英国、西班牙农业领域应对气候变化的支持政策与适应措施考察报告

□莫 克（河南省农业综合开发办公室）

2010年6月27日至7月6日，河南省农业综合开发办公室“农业领域应对气候变化的支持政策与适应措施考察团，赴西班牙和英国进行了为期10天的考察学习。通过这次考察，对两国农业生产水平有了深入了解，尤其是在气候变化趋势下，两国政府部门主动加强农业领域对气候变化的战略研究，开展农业自然灾害的预警预报，强化抗灾减灾技术研究，采取政策支持、财政补贴、全民参与等多种途径措施，促进农业持续稳定发展，农业生态环境保护治理，给考察团成员留下了深刻的印象,受益匪浅。

一、西班牙和英国农业发展现状

西班牙国土总面积50多万km2，其中37%为可耕地，面积4000多万hm2，农业人口260万，占总人口的6.3%。农业增加值占国民生产总值的5%左右。西班牙种植业发达，主要作物有粮食、蔬菜、果树等，水果、蔬菜在农业中占据突出位置，是欧盟水果、蔬菜的主要生产国和出口国之一，其中西班牙水果出口量占欧盟总出口量的34.7%，蔬菜出口占欧盟总出口量的17.9%。西班牙素有“橄榄王国”之称，橄榄油的产量和出口量居世界首位。

英国的国土面积24.4万km2，其中耕地面积640万hm2，约占整个国土面积的26%。英国地势东南低西北高，其中东南部为平原地带，土壤肥沃，是英国的粮食主产区，约占农业总产出的40%；北部是山区和丘陵地带，雨水较多，草木茂盛，主要发展畜牧业，占农业总产出的60%。英国农业总产值占GDP的比重小，目前尚不到1%，约合76亿英镑。虽然农业在英国国民经济中的地位不突出，且呈逐年缩小的趋势，但优越的自然环境和现代的农耕技术，加之政府对农业环保的重视和采取有效措施，使生产率达到了相当高的水平。据统计，占英国0.7%的农业劳动力生产出全英所需的60%的农产品，以及所需产品的80%。英国农产品产量居欧盟国家第五位（次于法国、意大利、西班牙和德国），单产居第四位（前三位分别是丹麦、荷兰和比利时）。

二、两国气候变化对农业的影响

在全球气候变化背景下，两国农业不可避免地受到影响，主要表现在一是作物种植区域和种植制度发生改变；二是农作物病虫害变化；三是农业生产能力将有变化；四是农田管理技术和农业经济随之变化。

西班牙气候多样，全国大体分成4大气候区，气候和降水类型主要受大西洋和地中海的影响。年降雨量总体偏少，分布不均，自然降水与作物需水严重错位与缺位，突出表现为：降雨量减少，干旱程度加剧；土地水分失衡，作物需水亏缺，灾害发生频繁。

在西班牙，专业人士认为气候环境变化情况的实际反映是，几乎所有欧洲地区都会受到未来气候变化的不利影响，“西班牙处于气候变化威胁的最前线”。西班牙的气候正向“非洲化”发展，致使其1/3的区域遭受到严峻的沙漠化威胁，内陆突发洪水的风险增加，海岸带洪水更加频繁，侵蚀加重，许多经济部门将面临挑战。绝大多数生物群落和生态系统将难以适应气候的变化。高山地区将面临冰川退缩，导致积雪和冬季旅游减少、大范围的物种损失(在高排放情景下，到2080年，某些地区物种损失将高达60%)。气候变化增大欧洲在自然资源与物质财富上的地区差异。

英国属典型的温带海洋性气候，一年四季气候温和，全国1月份的平均气温约为4～7℃，7月份13～17℃。降雨充沛，年降雨量西北部山区超过1000mm，而东南部在600～700mm之间。温差变化小，具有十分优越的自然条件。英国农业面临的主要是海岸线的侵蚀，城市及工业废弃物的无害化处理与利用，生物固碳技术落后等问题。

