公众参与:中国环境法制的民主化、法治化课题——从近年来若干重大环境事件分析入手

莫于川

(中国人民大学法学院,北京 100872)

引言:环境保护是影响中国可持续发展的关键因素

经过 30多年的改革开放,中国的经济发展取得巨大的成就,社会发展也开始受到重视且有所跟进,这是有目共睹的。但是,经济和社会的可持续发展受到多种因素的影响,其中,生态环境状况和环境保护力度是一个关键因素与现实难题。如果它解决得好,就能推动可持续发展;如果它解决得不好,必然制约可持续发展。在生态环境方面的历史遗留问题很多,环保投入力度不足,发展极不平衡的情况下,近年来不断出现的重大环境事件,例如浙江东阳画水镇农民集体抗议环境污染事件、山东威海乳山核电站选址事件、福建厦门 PX项目事件、广东广州番禺建设垃圾焚烧发电厂事件等等,表明环境保护的工作难度越来越大,社会成本越来越高,客观要求越来越高,加之《京都议定书》、哥本哈根会议带来的外部压力,形成了新形势、新要求、新使命,促使人们积极探索依法加强环境保护的新路径、新机制和新方法,而推动公众参与正是人们的理性选择之一。本文从近年来若干重大环境事件分析入手,对中国环境法的民主化和法治化课题——公众参与制度试作探讨、略陈管见,谨供参考和批判。

一、公众参与是中国环境保护事业的民主推动力量

中国改革开放 30多年来,国民经济取得了有目共睹的巨大成就,但生态环境恶化现象和环境人为破坏问题也日益凸现出来,每年春季北方的沙尘暴和夏季南方的洪水灾害,以及不断发生的松花江水污染、太湖蓝藻爆发等突发环境灾害事件等生态环境弊端,大大制约了经济和社会发展,产生了难以支付的巨大社会成本,成为我国可持续发展这一系统工程的水桶短板。为解决这一水桶短板难题,近年来中国的高层领导机关还提出了建设资源节约型、环境友好型社会的经济社会可持续发展战略,并采取综合扶持手段推动这一战略①例如,2008年 5月中央决定建设资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区,也即以湖北省武汉都市圈为中心和以湖南省长沙、株洲、湘潭城市群为中心的资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区(分别简称“武汉都市圈两型社会试验区”和“长珠潭城市群两型社会试验区”),这也是“中部崛起”区域发展战略的一个新举措(湖北省和湖南省都属于中国的中部地区主要省份)。。

造成这块水桶短板的原因很多,有历史的、客观的原因,如“大跃进”时期大炼钢铁、滥伐树木的后遗症,北方地区在田野焚烧庄稼秸秆的传统陋习,城市化进程中难免大量上马的工业和交通建设项目等等,以及前述的环境灾害问题;也有现实的、主观的原因,主要是监管制度缺失和监管力量不强,环境影响评价制度不完善、不到位②目前中国的基本建设项目环评通过率高达 99%,环评制度约束力度不足仅此可见一斑。分析者认为,一个重要原因在于环评机构与环保部门之间存在广泛的利益关系。参见耿海军:《环评制度为啥成了“聋子的耳朵”》,载《大众日报》2008年 10月31日。,特别是在经济发展进程中形成了不合理的利益机制。由于一些地方政府机关首长缺乏科学发展观和民主法治观念,加之不合理的干部考核方式强化了扭曲的政绩观(单一使用 GDP数据评价干部),缺乏行政决策的民主参与、制约和评价机制,因此,在一些地方出现了行政决策中忽视民众的利益和愿望,政府机关与民争利,或者官商勾结与民争利的现象,那些缺乏环保措施、破坏生态环境、侵害民众利益的建设项目仍在一些地方不断大量上马并长期存在,严重损害了官民关系和政府形象,形成了社会不稳定因素。

为什么环境影响评价制度不完善、不到位?是因为此项制度创新既是政府的自我革命,也需要外部力量推动。公众参与到生态环境保护工作的全过程中来,就是一种新的思路和重要的制度设计。但从中国环境影响评价的立法、执法、监督和救济制度来看,公众参与不足可谓此项制度建设不尽人意的重要原因。

