对参政党民主监督问题的新探索*

★ 袁树平

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称《意见》)指出：“发挥民主党派监督的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确意见。”这一总原则从不同方面规范和说明了这种监督机制。民主监督的具体情况如何、实际效果如何都涉及到国家政治文明和民主的程度，涉及到对参政党政党属性的体现，涉及到参政党对共产党执掌的公共权力的参与和制约的水平。为了保证执政党执政合法性资源始终不断扩大，而不是日益缩小，共产党就需要一种强有力的外在监督，以增强其执政的预警机制。

一、参政党民主监督过程中存在的问题

在我国，参政党的民主监督机制，客观地说是在党的十一届三中全会以后，特别是1989年《意见》正式明确民主党派的“参政党”地位以后才开始走上自觉探索和逐步提高的阶段。改革开放以来，特别是进入新世纪以来参政党的民主监督作用得到了突飞猛进的发展，取得了喜人的成果。但是就目前状况来说，对民主监督机制的探索，无论从理论的起点、内容还是完备程度上都是远远不够的。当前参政党民主监督过程中存在的问题主要是：

（一）从民主监督的客体——执政党来看

在执政党方面，共产党的领导地位已经确定，但共产党的领导如何实现却有很多的问题值得思考。一些领导者主动接受监督的意识不强，把参政党的民主监督看成仅是形式而已。某些监督环节中还难以避免人情因素，权大于法、以权代法的现象还在一定程度上存在。由此产生了发展的地区不平衡、单位不平衡、阶段不平衡等问题。

1.在我国的社会监督体系中,民主监督并未找到合理的价值定位。在我国,对执政党最主要的监督形式并非来自参政党的党际监督,而是源自于执政党党内的自我监督。因为在我国，参政党的监督属于柔性的非权力监督，它既缺少国家权力的支持，也缺少制度上的保障。因此，在实际生活中，民主监督很难对执政党形成现实压力,人们对其民主象征意义的重视已远远超过了对其实际监督效果的重视。

2.接受参政党的民主监督缺少理论依据。参政党的民主监督本质上是一种政党监督。但是，按照传统的思维模式来看，无论是马克思、恩格斯还是列宁，都明确指出共产党是社会主义国家的当然领导者，从未提出过共产党在执政过程中还要接受其他政党监督的想法。当代中国的政党制度是在中国特定的社会环境下，由必然和偶然的因素共同作用形成的，共产党接受参政党的监督也完全是出于对客观现实的主动选择。因此，民主监督难于从传统的经典论著中找到相关的理论支撑。

3.对强化参政党民主监督存在恐惧心理。我国的权力监督体系包含了多种形式，在这些监督形式中，无论是法制监督，行政监督，还是社会舆论监督，都不会对执政党的执政地位构成直接的现实威胁。但是政党监督则不然，人们对政党监督始终抱有很高的警惕心理。很多人担心对参政党监督的过多依重，在未来或许会危及到执政党的领导。也有人也担心强化参政党监督会带来相应的负面影响。

（二）从民主监督的主体——参政党来看

民主监督是各参政党的主要职能之一，但实践中由于民主监督制度的不完备，监督机制的缺乏，使得监督主体——各参政党的作用发挥不充分，造成不少环节的脱节。

1.知情度不够，透明性不高，无法参与监督。由于监督标准不明确，因此在实施民主监督的过程中，无法形成法定的监督程序，这在一定程度上使监督带有很大的随意性。而且，参政党的监督职能虽然具备了，但并没有从制度上解决其运行机制问题，对参政党究竟享有多大的监督权，并没有明确的法律规定。

2.实际运行中难以操作，不知从何下手，怎么监督。具体表现为:监督者的主动性、积极性不够，对事监督多，对人监督少；监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督，未能建立全方位的监控机制。民主党派成员在民主监督的内容上，大多局限于经济建设的政策建议，很少涉及关系执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻情况，中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况。