三、两国农业领域应对气候变化所采取的措施

（一）实施积极有效的农业保护政策

英国是世界上积极采取措施应对气候变化的倡导者和先行者。在2008年正式发布了名为《英国低碳转型发展规划》的国家战略文件，提出到2020年碳排放量在1990年基础上减少34%的具体规划，内容涉及能源、工业、农业、交通和住房等多个方面。根据《规划》，到2020年，英国农业和废弃物方面的温室气体排放量须在2008年的水平上减少6%。为此，政府将采取以下措施:鼓励农民更有效地使用化肥、支持厌氧技术，将废料和粪便转化为可再生能源；减少需要填埋的垃圾，更好地对垃圾废气进行回收利用；鼓励私有资金投资造林。为了实现这一目标，在农业方面实行农业补贴和保护政策，促进农业健康发展。英国政府在欧盟共同农业政策的框架内对本国农业发展和环境保护采取了积极的农业补贴，重点是对农村基础设施建设，如农村道路、地界围栏、排水设施等予以补贴。一是对农产品补贴，即当农产品价格低于目标价格或干预价格时，政府按目标价格或干预价格收购农产品，使收益不被降低，这样补贴每年平均高达25亿英镑，远远高于农业和农村经营收益。二是对农村进行补贴，英国政府规定，农民要负责对农场附近的树林、河沟等的保护，如果遵守了这些措施，政府就实施补贴；如果农场在种植过程中，不施用氮肥，政府则每公顷补贴450～550英镑。如果把耕地转作种植牧草，则每公顷补助590英镑。英国农村环境保护补贴每年平均累计为15亿英镑，且有增加趋势。国家对不同农村地区进行补贴，即按农民所在的地区农业环境条件，根据农产品数量、作物面积、牲畜数目等直接补贴给农民，威尔士和苏格兰西部、中部养牛的补助为每年每头124英镑左右；对苏格兰、威尔士、北爱尔兰农村环境差的地区，每公顷农作物补贴250英镑左右；对英格兰及其他农村环境较好的地区，每公顷农作物补贴225英镑左右。三是设立农产品技术贸易壁垒，英国同欧盟其他国对进口到本国的农产品实施了强制性的关税贸易壁垒，大大提高了农产品进入英国的“门槛”，同时鼓励出口，并制定了出口补贴条款。还普遍实行免费向农民提供技术服务和农产品市场信息、政策，并在税收、服务等方面加大了对农村地区的扶持力度，从而促进了农业可持续发展。

（二）强化对水资源的科学管理

英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定型于中央对水资源按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。中央依法对水资源进行政府宏观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制；通过水服务办公室颁布费率标准，确定水价；通过饮用水监督委员会制定生活水质标准、实施水质监督。私营供水公司在分配到水权与水量的基础上，在政府和社会有关部门的指导和监督下，在服务范围内实行水务一体化经营和管理。

为了应对气候变化对水资源的影响，英国政府相继颁布了一些新规定，使用水许可证制度更为严格，并大力强调水资源的可持续发展。例如，按照旧规定，大多数取水许可证除非被吊销，否则将一直有效；而按照新规定，今后将逐渐对许可证设置有效期，定期重新审核发放，以便更有效地进行管理，灵活应对气候或水资源需求的变化。政府还规定用水单位在有效利用水资源方面的义务，并通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方案、审核供水公司发展计划等措施，促使各单位提高用水效率。环境署颁发“用水效率奖”，奖励在节约用水、水资源循环利用、增强公众对水资源问题的关注等方面有突出成就的单位和个人。提高水资源质量，减少其受污染程度，对维持水资源的可持续循环将发挥关键作用。为此，英国采取了一系列立法和监测措施，力求保持和提高水资源质量。《水资源法》和《水工业法》的颁布，其目的就在于通过法律手段对污染水源者进行约束。另外，英国还逐步为每段河流都定出了水质“健康”指标，并根据这些指标对允许排入河流的各种物质量做出规定。英国还加强了对水资源的质量监测工作，规定对境内的河流和运河都要定期接受日常性的水质检测。事实证明，这些手段取得了明显的成效。

（三）鼓励农业技术创新，强调可持续发展

英国大力推行农业技术创新以应对气候变化。第一，开发农业的节能减排技术，加强农业生产中资源、能源的流动与分布研究，建立农业资源利用与生产评估模型。目前，英国可再生能源发电量约占总发电量的10%，风能发电也已占据重要地位。第二，减少农业废物产出和实现废物循环利用的技术。英国废物生产量以每年3%的速度增加，这一速度高于英国的GDP增长速度，研究废物回收技术和混合肥料技术正方兴未艾。第三，水资源综合利用技术的开发是政府优先鼓励的创新领域。第四，发展保护英国以及国际生物多样性技术。主要以保护生物多样性、农村景观和文化为前提。自20世纪70年代以来，英国农田生物物种减少了40%，目前只有20种鸟类在农田附近栖息。为此，英国政府提出要在2020年前彻底遏制农田物种减少的趋势。

