论推进中国军官职业化的现实障碍——从职业化的契约本质看

○刘 斌 张 亮（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

论推进中国军官职业化的现实障碍
——从职业化的契约本质看

○刘 斌 张 亮（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

实现军官职业化必须满足一系列与职业化的契约本质相匹配的必要条件。在推进中国军官职业化的道路上，存在着诸多方面的现实障碍。惟有深刻理解了军官职业化的契约本质，才能准确把握这些现实问题，才能真正确保中国军官职业化顺利推进。

军官职业化 契约本质 现实障碍

中央军委主席胡锦涛指出，要“探索建立中国特色军官职业化制度”。职业化是市场追求效率、社会分工深化的自然结果。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立健全，“职业分层逐渐取代政治分层，成为整个社会的主导分层机制”。在这种社会环境下，参军入伍的契约本质逐渐为社会大众普遍认同，公民开始将参军入伍视为一种职业选择。理解了军官职业化的契约本质，才算是真正把握了军官职业化的实在内涵，才能正确看待和克服中国军官职业化进程中的现实障碍，才能确保中国军官职业化的顺利推进。

一、推行军官职业化的必要条件

1、适应职业化要求的军官人事管理制度

军官职业化与非职业化的区别，从形式上看，似乎仅在于军官退役安置的制度安排。事实上，二者有着内在的、本质的区别。从法理上看，军人职业化具有如下特征：不包含强制性义务的军事人力资本合约自由；和平时期的自由进入和退出；军事劳动投入与报偿的均衡；军人职业的相对稳定性；基于军队的特殊使命造成的各种权利或利益的损失必须得到等值补偿。这些职业化特征具体到军官人事管理制度上，主要表现在如下几个方面。

（1）严格控制的军官“入口”。职业化是社会分工不断细化的结果，在一定意义上就等同于专业化。社会分工导致了职业化，职业化则带来了效率；因而要保证效率，就必须实行职业化。实行军官职业化，要从严格控制军官的“入口”做起：一是科学设置军官岗位，以专业化作为唯一的设置标准，确保军官所从事的工作是军官以外的其他人员所无法替代的。二是控制军官规模，法定军官总定额，从立法上保证军官数量的稳定。实行军官总定额立法的主要内容包括：规定平时的官兵比例；规定各职（衔）级军官的比例；规定定期审核军官员额情况，实行以法监督。军官的总定额通过立法手段确定，任何人无权增减。三是制订科学的选拔标准和严格的选拔程序。军队是典型的科层制组织，由于缺乏“横向进入”的渠道，高级军官只能从中级军官中选拔、中级军官只能从低级军官中选拔，特别是在实行职业化后军官规模会进一步压缩，因而必须以严格的选拔制度来确保位于“入口”处的初级军官能力素质的整体水平。

（2）军官与军队之间的军事劳动合约关系。军官与军队之间的军事劳动合约关系，包含着两方面的意义：一是军官与军队在一般情况下是平等的法律主体，是一种雇员与雇主的关系，紧急状态（如战时）除外。例如，服役对于军官来说只是一种职业选择，军官在平时对服役与否具有较大的自主权。二是军事劳动投入与报偿的均衡。非职业化的军官服役在很大程度上是履行国防义务，所享受的待遇并不完全等于军事劳动所创造的价值；职业军官服役则不再是直接地履行国防义务，或者说职业军官对国防义务的履行转换为恪守职业道德、完成军事劳动任务，因而其所获得的报酬必须完全等于军事劳动所创造的价值。

（3）激励军官长期服役的“出口”设计。职业化是通过大量的专用型人力资本投资来提升效率的，而专用型人力资本的投资只有通过雇佣双方的长期劳动合约才能实现。军官的职业化亦是如此，通过建立确保大多数军官能够长期服役的转业安置制度，从而降低、甚至消除军官的职业转换风险，进而激励军事专用型人力资本的投资。