3.参政党的民主监督“柔性”有余，而约束力不足，监督缺乏明显的实效性。民主党派成员在实际工作中知情权缺乏，对监督对象的违法行为没有批评权和处置权，监督经常处于被动地位，这与现行民主监督机制不无关系。以至于在很多情况下，民主监督流于搞形式，走过场。

二、民主党派监督存在问题的原因分析

参政党的民主监督是一种非权力、非法定性的监督。这样，有些地方的领导人很容易对于来自各参政党的意见、批评和建议不予重视或敷衍了事，给人往往造成“不说白不说，说了也白说”的感觉。具体分析，从监督客体和监督主体来看，有以下几方面的原因：

1.监督客体不愿接受监督，地方党组织在自愿接受监督方面还存在较大的提升空间。我国多党合作制度中的民主监督，从性质上讲是一种咨询性参与而不是程序性参与，它属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围，因此，其作用的大小、功能的强弱，与执政党的态度有很大的关系。在民主监督过程中，“缺位”和“错位”的情况时有发生。民主党派人士中有这样一种较为普遍的说法：“（中共）党委对民主党派重视到什么程度，统一战线工作就能达到什么水平。”这话有一定道理。理念和认识是行动的基点和方向。共产党作为领导核心和执政党，对统一战线和参政党的认识水平，对参政党职能的充分发挥有着决定性作用。

“缺位”就是忽视。民主党派的同志反映，在实施监督过程中“不越位”、“不添乱”的分寸不好把握，“为了稳妥，保险系数只能留大些”。也有些党派成员反映，不要说监督，有时就连身份也不被认可。在一些地方，有的党派成员，已加入民主党派好几年了原单位却不知道，在档案中也没有记载。更有甚者，党派成员参加组织的会议、活动，在单位不予准假；有的具有政协委员身份的党派成员持证视察，竟遭拒绝。这些本不该发生的情况，都与认识上的缺位有关。

“错位”就是轻视。各民主党派是具有统一战线性质的参政党。对于来自民主党派的民主监督在政治运行中的柔性作用，不少人有所轻视，而且往往要从“三权分立”的范式去做思考。因此，从我国整个政治架构的必要性、优越性去作引导，并在实际中切实尊重和体现民主监督的优势作用，是推动民主党派工作所必须注意的。

2.在民主监督过程中，监督主体缺乏必要的监督机制和保障措施。各参政党对执政党和人民政府的监督之所以在实施中受到一定的阻碍，除了监督对象方面的原因外，监督主体方面缺乏必要的保障，也是一个主要原因。

首先，参政党缺乏实施监督的科学机制。参政党的监督职能虽然具备了，但并没有解决其运行机制问题。我国既没有政党法，也没有政治监督法，因而对参政党究竟享有多大的监督权，并没有明确的法律规定。有的民主党派人士说，“协商与监督比，协商好于监督。监督之所以弱，主要是怕闯‘红线’、怕得罪政府”。还有的党派成员反映，“下去考察、视察，都是让看亮点。不看亮点不对，只看亮点也深入不下去，只能说好好好，没法监督”。由于各参政党的监督权限没有明确规定，因而难以设置相应的组织机构；没有负责监督的组织机构，当然也不会有负责监督的专职人员来具体负责政治监督工作。这样，就使各参政党的政治监督，不但缺乏法律保障，而且缺乏组织保障，因而必然严重影响其监督作用的发挥。

其次，监督标准很不明确。监督标准是实施监督的依据，没有明确的标准，是很难进行有效监督的。何为监督标准?就是由监督者和被监督者共同制定的，能够约束被监督者政治行为的一种规范性条例。它应该明确规定，被监督者的哪些政治行为是被允许的；哪些政治行为是不允许的。从而使被监督者的行为有所遵循。我国的各参政党既没有自己制定过监督条例，也没有同执政党和人民政府共同制定过监督条例，因而在实施政治监督的过程中，并没有形成法定的监督程序，使监督带有很大的随意性。因此，落实科学发展观，必须要解决机制先行的问题。只有以政策机制作保障，民主监督才能结出丰硕的果实。