西班牙则依托健全的农业科技推广体系，积极发展低碳农业研究推广应用。大力推广节水喷灌、微喷灌、滴灌等技术，改善农田和牧场的土地利用、改进肥料管理、优化水资源配置、实施农林混作、强化畜牧业管理、改变耕作制度、维持积极的养分平衡以及施用绿肥等农业管理措施，将农业边际土地转化为林地、修复退化的土壤和湿地、增加土壤有机碳的累积率。

（四）依托农业服务体系，提供社会化服务

两国都建立了由国家、地区科研机构、大学的农业科研及推广机构和私人企业科研机构等三方面组成的农业科学技术体系。强调农业科学技术的公益性。研究经费主要来源于按各种法令和条例的预算，各地区、各类基金会及企业也有定期投入，农业科研投入已经建成一个多元化的投入体系。

为了提高农民抗风险的能力，政府鼓励农业合作组织发展壮大。西班牙政府对农业合作社进行合并和联合的合作社给予资金补助和扶持，最初的1～5年，农业部给予最高不超过60万欧元的资金支持(分5年拨付)；其次，西班牙政府也设立专门培训合作社负责人的专项基金，法律法规明确规定对农业合作社的负责人、社员进行培训。农业合作社必须从收益中提取专项培训基金，专门用于对社员的培训；其三，对农业合作组织开展生产经营实行税收优惠政策。农业合作社作为一个独立的法人，其公司所得税率为20%，而一般公司所得税税率为35%，正是由于税收优惠政策，西班牙出现了大量的农业合作社，有的合作社不断从农业生产，向农产品加工、流通拓展，形成了大的法人集团，拉长了农产品产业链，提高了农产品的附加值，实现了农产品升值。并引导其他资金投入到农产品的加工和农业科技的攻关上，促进了农业和其他产业的协调发展；其四，政府充分发挥农业合作组织的作用，完善农技推广和农作物病虫害防治体系。依靠各级科研院所来完成，农业技术的试验和推广大都由科研院所和农业合作社联系，在社员的土地上进行试验或技术推广。

（五）完善农业保险体系，降低灾害风险

与欧盟其他国家相比较，西班牙农业保险是较为成熟的，不仅险种丰富，而且管理机制健全，政府支持有力，保险公司健康发展。2008年，西班牙农业保险保费收入7.62亿欧元，保额达91亿欧元。农业保险险种超过90个，覆盖了西班牙绝大部分农作物、畜牧品种、林业和渔业等，对遭受自然灾害的农户起到了显著的保障作用。西班牙政府农业保险补贴政策主要体现在三个方面：

1.在补贴标准上，一是对不同的投保主体实行不同的保费补贴标准，如对全职农民的补贴标准要比兼业农民高出5%～14%；对集体投保的农民补贴标准要比个人投保高5%等。二是对不同农作物的保费实行不同的补贴标准，稀有珍贵作物的补贴标准比一般农作物要高20%左右。

2.对不同的保险标的实行差别费率。大体上分为两类：第一类是大宗农作物保险，包括粮食等谷类作物、柠檬、土豆、畜禽以及工业用农作物，费率一律为18%；第二类是试验性农作物的保险，平均保险费率为23%，最高达到28%。如对没有灌溉条件的谷类作物、甜菜、酿酒用葡萄等，都实行28%的保险费率。对同一作物，根据保险责任的不同，也实行不同的费率。如对橄榄自然灾害保险的费率为18%，而对橄榄产量保险的费率则为28%。

3.政府通过调整保费补贴标准和保险费率标准来调整农业种植结构。

四、对农业综合开发项目管理工作的启示

（一）充分认识农业领域应对气候变化的重要性和紧迫性

目前，以全球变暖为主要特征的全球气候变化对环境、生态和社会经济系统产生重大影响，并通过对农业生产和相关产业的影响直接威胁国家和全球的粮食安全。河南是一个农业大省，农业生产受气候变化影响大，气候与气象灾害的频繁发生，给农业生产带来巨大损失。趋势性的气候变化和它所带来的灾害，将对河南的农业发展布局、农作物种植结构、农作物品种和品质，造成重大影响。随着农业发展水平的提高，气候变化造成的不利影响还将延伸到以农业为基础的各相关产业中。因此，高度重视和着力防御减轻极端气象灾害和不利的天气气候条件对粮食生产的不利影响，加强农业气象灾害应对防范体系建设；加大农业投入力度，提高农业工程建设标准和质量；加强农田水利工程、农业基础设施和人工影响天气工程建设；研究和科学规划河南省农业生产格局，合理开发和优化配置水资源，科学调整农业种植布局，合理配置粮食生产最优资源，成为迫切需要解决的问题。