2、与职业化军官服役制度相匹配的士官和文职制度

军队人才建设是一个大系统，军官队伍建设只是众多子系统中的一个。军官职业化的实现也依赖于其他子系统的支持。在推行军官职业化的进程中，同时需要士官职业化和文职制度改革的同步推进。军官职业化后，军官的主要工作是作战指挥，日常的管理工作将交由士官完成，大量的技术岗位也由中、高级士官接替。这就意味着军官职业化后需要有一支长期服役、素质过硬的士官队伍，因此士官的职业化也必须与军官的职业化同步推行。同时，军队机关、院校、后勤等部门中的军民通用技术性的岗位会从地方直接招聘文职人员。

3、雄厚的财力基础

在职业分层机制作用下，经济收入水平成为判定社会职业地位高低的一种新的重要指标，成为影响人们职业选择、价值取向和行为特征的重要因素。军官职业化，对于军官而言，意味着超额的劳动付出和极大的职业风险必须在经济收入水平上得到体现；对于军队而言，则意味着军事人力成本的大幅增加。因而，军官职业化必须建立在雄厚的财力基础之上的。推行军官职业化，最直接、最庞大的军费投入增量就是军官的退役金。现役人力的总成本是现役的现金薪金与自然增长的退役开支的总和。在美国，退役薪金的增长超过了每年基本薪金支出的40%，大约占总成本的1/4，这说明建立退役制度的成本相当大。此外，军官职业化带来了军官素质的整体跃升，随之而来的是武器装备和训练设施的升级换代，这些无不需要大量的军费投入。

二、推进军官职业化的现实障碍

1、现行军官人事管理制度与军官职业化的要求相比还有较大差距

随着中国特色的新军事变革不断向纵深发展，我军军官人事管理制度的调整和改革也在逐步深入，但距离军官职业化的要求仍存在着不小的差距。

首先，军官“入口”的制度安排还有较大的改进空间。一是军官岗位的设置不够科学，专业化程度有待提高，目前仍有军官在从事一些通用性较强的工作；二是还没有从立法上确立军官的总定额，军官数量的稳定性难以得到根本保证；三是现行的军官选拔标准过于笼统、原则性太强，《中华人民共和国现役军官法》仅规定了军官应具备的基本条件和军官的来源，其他各项规章制度也未对军官录用标准和程序做出具体规定，使得军官“入口”的管理几乎处于无章可循的状态。这些制度设计显然是与职业化不相适应的。其次，在军官的使用环节上，各种制度尚未完全贯彻职业化的理念。一是过于强调军官的国防义务，而忽视了军官的个人权利。例如现行军官法中仅规定了各级军官服役的最低年限和最高年限，对服役已过最低年限但未达到最高年限的情况则未做明确规定，军官在退役与否的问题上毫无自主权，这与职业化的精神是相悖的。二是军官的收入未能完全体现出军事劳动投入与报偿的均衡，军事劳动的特殊性所造成的权益损失未得到等值的补偿，如军官的津贴补贴体系在项目的设置和标准的制订上还存在着亟待完善之处。最后，军官“出口”的设计还处在计划安置与职业化安置的中间阶段。经过不断调整和改革，军官退役安置制度已呈现出一些职业化特征。转业军官的安置突破了单一的计划安置模式，采取计划分配与自主择业相结合的方式。自主择业实质上就是一种职业化的安置模式。另外，目前一些城市在安置计划分配的转业军官时，开始实行转业军官和接收单位的双向选择，这无疑是向市场化的人力资源配置方式又迈进了一大步。然而，从整体情况来看，目前占据主流的安置方式仍是计划分配。由于自主择业适用的范围较小，加之相关配套软件不到位等原因，选择自主择业的军官所占比例还很小。

2、士官职业化尚未完成，文职人员制度还处在起步阶段

军队的士官制度最早可以追溯至战争年代就曾经实行的志愿兵役制。2009年，中央军委颁发《深化士官制度改革方案》，改革内容包括增加高技术专业士官编制、调整士官军衔制度、改进士官选拔办法、完善士官培训和管理体系等七个方面。经过历次调整改革，士官制度已经开始具备职业化的某些特征，如士官的专业化程度、长期服役的制度激励等。同时也应看到，现行士官制度与职业化相比还有一段距离，真正实现士官的职业化尚需时日。文职人员制度建立的较晚，还处在起步阶段。2005年8月1日开始施行《中国人民解放军文职人员条件》，2006年3月军队开始面向公开招聘非现役文职人员，计划用三年时间将文职人员编制聘满配齐。到2008年10月底，全军共招聘文职人员近2万名，主要分布在高教、护理、医技、药剂、图书、实验、工程、文艺等专业技术岗位，整体素质较高，如期完成了军委提出的用3年时间基本实现文职人员编制聘满配齐的任务。目前，文职人员制度已基本建立起来，但是还达不到与职业化军官制度配套的要求。