中国的环境评价立法始于 30多年前。1979年颁布的《环境保护法 (试行)》对建设工程和城市建设及改造项目的环境评价作了原则性的规定(第六条、第七条),但那时的法定环境评价程序中基本上没有公众参与的规定。1996年修改的《水污染防治法》首次规定了公众参与的内容。该法规定“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见”。后来颁布的《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》都对此作了类似的原则性规定。但由于缺乏参与主体、范围、方式等操作性强的程序规范,所以公众参与制度的实施效果并不理想。2002年通过的《环境影响评价法》是中国第一部有关环境评价制度的专门立法,其中多处对公众参与环境评价作了简单规定。2006年国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》,专门就建设项目环境评价中环境信息的公开,座谈会、论证会、听证会等公众参与的组织形式及其程序作出比较详细的规定,提供了公众参与建设项目环境影响评价的可操作性。

由于立法的上述先天不足,所以多年来在环境影响评价制度实践中暴露出诸多缺陷和不足,主要表现为公众参与环境评价的事项范围不宽,参与主体不广,参与途径单一,参与阶段较少,参与时机太晚,过程不够公开,反馈机制不健全,法律责任不明确,权利救济不充分,社会环境不理想等等,需要研究解决。由于不能充分地通过公众参与这一民主机制帮助政府机关提高决策的科学性和增加生态环境保护的监管实效,不能有效约束政府机关与民争利的不正当利益冲突,大大制约了中国环境法的民主化发展,因而旨在预防和减轻建设项目对生态环境造成不良影响的环境影响评价法律制度,也就难以发挥出应有的把关作用,个中教训非常深刻。

幸而人们对此问题已有日益广泛的社会共识,有越来越多的有识之士以及社会大众积极参与到环境保护事业中,运用民主的、法律的、道德的手段来监督公权力、防范私权利的滥用,维护公民的环境权、知情权和监督权,不断涌现出许多值得褒扬的公众参与生态环境保护的典型人物和事件③例如,被誉为民间环保第一人的《大自然》杂志前主编唐锡阳先生,花了 18年行走考察 50多个国家公园和自然保护区写出《环球绿色行》,还从拯救滇金丝猴开始创建“环保西点军校”——大学生绿色营活动,成为当今中国大学生的环保精神领袖,他在全国巡回开展环保演讲的听众达到 10万人;又如,北京理工大学的杨东平教授,是中国第一个民间环境保护NGO“自然之友”的现任理事长,他倡导并践行低碳生活方式,率领 1万多名“自然之友”的会员奋斗 16年,获得了“麦格赛赛奖”等一系列环保奖项。。鉴于公众参与是环境保护事业的民主推动力量,大力推动公众参与法律制度建设乃是人们的一种理性选择,也是在宪法和宪政基础上依法加强环境保护的新路径、新机制和新方法,故应将公众参与作为中国环境法制发展的民主化和法治化课题加以深入研究①《中华人民共和国宪法》第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第三款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第九条第二款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”这些条款和将其具体化的环保法律、法规、规章的规定,连同它们的政治与社会实践,就构成了环保领域的宪法和法律依据、宪政和法治基础。。

二、中国近年若干重大环境事件中的公众参与经验

(一)典型事件

积极、有序和有效的公众参与是中国环境法制革新的民主化方向。公众参与在解决环境事件的过程中发挥着特殊作用,也面临许多困难和矛盾,亟需总结经验,探讨发展方向。这里谨从近年来发生的若干重大环境事件入手,对这些案件中的公众参与实践的正反经验略作分析探讨。

