土地管理与经济发展

山东德州市国土资源综合服务中心 谭善凯

土地管理与经济发展

山东德州市国土资源综合服务中心 谭善凯

土地，是一个国家人民的生存之本，是人类宝贵的生产资料和生产要素，土地管理法则是一个国家管理基本财产的制度。春秋时期，管仲曾经说过，“地者，政之本也，是故地可政也。”土地的正确分配和使用，对国民生活乃至我国经济的发展都有着至关重要的作用。如何处理好土地管理与经济发展的关系，最大限度地合理利用有限的土地资源，使其发挥最大功效，是目前亟待解决的问题之一。

一、土地管理政策的沿革

土地管理是国家为维护土地制度、调整土地关系、合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

在土地管理政策方面，中央人民政府财经委员会于1950年10月批准公布《农业税土地面积及常年应产量制订标准的规定》。1951年7月，财政部又颁布了《农业税查田定产工作实施纲要》，清查田亩，定实产量，是中华人民共和国土地调查、统计工作的开端。1981年以来，国务院先后颁布了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》；1981年3月，中共中央、国务院又联合发出《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，并成立了国家土地管理局，统一管理全国土地，同时在省级以下建立各级土地管理机构。1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国土地管理法》。

二、目前我国土地管理存在的问题

1. 土地利用方式粗放。众所周知，我国自加入WTO以来，经济建设取得了举世瞩目的成绩，但同时存在着城乡居民收入差距较大，就业压力过大，劳工短缺，生态环境破坏严重等诸多问题。在土地管理方面，土地使用粗放的问题尤为突出。从国外一些先进国家的发展过程来看，长期依靠高消耗、高投资来发展经济是不可持续的。1999-2004年，全国城乡建设用地从13 000平方公里增加到34 000平方公里，有41个城市的规模扩大了一倍。对全国600个城市的调查显示，城市人均建设用地为133平方米，而发达国家的人均建设用地仅为80~100平方米。我国城市土地的40%以上都属于低利用土地，另外，据专项统计，全国城乡规划范围内闲置的土地面积接近267万公顷。

2. 城市土地布局不合理。目前，我国很多地区都大量圈地，大搞工业园区、高新技术园区、经济发展区，城市工业用地的比例已经超过20%，在有些沿海城市甚至已经达到了60%。抽样调查显示，我国17个城市的工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%，而我国工业用地产出率最高的深圳市也只相当于发达国家的7%。在市场经济条件下，必须保证土地资源这一重要的生产要素在社会产业中得到优化。

3. 盲目追求高GDP。我国部分地区过分注重GDP的增长，过分强调城市化建设而忽视了农村的发展。在我国很多地区都存在着以超低价格抢占农业用地的现象。城市土地资源的不合理配置已较大地影响了我国农民的生存和发展，很多农民在自己的家乡没有耕地，只能外出打工，成了名副其实的“三无”农民。

4. 实际管理与政策规定不一致。

三、有效提高土地管理水平的途径

1. 以经济建设为中心，制定合理、完善的土地规划。土地利用总体规划是对土地资源保护、利用、开发的总体安排，对我国国民经济和社会发展都有重要作用。发达国家在21世纪初就对本国的土地资源进行了详细的普查和功能性划分。在世界发达国家如美国，就根据本国的气候、土壤等的差异进行了小麦区、棉花区、玉米区和畜牧区的具体划分，实现了农业的高度专业化、产业化。发达国家合理规划及利用本国的土地给我国土地规划的发展提供了良好的参照，但是，由于我国土地面积较大，还有着自身的环境特点等问题，因此，不能完全照搬其他国家的经验，而应该根据我国的土地国情做好周全的土地规划。重点应做好如下方面：通过对我国的土壤结构进行详尽、科学的分析，制定多样化的土地规划方案，并对多种方案做出平衡优化；对已经规划好的土地进行监控，利用计算机建立土地管理方面的数据库，时刻掌握土地利用的状况，以便做好今后的土地管理工作。

2. 减少土地闲置率，盘活土地存量。随着我国经济的迅猛发展，部分地区的土地存量已经不多，建设用地已趋于饱和，所以，将闲置的土地盘活将成为经济发展的新亮点，也是目前必须考虑的问题。建设医院、学校、商场等公共建筑时，可以在总体规划的框架下，将这些公共建筑建设在空闲地区及旧的宅基地上。这样，既可以降低土地征用成本，减少投资消耗，提高土地利用率，又可以节约土地、维持耕地面积总量，还可以直接将原占用空地的企业以股份制形式加入新企业，让区域经济发展获得新生力量。

3. 转变土地管理方向，使其向集约化经营方向发展。1997年以来，我国的国土管理系统绝大多数都是系统内部的自我管理模式，包括28号及31号文件，都提出了诸多土地管理方面的业务性知识和管理思想，但在实际运作中收效甚微。一个国家的经济发展方式应有相应的用地方式，实现国土集约化经营，就要推行多业经营，要坚持因地制宜原则，把握好开源节流的关系。要实现农业可持续化经营，就要根据各地的气候条件种植不同的农作物，发展适合现代生活所需的农作物。根据市场导向、国际经济发展趋势，做好预测，时刻调整土地管理方针。

总之，做好土地管理，使其更好地适应时代经济的发展，既利国利民又有利于千秋万代。应结合本地条件，紧紧围绕经济建设这一中心，促进发展，保护耕地，使土地管理与经济发展协调好，实现科学化发展。