3、现阶段军事财力供给能力仍然有限

军官职业化的推行依赖于军费投入的持续增长来提供财力支持，而军费投入的增长则依赖于国家GDP的增加。从我国社会经济的运行态势来看，经过了三十多年的飞速增长，经济发展已经步入调整结构、转变增长方式的时期，国内各种矛盾日益突出，教育、医疗和社保等民生工程亟需大量投入，加之国际金融危机所造成的影响仍未完全消失，使得军费投入的增速可能趋缓。在今后较长的一段时期内，我国的军事财力供给能力很难出现跨越式的飞跃，只能是随着国民经济的增长而逐步提升。

三、中国军官职业化的进程展望

1、真正实现军官职业化需要一个较长的过渡期

时机不成熟，不可贸然推行。军官职业化的现实需要不得不服从可能，惟有在制度条件、配套软件和军事财力准备充分的前提下，才有可能完全实现军官职业化，建立起一支高素质的职业化军官队伍。作为一种职业化的安置模式，自主择业政策的出台从制度革新的意义上来说无疑是一大进步。然而，经过这些年的磨合，不仅未能取代计划分配成为主要的转业安置方式，而且近年来在一些经济发达地区，由于退役金的发放标准明显低于地方公务员的平均收入水平、退役军官的再就业培训机构不健全等原因，选择自主择业的退役军官反而越来越少。况且，任何一种制度的变迁或革新都不可能在短期内彻底完成。军官服役制度向职业化的转变，最为核心的是职业化理念的培养。制订法规制度容易，但要使一种新的理念渗透、贯穿于法规制度之中，绝不是三、五年内可以做到的。

2、在推行过程中，必须统筹兼顾、注重各个环节的协调发展

推行军官职业化，要保证军官“入口”、使用和“出口”等环节的改革进程相互衔接、同步推进，避免出现某些环节过于超前或拖后的情况。如果在军官职业化的进程中，过分强调或突出某一环节而忽视了其他环节，那么改革实效必将大打折扣：若是单独加快了军官“入口”的改革步伐，军官待遇还停留在原有的水平上、职业转换的风险仍未降低，那就只会减少军官这一职业对于社会人才的吸引力，尽管军官的选拔标准提高了，却难以征募到合适的人才，也就无法提高军官队伍的整体素质了；若是优先推行军官“出口”的改革，建立起职业化的安置模式，军官的长期服役是实现了，然而由于“入口”把关不严，军官素质的起点水平不高，那就不得不付出更多的培训成本才可能确保军官的能力素质达到职业化的要求。

3、客观认识军官职业化的作用，避免改革走入误区

一是过分了夸大军官职业化的作用，认为军官职业化“包治百病”，一旦实现职业化，所有问题都能得到解决。事实上，目前军官服役制度中的一些问题不仅不是职业化所能够解决的，反而只有在这些问题解决后才能为推行职业化创造条件，如各种制度之间的兼容问题。另一种则是弱化了军官职业化的作用，把军官职业化仅仅当作化解眼前问题的一种手段，从而偏离了军官职业化的初衷。例如，当前有不少呼吁加快推行军官职业化的建议，大多数的理由都是军官职业化能够解决退役军官安置难的现实问题。殊不知，军官职业化改革是以提升军队战斗力为导向的，根本任务是建立一支适应现代战争要求的高素质军官队伍，断不可屈从于短期压力而以牺牲长远目标为代价。如果在时机不成熟时草率加快推行职业化，眼前安置难的问题是解决了，却不能提高军官队伍的整体素质，岂不是舍本逐末了。

[1] 郑杭生、李路路等：当代中国城市社会结构现状与趋势[M].中国人民大学出版社，2004.

[2] 卢周来：剑与犁——当代国防的理论与实践[M].石油工业出版社，2003.

[3] 蔺翠峰：军人职业化研究[D].军事经济学院，2003.

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