新加坡、香港特别行政区社区建设的基本做法与启示

王恒俊

(中共大连市委党校 办公室,辽宁 大连 116013)

新加坡、香港特别行政区社区建设的基本做法与启示

王恒俊

(中共大连市委党校 办公室,辽宁 大连 116013)

社会建设是一项系统工程,组织健全、机制科学、运行顺畅、监督到位、功能强化缺一不可.新加坡和香港地区虽与我国大陆的体制不同,但其社会管理工作的总体目标与我们所倡导的和谐社会建设是一致的,其在社区建设方面的先进理念和一些成功的经验是值得我们学习和借鉴的,这对于我们建设和谐社区具有重要的指导意义.

社区建设;基本做法;启示

社会建设是一项系统工程,组织健全、机制科学、运行顺畅、监督到位、功能强化缺一不可.新加坡和香港地区虽与我国大陆的体制不同,但在社会管理工作的总体目标上与我国所倡导的和谐社会建设是一致的,其先进的理念和一些成功经验值得我们学习和借鉴.

一、新加坡社区建设的基本特点

1.社区组织体系十分健全

新加坡内阁设有社会发展及青年体育部,负责全国社区发展政策的研究制定,人民协会是新加坡基层社区组织的主管部门,具有半官方性质,是社青部下属法定机构,由政府总理担任主席.它的任务是培育社区领袖,提供社区服务和国外培训机会,推动政府与民众之间的沟通,为民众提供能负担得起的生活方式和生活渠道,密切民众之间以及民众与政府之间的联系,加强公民与政府的一体感,贯彻政府施政意图.人民协会下属三个基层组织:一是公民咨询委员会,现有87个;二是民众俱乐部管委会,目前共有106个;三是居民委员会 (或邻里委员会),它是新加坡社区建设中最小的区域性组织 (在公共组屋区称为居民委员会,而在私人居住区称为邻里委员会),目前,新加坡共有居委会552个,邻里委员会106个.从功能上来区分,公民咨询委员会起到了党、政、民之间的媒介及执政党基层外围组织的作用;民众俱乐部管委会着重组织各种社区活动;居委会侧重对包括邻里关系在内的居住软环境建设,由于三者均在人民协会指导下运作,许多场合成员重叠.社区各组织之间分工细致,各有侧重,服务内容涵盖了民众生活的方方面面,成为新加坡经济社会发展基础和保障.此外,新加坡还在全国87个选区建立了5个社区发展理事会, 15个市镇理事会,隶属于新加坡国家发展部,主要功能是控制、管理、维修与改善组屋居住环境,管理包括商业在内的公共配套设施,推进旧组屋及其公共设施的翻新计划.除以上机构外,社区还有非营利性的自愿福利团体,主要是推广和提供有关财务、情绪、教育、健康和社会支援的社区服务.

2.社区管理的运作方式比较顺畅

新加坡社区建设实行统一指导与民主自治并行的原则.国家统一规划,政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准,社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动,并及时向政府反馈民众意见.政府各部门根据社区居民需要,调整规划和管理方式,按照社会服务标准评估各自治组织的业绩,下拨活动经费.政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明、上下贯通,形成了科学、合理、灵活的社区建设模式.社区建设贴近民众,凡可自主管理的,政府放手,但提供指导和经费,培养了社区成员的参与意识,促进了社会的发展.同时,其社区活动的经费保障比较充足.新加坡社区活动的经费主要来源于政府拨款和社区赞助.政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费.为鼓励社会对社区活动的资助,政府制定了经费搭配计划,即为来自社会的赞助搭配固定比例的拨款,经费保障措施也保证了其社区正常管理和服务的运行顺畅.

3.社区服务模式呈现多样化的特点

新加坡的社区管理体系,是典型的政府主导与社区高度自治相结合的模式,是以公共住房政策为平台,社区管理组织机构与各项服务为配套的综合体系.以人为本、服务至上是新加坡社区建设和服务的灵魂,一切从居民需要出发,让居民可以随时随地享受到服务,是其社区组织的唯一职能.一是社区运行的义务化.其社区管理是低成本的,除极少数的社区有受薪职工,绝大多数社区工作者都是义工,就连市政理事会、居民委员会、邻里委员会以及社区其他服务组织中也基本没有全职人员,都是义工在帮忙,慈善团体非常丰富活跃,在社区建设中发挥着重要的作用.二是社区活动的自愿化.社区内名目繁多的各种组织,聚集了不同兴趣爱好和心理需求的人,形成组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础.政府不遗余力地推动社区志愿服务,并将志愿服务活动和公民的切身利益结合起来,具有很强的吸引力,因此得到民众的积极响应和支持.三是设施配套规范化.新加坡在市镇建设中制定了十分详细的设施配备标准,在该标准指导下,社区服务网点在城市建设之初就完善配备.四是组织结构企业化.新加坡社区组织的决策机构采取董事会或理事会制,决策由董事会或理事会会议决定,决策和执行十分迅速有效.五是社区管理人性化.社区的组屋翻新、电梯翻新、公共设施的建设、增高电梯等重大事项,都必须经社区居民投票表决,达75%以上支持率才能通过实施,充分体现了为人服务和集体意志的原则.