再次，民主监督过程中，与之配套的相关政策和体制设计，没有事先引导或者作用发挥不够，加上习惯性思维和既得利益作怪，往往造成了“歪嘴和尚念错经”的现象。有的民主党派人士提出，关于民主监督的必要性，执政党需要从事关执政地位的维护、执政地位的安全的高度去看待。任何政党都需要监督，执政权的运行必须有监督，要保持一种危机感，否则民主监督、党际之间的互相监督就难起大的作用。还有的党派成员说得好，“社会监督必须有，现在问题是仍然不敢说、不敢监督。其实监督越有力越起作用。监督与政府工作是一致的。”第四，从各参政党的基层组织来看，凝聚力不高。基层组织政治性活动少，普遍是联谊性活动；基层组织必要的活动经费得不到保证，开展活动比较困难；民主党派的工作目标、任务不明确，工作规范操作性不强；民主党派由于缺乏专职干部，地方组织和基层组织的领导都是兼职的，因此不可能花费足够的时间和精力指导党派工作；民主党派上级组织和下级组织之间，没有形成严密的领导关系，工作缺乏相应的具体指导，民主党派地方和基层组织怎样参政议政、民主监督，没有一定的标准，也没有上级组织的考核。另外，民主党派在干部培养和选拔上也存在问题，如：有些民主党派的领导班子的新老交替缺乏长期准备，比较随意；有些领导干部没有经过党派内部长期考验和锻炼，对本党派的历史传统和工作特点缺乏深入了解。

最后，参政党自身素质和客观条件的局限性，在很大程度上影响着民主监督的质量和效果。从个人素质来看，突出的表现是很多党派成员的“政党意识”不强。有些党派成员认为自己缺乏参政能力，没有独立思考和真知灼见，只是当作摆设的政治花瓶；也有些党派成员受西方多党制影响，对中国共产党领导的多党合作制度不理解，产生怀疑。这些思想认识上的错误，只能使政党活动庸俗化，对参政党的健康发展，在一定程度上带来了负面影响，也影响到各参政党作为中国特色的政治资源的充分利用和国家政治生活中不可替代的一股政治力量的作用的发挥。

三、对参政党民主监督作用发挥的对策建议

各参政党的民主监督是建立在与共产党根本利益一致基础上的监督，支持共产党把工作做好是监督的出发点和归宿。各参政党既要本着积极、认真、负责的态度，提出中肯的批评和建设性意见，又要正确认识民主监督本质上是通过提意见、作批评进行的监督。因此，加强参政党民主监督的能力和水平，首先要提高对监督的认识。这里，不仅仅是参政党方面对监督的认识，更重要的是执政党自身的认识。由此，我们提出如下建议：

1.要加强民主监督，首先要创新思维，改变我们的思维模式。解决参政党民主监督最根本的办法，还在于首先解决我们头脑中传统的、僵化的思维模式。理论需要创新，而且首要的是创新我们的思维。思想解放的重大意义，就在于我们深刻地意识到这一点，并且正在努力摆脱这种思维模式的束缚。邓小平同志指出：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一角度看问题、出主意。各参政党能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作做出有益的帮助。”（《邓小平文选》第一卷，人民出版社，1994）进入新世纪以来，社会各界对加强参政党民主监督的讨论和反思，无疑是十分深入的，这也是我国的政党制度改革进入“深水区”的一个重要的反映。但是，能否断言我们在这一问题上的思维已经足够开放？思想不再僵化？我们对此无法作出足够肯定的回答。