在农业综合开发项目建设管理中，必须提高项目管理人员对适应气候变化问题的重视程度，把适应气候变化的理念纳入到农业综合开发项目的设计和实施中，争取把农业综合开发工作中已经大量存在的、有意识或无意识的、分散的适应气候变化活动系统地组织起来形成合力，并引入新的措施进一步推动农业综合开发工作的开展，将适应性措施在全省农业综合开发项目中广泛应用，不断提高管理者对适应气候变化理念的认识，推动农业综合开发相关政策的制定和完善，以切实落实科学发展观，加快建设现代农业，推进社会主义新农村建设。

（二）强化优化现行措施，切实加强水资源利用与保护，发展节水高效农业

发展节水高效农业是河南农业可持续发展的根本出路。一是坚持工程措施与非工程措施并重，提高农业水资源利用率。通过大、中、小型水利工程建设和水土保持、小流域治理、水源涵养林等一系列工程措施，改善农区水资源分布格局和存量，提高农用水保证率，逐步缓解水资源紧张状况。二是加强农田水利基础设施建设，开展以耕地治理为主的田间工程，以地力建设为主的土壤培肥工程及田间渠道、喷灌、滴灌、渗灌等田间灌溉设施建设，提高农田用水效率。三是推广节水农业技术，探索多种节水农业发展模式。根据不同地区、不同农作物特点改革农艺、耕作制度，调整作物结构，改革灌溉方式，综合运用农艺措施，提高灌溉用水的效益。四是加强农用水管理。建立健全保障农业合理高效用水的政策与法规，建立适应市场经济条件的农业用水管理体制、管理制度及其运行机制，组建农民用水户协会参与工程管护。五是加强对各类污染源的治理和监测，强化对农区水源质量的监测，防止和减轻污染事故对农业生产的危害，确保农业用水安全，提高农产品质量。

（三）加强农业领域适应气候变化方面的基础研究和机构间的协作

加大科技投入，开展适应气候变化的研究和示范工作。开展全省农业和生态气候资源精细区划，研究适应气候变化的农业气候资源利用途径及农业生产力布局，研究气候变化适应的机理和成本效益，科学合理地进行农业种植结构调整。加强对气象灾害、极端天气气候事件的监测预警能力建设，开展极端天气气候事件的实时动态诊断分析、编制气象灾害风险区划图，增强防灾减灾的针对性和有效性，因地制宜制定切实有效的适应策略，减少气候变化风险，稳定粮食产量。把适应气候变化与节能、减排结合起来，优先发展节能、减排的适应性措施，科学施用化肥、农药，植物秸秆等可再生资源的开发利用；太阳能、风能资源的开发利用；农村沼气资源的开发利用；有机肥资源和废弃资源的开发利用等。

（四）开展对适应气候变化和灾害防御宣传和科普教育

提高公众的科技文化水平和素质，让他们更自觉地应用科学技术应对挑战和负面影响；进一步提高全社会对气候变化和防灾减灾的科学理解和认识，提高公众应对能力。倡导全民节约，形成全民应对气候变化的社会氛围。建立健全农业社会化服务体系，多元化地对农业进行帮助和支持，积极支持农民专业组织的建设，提高农民适应气候变化能力。

（五）完善农业领域适应气候变化的政策法规体系

对国家制定并实施的《水法》、《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《突发重大动物疫情应急条例》、《草原防火条例》等法律法规，进行完善，规范农业生产行为，尤其是补充完善可以减缓对气候变化的负面影响方面的条款和规定。深思西班牙农业保险的成功经验，应将农业保险作为农业支持保护体系的有机组成部分，积极探索建立适合省情的农业保险体系，制定并颁布农业保险法律法规，建立对农业保险的综合配套支持政策。加大政府对农业财政转移和补贴力度，建立碳基金等鼓励农业低污染、低排放的措施。