案例 1:2005年发生在浙江省东阳画水镇的农民集体抗议环境污染事件。

浙江省东阳市画水镇人口有 5万多。这里依山傍水,素有“歌山画水”的美誉,但建立工业园区之后,“山不再青,水不再美,农田不可以耕种,庄稼无法良好生长”。当地农民面对极其严重的环境污染,不得已打出如下标语:“还我土地,我要生存;还我土地,我要健康;还我土地,我要子孙;还我土地,我要吃饭;还我土地,我要环境。”事件起因是:自2001年起,原画溪镇政府以租赁土地的形式,引入企业建设竹溪工业园区。该化工工业园区占地约千亩,迁入 13家化工、印染和塑料企业,其中化工企业有 8家,包括后来惹出事端的东农化工公司 (前身是东农农药厂)。当地村民反映:“化工厂、农药厂常常排出大量的废气、废水,发出难闻的气味,刺鼻又刺眼。特别在闷热天气,化学气体驱之不散,在严重的时候刺得孩子们睁不开眼睛。”在达成土地租用协议的过程中,在村民与排污企业的交涉过程中,在村民向当地政府机关反映问题的过程中,在发生利益冲突和矛盾争议调处的过程中,由于政府机关的官僚主义态度、简单粗暴做法和临危处置不当,排污企业的傲慢态度、霸道逻辑和有恃无恐,以及当地村民的缺乏组织、轻信传言和邻避心态②邻避心态是邻避效应表现出的一种受害心理。邻避效应(Not InM y Back Yard)是指居民反对将垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施建在当地的一种社会现象。这些设施被称为邻避设施,它们的存在会给当地居民的生活、心理、荣誉等带来诸多负面影响,造成当地居民心理上的隔阂,加之利益分配结构的失衡,更会激发他们的嫌恶情结,对邻避设施产生极大的抵触情绪,造成社会生态的不和谐。人们将当地居民这种“不要建在我家后院”的心理,称为邻避心理。邻避效应的实质是利益结构失衡,它反映出公民心理与社会生态两方面的不和谐,是构建和谐社会的一大障碍,应当积极防范和化解。,致使矛盾不断激化,一再发生农企冲突和官民冲突,最后酿成2005年 4月 10日上万人聚集的官民冲突和人身财产损害的突发群体性事件,社会影响恶劣,教训极为深刻。

案例 2:2007年发生在山东省威海市的银滩乳山核电站选址纠纷事件。

乳山核电站选址于 1983年,后受 1986年切尔诺贝利核事故的影响而搁置;20世纪 90年代与山东海阳核电作为比选厂址再次启动,2002年海阳核电被选中,乳山核电再一次搁浅。几乎与此同时,有“东方夏威夷”、“天下第一滩”等美誉的山东省威海市下属乳山市东南部的银滩旅游度假区,于 2002年11月被国家旅游局批准为国家 4A级旅游区,以此为契机,乳山的银滩大力发展房地产与旅游度假业,并到北方各地大力推销。2006年,随着国家核电政策从“适度发展”到“积极发展”,乳山核电项目再一次启动。乳山核电项目具体选址在乳山市海阳所镇小石口村,该村距离银滩度假区仅 6—7公里,全村600多人中的大多数人支持建设核电站,认为这可以提供更多发展机会,改变他们的生活。是年 5月24日,山东乳山红石顶核电有限公司筹建处在乳山揭牌。据其发布的公告,乳山核电项目总投资可能超过 600亿元,项目一期工程如果批准,将建设两台百万级核电机组,计划于 2010年 10月浇注 1号机组核岛第一罐混凝土,2015年 10月 1号机组投产, 2号机组于 2016年 10月投产。但是,银滩的经济发展现实使其不再适合建造核电站了。到 2007年底,银滩发放房产证的房屋面积达到 600多万平米,近 10万户,购房者来自北京、天津、山西、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等华北、东北诸省市,到银滩买房者多系度假、养老的工薪阶层。筹建处揭牌不久,当地有关部门先后发布了公众参与信息公告,随后许多银滩购房者就开始向环保部门反映乳山核电项目存在问题,他们认为银滩房产销售时一直回避核电站问题,使得绝大多数购房者对核电站建设计划一无所知,一直被蒙在鼓里。但当地政府官员期盼核电站建设拉动地方经济发展,政府机关和有关企业一直联手强势推进银滩核电项目,这种态度和做法受到银滩房屋业主强烈反对,提出“银滩无核”的抗议活动口号。“银滩无核”活动人士从几十人发展到数千人,一直坚持理性地开展民意表达活动,例如设立专题网站开展讨论,走访、信访国家发展与改革委员会、国家环保总局等部门,其活动取得了一定的成效,2007年 5月国家环保总局对乳山核电项目信访材料复函指出:“群众反映的问题主要可以归纳为两类:一是乳山核电拟选厂址与 4A级旅游景区银滩距离太近;二是‘120公里’的海岸线上几家电力公司同时在荣成、海阳和乳山三个厂址开展工作,过于密集。”主管部门发布的《国家核电中长期发展规划》仅把乳山核电列为“需要进一步研究”的项目,因此该项目再度搁浅。