4.社区组织与政府、政党、政治的关系比较融洽

从制度上看,新加坡的社区组织具有中立的地位,没有政治倾向,完全是民间的区域自治组织.但是社区组织和社区领袖都与政府和执政党关系密切,社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与,使政府和执政党对社区组织极具影响力.在政党政治体制下,社区组织作为与民众直接接触的最基层的政治实体,必然要受到政党渗透,社区组织为实现自身利益,必然要以各种形式与政府打交道,同样政府要实现一系列政策目标、争取民众的认同和支持,更离不开社会基层组织的协助.新加坡社区组织在基于政治中性这一大的原则前提下,政治化程度还是非常高的,一个重要的标志是:主要社区组织的领导成员都不是民选产生,而是由所在选区的国会议员委任或推荐.执政党---人民行动党非常重视把执政基础深深地扎根在基层,社区基层服务组织都掌握在人民行动党的基层领导手里,也就是议员手里.议员既是选区党组织的支部主席,又是市政理事会主席或常任理事、社区基金会主席,也是人民协会的顾问.人民行动党议员包括政府内阁成员,每星期都要抽出一个晚上的时间去接见本选区的选民,听取民意,把握民生,为民众解决工作和生活中遇到的各种困难.议员还必须定期访问选区,通过访问,了解普通居民的生活和需求,帮助解决实实在在的具体问题,以争取选民的支持.在新加坡,社区里没有党的领导,只有党的服务;没有党的形,只有党的神,党不显示任何权力.人民行动党也不在政府之外,不在政府之上,而是在政府之中,在选区选民之中.

二、香港社区建设的基本情况

700万左右人口的香港,只有特别行政区政府,而无区级、街道级政府存在,公务员总数为16万人.区议会、社区管理委员会、社区社团和组织,是构成香港社区民主自治的三驾马车.

1.自下而上的民生渠道,始终反映民意,构建了社区民主自治的基础

香港政府是典型的服务型政府,管理都是融入到服务中的.行政长官曾荫权之下,政府机构只有3司 (政务司、财政司、律政司)12局61个政府部门和机构,并无二级政府,政府架构精简高效.香港有18个地方行政区域,但没有区域政府,每个区都有地区管理委员会.区议会就市民日常生活事务向政府提供意见,全港共有500多名议员,每届任期4年,对市民反映的意见,区议员马上会找相关的政府部门处理.

2.非政府独揽的深度服务,推动了地区行政计划的实施

香港18个区设有民政事务专员,区民政事务处和区议会并无从属关系,在香港社区行政计划框架下,民政事务处从事的是加强政府与市民之间的沟通、协调工作.18区的地方行政由区议会、地区管理委员会、地区团体及组织多方合作共建社区.地区管理委员会是地区性行政辅助机构,其职责是协调政府各部门工作,并在适当情况下进行监察,以确保政府各部门在可能的范围内,对区内居民的需求和愿望,作出迅速反应.地区管理委员会与区议会密切配合,尽量接纳区议会的意见,各个地区管理委员会的委员,由各有关政府部门具有权威性的代表担任.在香港,社会管理和社会服务都不是政府独揽的,已形成多主体、多元参与的局面.社区管理委员会主要就基础设施建设和完善等社区事务的最主要方面,提出方案并落实实施,而医疗、教育、文化、产业等大量的社会管理事务都交给NGO(非政府组织),并非由政府大包大揽.

3.香港政府咨询体系,是政府决策得到大多数人认可的保证

要广泛听取民意,协调各方利益,综合多方意见,达成多数人的共识,减少政策推行的阻力,提前化解社会矛盾,需要软件方面的加强.全港政府咨询机构顾问多达几千人,这些人都来自非官方,由特首任命,绝大多数都为兼职.对咨询机构顾问,一般采取 "66"原则,即其任期不能超过6年,同时不可超过6个兼职.根据不同的需要,港府各级机构会成立不同的咨询机构.咨询组织可分为五大类:向政府提供意见的法定组织,如教育委员会;向部门首长提供意见的法定组织,如保护稀有动植物委员会;向政府提供意见的非法定组织,如交通咨询委员会;向部门首长提供意见的非法定组织,如劳工顾问委员会;负责执行某项政策的委员会,如香港考试局.庞大、遍及各行业的咨询网络,使政府机构和民间或半民半官的咨询机构密切配合,政府的集权和民间的咨询相结合,成为香港政治架构中突出的现象.