案例 3:2007年发生在福建省厦门市的 PX项目被“百万短信”叫停事件①厦门 PX项目事件被评选为 2007年度中国十大宪法事例,获选理由是该事件直接体现了现代法治中政府与公民的关系,公民的知情权、参与权、监督权、自由表达权应当得到保障。该项评选活动由中国人民大学宪政与行政法治研究中心联合部分高等院校、科研机构、新闻媒体共同组织,每年年底评选一次,主要媒体都进行报道,已产生很大社会影响和学术影响。。

厦门 PX项目是生产对二甲苯的化工项目,厂址设在厦门市海沧投资区的南部工业园区,距厦门市中心不足 10公里。该项目拟在厦门海沧区兴建计划年产 80万吨对二甲苯,年创产值上百亿元。该项目一波三折最终下马,在此过程之中显现出决策者和公众互相博弈但最终达成和解的曲折经历。

PX项目一直得到厦门市政府的鼎力支持,但主事者一开初就采取对外封锁消息的做法,当地民众在很长时间内并不知情;后来信息一经披露,当地民众担心该项目建成后有健康方面的巨大风险,故予以强力反对。2007年 3月在全国人大、全国政协开会期间,以中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬为代表的 105位全国政协委员联署了《关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案》,成为该届政协会上第一号议案。该议案认为,PX项目临近厦门居民区,存在泄漏或爆炸隐患,厦门百万市民面临危险,呼吁厦门 PX项目立即停工并迁址。该议案未获通过。此后国家环保总局环评司司长祝兴祥、国家发改委工业司副司长李宁宁先后与提案代表会面沟通,前者表示国家环保总局在项目“迁址”问题上无能为力,后者表示国家发改委并无让厦门 PX项目停建或者迁址的意思。

5月,厦门市民相互转发如下内容的一条短信:“翔鹭集团合资已在海沧区动工投资 (苯)项目,这种剧毒化工品一旦生产,意味着厦门全岛放了一颗原子弹,厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。我们要生活,我们要健康!国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外开发,我们厦门距此项目才十六公里啊!为了我们的子孙后代,见短信后群发给厦门所有朋友!”通过现代化通信手段,厦门市民群起抵制 PX项目。网络成为民众表达呼声的一种主要场所,关于该项目的公共讨论通过网络、手机以及各种传媒愈演愈烈。在厦门著名的网络社区小鱼社区、厦门大学的公共 BBS上,关于 PX项目的帖子总会吸引数以万计的点击率,“保卫厦门”、“还我蓝天”等字眼屡现网文标题。如此铺天盖地的民意反映,迫使当地政府暂停该项目。

尽管在广大市民和环保人士的反对下,厦门市政府已在 5月 30日宣布缓建 PX项目,但市民并未彻底取消示威活动。6月 1日,数千名(一种说法是上万名)环保人士“集体散步”于主要街道,手举写有“反对 PX、保卫厦门”,“要求停建、不要缓建”,“爱护厦门、人人有责”,“保卫厦门、拒绝劈叉”,“STOP PX”,“抵制 PX项目、保市民健康、保厦门环境”等字样的横幅及标语,这次民意表达活动以黄丝带作为标志,领头者头戴防毒面具,强烈要求政府终止兴建化工厂的计划。6月 3日,厦门市公安局发布公告,要求游行的组织者在公告发布日开始的三日内(即截至 6月 6日)主动到公安机关或所在单位自首,否则将从重处罚甚至追究刑事责任。由于种种缘故和考量,实际上后来对此作了宽松处理。

由于网络力量迅猛增大给政府造成压力,随后于 7月初披露的一条信息称,厦门市政府已着手制定《厦门市互联网有害信息和不良信息管理和处置办法》,拟于近期出台,可据此对在厦门登记备案的十几万个网站加强监管,以缓解网络讨论对于 PX项目继续运作的巨大压力。此网络实名制管理手段的立法信息被披露后,遭到民众强烈反对,使得该办法未能如期出台。

11月 6日,《厦门早报》刊发消息称,厦门市政府已决定复建 PX项目。海沧区房地产因此遭受沉重打击,厦门的城市形象再受严重影响。12月 5日,中国环境科学研究院环境影响评价中心主任、厦门市城市总体规划环评工作组专家李彦武对媒体表示,按照国家环保总局的部署进行的《厦门市重点区域(海沧南部地区)功能定位与空间布局的环境影响评价》专题报告已完成,厦门市城市总体规划环评也接近完成,从即日起进入公众参与程序,广泛征求社会各界意见。厦门市民对该报告表现出强烈关注。厦门市政府也为市民提供了专线电话、电子邮件、信函和报名参加座谈会等渠道来表达意见和建议。截至 12月 8日的投票结果显示,反对 PX项目的呼声呈压倒性态势。12月 13日,当地举办“厦门市重点区域 (海沧南部地区)功能定位与空间布局环境影响评价公众参与座谈会”,围绕海沧 PX项目环评报告等进行座谈,市民争相参加,最后参会的市民代表只好通过公开摇号产生。这次会议再次表现出的强烈的市民反对意见,促使当地政府最终放弃 PX项目。12月 16日,福建省政府宣布将该 PX项目迁往漳州市漳浦县的古雷半岛兴建。

案例 4:2009年发生在广东广州番禺建垃圾焚烧厂遭数十万业主反对事件。

当年,所有的城市行政区内都配套着郊区,城区、郊区功能清晰:中心城区作为政治、经济、文化中心,郊区作为后勤保障和工农业生产基地,建设工矿企业,供应农副产品,还有殡葬、垃圾处理等“厌恶行业”。但是,珠江三角洲地区的城市化进程极为迅速。2000年番禺撤市设区。广州中心城区人口往外撤,加上新增外来人口,只用了短短几年,这个面积并不大的番禺区的常住人口总数已经急剧膨胀至 250万,人口密度直逼老城中心。而原本居住着300多万人口的广州,如今已经容纳了 1000多万人!随着城市化进程不断加速,原本安顿着工业、农业垃圾的郊区,大片土地被出让用于工业化建设和城市建设,在已经完全城市化了的番禺要找一大片周围 3公里没有居民区的土地建设垃圾场极为困难!垃圾处理的压力始终压在广州的地方决策者的头上①事实上,在中国的工业化和城市化进程中,像广州这种“垃圾围城”困局并非首次出现。有人把层层填埋的垃圾称为“潜藏在城市地下的巨型炸弹”。2009年 3月,北京市有关部门负责人就公开表示,北京每年产生的垃圾可以形成一座占地 36公顷、高 40米的垃圾山!在上海、杭州、武汉、重庆等大中城市,垃圾都在以爆炸式速度增长,北京市民甚至采用汽车堵住填埋场大门的激烈方式来表达反对意见。可见,“垃圾围城”困局正日益深刻化和尖锐化地在全国上演,应予高度重视,妥善解决。。

广州市番禺区政府从 2003年起就开始着手垃圾焚烧厂的选址工作。2006年,有关部门历经 3年多调研和选址论证,初步确定大石街会江村现大石简易垃圾处理厂作为新建生活垃圾焚烧发电厂的选址,并取得规划部门的项目选址意见书。后经过多年调研,该生活垃圾焚烧发电厂的选址地点于 2009年确定在番禺区大石街会江村附近。由于选定的厂址是一个人口非常稠密的居住区,该结果一经公布立刻引来了当地居民的强烈争议。争议的焦点主要集中在:垃圾焚烧厂建在如此稠密的居住区,气体排放等环保指标无法过关;焚烧厂周边居民的癌症发病率明显高于其他地区,并且认为用焚烧的方式处理垃圾是发达国家早已淘汰的处理方式;担心焚烧垃圾造成二口恶英污染,又无法有效地监测和控制等。之后,政府有关部门委托广东省省情调查研究中心针对这个项目展开问卷调查,目标人群为 8公里以内的小区居民。调查显示,高达 97%的受访居民不赞成在此地建设垃圾焚烧发电厂。不排除这里也存在邻避效应的影响。