三、新加坡和香港地区社区建设给我们的启示

与新加坡和香港地区的社区建设相比,我国的社区建设在硬件建设上发展较快,但在社区服务方面还很欠缺,如社区职能政府化的倾向普遍存在,自治功能弱化;对社区服务的发展方向、规模、速度缺乏宏观把握;一些社区中居民参与社区建设的制度流于形式;社区中介组织和民间组织发展缓慢;社区服务资源尚未有效整合,服务项目比较单一,服务水平和质量也不高.社区建设是人类在严峻挑战中找到的修复社会机体,解决社会问题的重要途径.社区建设和社区服务,主要是针对特定的社会问题、社会群体而采用各种手段帮助那些需要帮助的人或群体.但是,社区不是万能的,社区服务和社区建设的特点就在于它利用社区组织,针对社区中存在的问题,动员社区居民广泛参与问题的解决过程,并在此过程中,实现居民之间的相互了解、合作、认同,实现社区的共同归属.在这个过程中,社区组织的重要性不言而喻.新加坡和香港地区在社区建设方面的成功经验给我们许多有益的启示:

1.社区建设需要采用多种方式整合资源和争取资源

新加坡国力雄厚,在经济上有能力支撑高标准社区设施建设的庞大支出,其民主政体又为社区建设创造了自下而上的体制活力和机制动力,但是,其社区建设的相当部分资金仍然是靠各种社会组织募集、各种社会组织和个人捐赠的.我们现在用于社区建设的资金确实非常有限,这与我们政府公共财政的支付能力偏小和各种公益性中介组织发育滞后密切相关,要解决这一问题是一个循序渐进的过程.

2.政府和社区需要大力培育中介组织和民间组织

新加坡政府官员几乎都在民间非营利组织中担任职务,带头为社区公益事业贡献力量,但又不代表官方可以干预社区事务.社区活动在政府部门和民间社团的共同配合下,采取自助式平行管理,所有参与者不存在所属关系,自觉自愿,有钱出钱,有力出力.社区建设和治理是一个强调参与各方持续互动的连续过程,治理的主体不仅仅是政府,也不仅仅是社区组织、民间组织,而是政府、社区组织与民间组织乃至企业等其它社会组织及社会工作者等各类参与者的综合.大力培育社区民间服务组织,其目的就是使社区中的许多福利性或公益性服务事项由这些社区民间组织承接起来,从而使社区居委会从具体事务中超脱出来,轻装上阵,更好地处理自治范围内的事务.我国的社会服务机构不发达,作为社区自治组织的居民委员会就更多地担负起了推进社区建设的责任.社区居民委员会是我国宪法法律规定的群众性自治组织,是开展社区自治的重要主体.现在居民委员会的功能定位是满足政府和居民双方的需求,社区未来的建设方向应较多地偏向为居民服务,工作方式上要尽量去 "政府化",偏向人民群众 "自治化",当然政府也必须对社区管理方面的相关经济、政治和社会政策进行有效监督和调整.

3.社区工作需要以居民需求为导向服务居民

社区要从实际需求出发,设置相应的服务内容,如新加坡华人集中的地方,中华文化传统气息较浓,中文图书馆、佛教寺庙等相应设置配套齐全;老年人住户集中的社区,健康保健、护理等设施就多一些,等等,这是新加坡政府和社区工作者结合居民需要和实际情况探索的成功之路.我们今后的社区要根据社区本身的条件规划建设,要注重以人为本,因地制宜,要充分尊重群众的意愿,不能搞一刀切,不能搞 "千区一面",要根据不同的居民结构、地理环境、历史背景、文化特征和社区需求,进行多样化、特色化的社区建设.

4.居民参与事务的积极性需要提升

社区居民积极广泛的参与,是社区发展的重要基础.在新加坡,积极参与社区事务已经成为社区居民日常生活的一部分,居民有什么要求可以直接向政府提出,也可以通过议员来表达,各类社区管理组织有事情便召开听证会,充分听取社区居民的意见.当前我们城市社区的建设,主要还是依赖于党和政府的推动,社区组织的动员和组织,社区居民积极自觉地参与还远远不够,社区居民的参与力量还远远未发挥出来.社区的事情没有社区居民自己参与,缺少了当家作主的意识,缺少了共同的维护行动,我们应当在积极动员社区成员参与的基础上,尽可能把事关社区居民切身利益的公共事务交给社区居民自己认定或邀请其参与决定,培养他们这方面的意识和习惯.

5.社区工作需要大力培育"义工"精神

义工是新加坡社区工作和服务的主要力量,义工组织遍布社区各个服务环节,而且机制相当完善,从登记到服务岗位都很便捷,一般在一个小时内就可以找到服务对象.在社区生活的成功人士则是义工队伍的中坚力量,这些处于社会较高地位的有知识、有专业技术的人士都愿意为相对贫穷弱势的群体服务.在这方面我们还任重道远.

F832.0

A

1671-6183(2011)11-0058-04

2011-10-17

王恒俊,男,中共大连市委党校办公室副主任.

[责任编辑:于洋]