2009年 10月 23日,市民开展了富有戏剧性“散步”抗议活动。尽管会江村的村民包租的三辆大巴受到阻拦,没能把村民送往市中心,但他们还是通过各种办法抵达了广州城管委的接访地点,成功地和附近小区居民以及李坑垃圾焚烧厂所在的永兴村村民们会合。最早的居民当天早晨 6点已经在排队,但上访的人越来越多,由于大多数不可能有机会与接访者当面交流,这使得接访现场变成了展示观点的舞台。反对的声音占据绝大多数,但也有深受垃圾填埋之苦的居民前来支持建设垃圾焚烧厂,两者和平相处。有序而热烈的“散步”场面感染了与此事没有直接关系的人。由于许多人到了现场才开始制作标语,周围的复印店人满为患,有的店主为了表示支持,同意免费复印写有“反对垃圾焚烧”和“尊重民意”字样的标语。“散步”的市民带来了几百张写有标语的纸片、环保招贴甚至口罩,但当他们离开广州市政府大院的时候,地面上很少看到垃圾。这是业主们事先在网上倡议的结果,展示了诉求有力而举止文明的市民群体形象。在反对兴建垃圾焚烧厂的活动中,厦门市民反对 PX项目的经验被番禺市民推崇。他们在论坛上开了专门的板块,吸引网友对垃圾焚烧问题进行讨论,活跃的 ID不断地上传相关资料,为其他人提供讨论素材。

11月底,针对市民的反对,广州市政府决定对项目进行重新审视和论证,并向社会公开表示对于市民群众的反映,番禺区委、区政府采取了几项尊重民意的处理措施:问计于民,通过开展全民大讨论,广泛听取民意,发动大家建言献策;聘请专家做全区的区域规划,垃圾焚烧发电厂选址拟进行重新审视和论证;加强环境评价工作;建立科学、民主的政府决策机制,不排除进行全区群众投票;讨论建立科学的垃圾处理机制,包括推进垃圾的分类处理,实行垃圾的减量措施与焚烧发电综合处理相结合。

“项目环评不通过绝不开工”。12月 10日,广州市番禺区委、区人大、区政府、区政协联合召开面向群众代表的座谈会,明确表示将重新开展番禺区生活垃圾处理系统规划修编和区域规划环境评价工作,并在此基础上由政府部门、专家、市民代表共同就若干个垃圾综合处理项目选址进行可行性研究。到 2009年底,广州市番禺垃圾焚烧厂选址及建设问题有了最新进展,番禺区委书记谭应华表示“垃圾焚烧发电厂的项目已正式停止。以后垃圾处理以某种方式落在什么地方,要形成共识,要大多数周边的人同意才行,这个比例要达到 75%。”同时他还表示,今后所有有关民生的重大项目,一开始就会让社会公众提前参与。政民双方达成如下共识:在番禺区启动垃圾分类试点,减少垃圾总量,延长垃圾填埋场的使用年限;同时继续讨论垃圾焚烧厂的选址问题。广州市和番禺区政府理智而快速的反应和做出让步,也受到人们称赞。

(二)简要分析

上述事件表明,环境法制、公众参与法制、政府信息公开法制的推行已显现希望和方向,但仍可谓任重道远。通过事件分析,获得如下认识:

其一,应让公众尽早参与到行政决策过程中来,做到政府信息公开,主管部门应多多倾听利益受损者的诉求,设身处地考虑问题、调整安排。以浙江省东阳画水镇的农民集体抗议环境污染事件为例:如果有关政府机关能够减少官僚主义和粗暴做法,大力推动行政决策过程中的公众参与,积极履行服务型政府的职能,做到平时积极沟通、临危处置得当,上万人聚集的官民冲突和人身财产损害的突发群体性事件就能避免或延缓。而广州番禺的垃圾焚烧发电厂项目事件中,经过双方博弈达成妥协之后,领导已明确表态,今后所有有关民生的重大项目,一开始就会让社会公众提前参与。这样的认识非常好。

其二,要积极创新公众参与的具体实施方式特别是网络工具,重视发挥中间力量的作用,形成更有效的沟通机制。以厦门事件为例:一个对任何急于寻获 GDP政绩的地方决策者具有强大诱惑力的年创产值上百亿元的 PX项目最终被民意逼停事件,反映出公众参与对于政府决策的不断介入及其良性效果,特别是该事件体现出公众参与在操作性层面的丰富经验,值得肯定和关注。首先,在此次厦门PX事件当中,通信网络 (包括手机短信和网上讨论)起到了某种对于公众参与的组织性作用,为最终民意的形成和表达提供了重要的条件。其次,公众参与座谈会的方式提供了一种良性的制度结构,能够使得公众参与有序化和有效化。再次,需要推动知识分子以及社会其他人士基于民众利益与民众进行沟通和结合,以知识分子的智慧和知识来引导民众进行公众参与。总之,厦门 PX事件在民意形成、制度建构和阶层沟通方面提供了公众参与的具体实施方式,表现出有识之士一直期待构建的社会中层力量发挥出了积极作用,它能够实现政府机关与当地民众之间的沟通连接协调。具体而言,这种力量在制度层面,化身为基于现代化通信网络而建立的民意形成机制以及座谈会、听证会、网上投票等机制,而在人的层面,则体现为具有善良意志、与民众相结合并对政府提供良性建议的专家学者以及其他中间阶层,实现公众参与的有序性和有效性[1]。

其三,生态环境保护工作中存在复杂多样的利益矛盾冲突,要在各方的利益博弈和让步妥协中寻求平衡,首先是政府机关要勇于认错、学会沟通、善于平衡。以广州番禺垃圾焚烧项目事件为例:2009年,国内有关垃圾焚烧项目的争议此起彼伏,从北京六里屯、高安屯、阿苏卫到南京天井洼,从广州番禺、李坑、花都到苏州平望,各地民众采取“散步”、上访、车队游行等方式,表达他们对于垃圾焚烧项目的质疑乃至反对。与此同时,主张垃圾焚烧的官员和专家,也从未放弃对公众的游说。反对建设垃圾焚烧设施的事件愈演愈烈,由单一的环境维权事件发展为拷问政府公共决策的社会群体性事件。民众反对垃圾焚烧项目上马的主要原因,是他们担心垃圾焚烧将排放以二口恶英为首的污染物质,给大气环境和人体健康带来莫大风险。同时强烈质疑“主烧派”的强硬态度背后与垃圾焚烧产业利益链有干系;支持垃圾焚烧发电的一方“主烧派”则认为,在土地资源紧张的城市,垃圾焚烧对于垃圾减量化和无害化是现阶段最好的处理方式,垃圾焚烧技术也已过关,当然现有的垃圾焚烧厂在专业技术、运行管理方面的水平参差不齐。番禺垃圾焚烧项目暂停,可以视作探讨垃圾围城难题的新起点。很多经济决策仓促上马,会留下巨大的后遗症,就算一时解决了,但日后处理起来难度会更大。广州市和番禹区政府对垃圾焚烧项目事件的处理是成功的,为今后解决类似事件提供了方法、经验和教训,富有启发借鉴作用。如果对比其他地方的类似事件中政府机关的表现,可以看出广州番禺民众抗议活动最终能形成共赢局面,一个重要因素是政府在第一时间承认行政决策程序存在问题,愿意同市民进行善意理性的沟通。番禺垃圾焚烧厂引发的大讨论,不但提高了市民们的环保意识,普及了环保知识,还起到了让民意充分表达的作用。民众反对垃圾焚烧,主要原因就是它对周边居民健康的危害,对周边环境的污染,关系到身体健康和房产价值等切身利益。从城市管理的角度看,建立大型垃圾焚烧发电厂可以解决日渐紧迫的垃圾围城压力,还可以从投入项目中得到 GDP等数据政绩。如果政府在涉及民生项目时一味迷信强制手段,只会以单方意志强行投运环保风险项目,民众怨气难免不断聚集导致群体事件。广州番禺的经验值得各地学习。

其四,参与民主、网络民主的力量都值得重视,公众参与环境评价的制度应不断完善、认真实施,为此需要提升行政两造的认识水平。从上述事件中我们对于中国环境评价公众参与机制有了重新审视的机会:环境评价对规划和建设项目而言是否只是可有可无的形式?公众参与对于环境评价是否真的无足轻重?我国目前的环境评价公众参与机制尚存在哪些不足?如何完善环境评价公众参与机制,保障公众切实参与相关决策过程,使民意得到真正的表达和考虑?这些都是必须认真研究解决的问题,否则,官方认识不足、缺乏理解、极力抵制,公众参与不足、参与不力、参与不便,这会长期制约法治政府的建设与和谐社会的构建,难以实现民主行政的目标。

三、以现代民主法治原则建构有效的公众参与制度

鉴于在转型发展的当下中国,公众参与环境保护,配合政府机关合作推进环境保护还存在许多不足,可谓任重道远,因此,需要从多个方面来建构和推行公众参与法律制度。

(一)建构环保法律制度基础的民主法治原则体系

公众参与具有丰富的宪政和法治发展意义。公民是基本的社会推动力量,参与管理是公民的基本权利,要引导公民广泛参与、依法参与、有序参与、高效参与环保工作,充分实现环境权、知情权和监督权。在涉及环境立法、执法、司法、监督、救济等诸要素、诸环节的环境法制系统,需要坚持如下民主法治原则体系才能有效运转:人权原则,平等原则,公正原则,公开(知情)原则,科学原则,合作原则,平衡原则,成效原则,程序原则,监督原则,救济原则。

(二)建构环保领域公民参与、官民合作的新机制

1.提高政府的回应性,更好地体现政府的服务职能,把当地市民的普遍环保需求作为政府环保工作的导向和重点。

2.综合运用多数民主、合作民主、协商民主,从官民对立走向官民合作,使得广大市民能够成为政府机关的助手、伙伴。

3.进一步完善公众参与环境评价制度,包括扩大公众参与环境评价的范围,在环境评价各个阶段均应规定公众参与,明确规定征求意见的公众范围,完善公众参与的方式,对环境评价中的信息公开规定作进一步完善,完善对公众意见的反馈机制,完善相关法律责任。

4.注意克服邻避心理、邻避现象、邻避效应,解决好利益博弈、利益平衡、利益机制的问题,争取实现各方互利共赢的结果。

5.通过立法建制来推动公众参与环保工作,包括更多、更高位阶地出台公众参与环境保护的专门立法,增加公益诉讼,确保诉讼权利,加大救济力度。

结语:有效的公众参与是未来中国环境法治的新内涵

中国 21世纪未来岁月的经济社会发展进程中,生态环境状况和环境保护制度是日显突出的关键因素,为此需要良善的环境法治,而有效的公众参与是中国环境法制的民主内涵和关键因素。在宏大的环境保护事业和环境法制系统中,有无公众参与,公众如何参与,参与动力何在,主体资格如何,参与程序如何,如何保障参与,由谁承担参与成本,如何评判参与效果,如何补救参与后果,如何改善参与环境,这些都是值得认真思考和妥善解决的问题。我们应当运用民主的、法律的、道德的手段来监督公权力的运行,防范私权利的滥用,努力维护公民的环境权、知情权和监督权,抓住不断出现的重大环境事件加以剖析和引导,不断改进环保政策、健全环保机制和完善环保法制,依法推动广泛、有序和有效的公众参与,通过民主、科学和法治的力量来促进中国的环保事业和环境法治的发展,推动经济与社会的可持续发展,为实现和谐亚洲、和谐世界作出贡献。

[1]刘晗.厦门 PX事件与公众参与的实施方式[J].公众参与观察,2008,(5).