这里，问题的关键在于，我们究竟用什么样的思维模式来思考这些问题。站在执政党角度来看，根源就在于民主监督并未找到合理的价值定位，在人们看来其民主象征意义远远大于其实际监督的效果。更重要的是，接受参政党的民主监督，人们始终抱有很高的警惕心理，认为对参政党民主监督的过多倚重会危及执政党的领导地位。近几年来党中央反复强调创新，笔者也认为，我们的理论需要创新，而且要创新理论必须首先创新我们的思维。这一传统定式的转变，不但意味着体制、机制上的创新，而且意味着思想观念、思维模式等等方面，要有一系列根本性的创新。这应成为我们当前民主监督创新工作的最为重要的内容之一。

2.要加强民主监督，从执政党方面讲就是要建立完备的体制和机制。一个领导现代化的政党，是不能仅仅用对党员、干部的要求来体现与人民群众的联系的。真正体现这种代表与被代表的关系还得靠制度，靠建立相应的体制和机制。没有制度的保证，党和人民群众的密切联系就建立不起来，民主监督也会置于虚位。对执政党来说，这一点尤其重要。邓小平同志十分看重来自于参政党的民主监督。他认为，中国共产党是执政党，大量的党员干部居于领导地位，握有实际的决定权与执行权，如果不接受监督，就一定会脱离群众，犯大错误。他在谈到党的领导干部的监督形式时，提到了三个方面。一是党的监督，二是群众的监督，三是民主党派和无党派人士的监督。他特别提醒说，共产党员谨小慎微不好，胆子太大了也不好，“一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。”因此，要从体制上体现党是最广大人民根本利益的忠实代表，就要建立科学的民主监督的体制和机制，就要使党的领导和施政能够从人民那里得到充分的信息反馈。让党和人民之间的联系有充分的透明度和可操作性。

对于任何制度来说，其价值的实现都有赖于制度的完善和良性运行，有赖于有效贯彻实施的保障机制。没有切实有效的保障机制，完全依赖领导人的政治道德，则多党合作制仍有被虚化的危险。一方面执政党自身要率先垂范，并在工作中不断完善具体操作规程；另一方面，应当借助法治手段，将多党合作规范化、制度化、法制化、程序化。从功能性的政治协商走向制度化的协商政治，是中国多党合作型政党制度发展的一个重要方向，是社会主义政治文明建设取得实质性进展的必要途径。

3.切实增强参政党民主监督的实效性，积极拓展实现监督的形式。作为参政党，其监督是政治上的监督，不同于行政的、法律的、社会的和舆论的监督。当前重要的是通过创新监督载体、整合监督力量，积极寻求和探索民主监督的有形、有效、有力的实现形式和途径。要提高协调能力，不断增进参政党各级组织的团结协作，为各个党派、团体以组织名义发表主张提供场所。把参政党个人分散的监督活动整合为集中的监督活动，把零星的批评建议上升为集体的监督建议，使民主监督更有声势、有份量。

各参政党的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。在我们的调研过程中，有的民主党派成员提出，关于民主监督的必要性，执政党需要从事关执政地位的维护、执政地位安全的高度去看待。任何政党都需要监督，执政权的运行必须有监督，要保持一种危机感，否则民主监督、党际之间的互相监督就难起大的作用。这是来自于参政党成员普遍的呼声。

4.切实支持各参政党按照自己的章程独立负责、协调一致地开展工作。章程是各参政党组织自己的行为准则，是各参政党行使职能的基本依据。中共各级党委要按照统揽全局、协调各方的原则，支持各参政党依照章程独立负责、协调一致地开展工作。从现在情况看，各级党委需要在民主监督体现“广泛性”、“党派性”、“协商性”方面作大的推动。

体现“广泛性”。中共党委对于各参政党要从巩固党的执政基础、扩大群众基础出发，充分利用组织优势，多形式、多渠道、多领域地开展工作，在共同的政治基础上，尽一切努力，扩大团结面，增强包容性所作的探索，要旗帜鲜明地给予支持。应大力倡导以更加开阔的眼界，更加宽广的胸怀，更加民主的作风，最大限度地发挥好、运用好统一战线的功能，多做团结鼓劲的大事，多做凝心聚力的实事，多做增进共识的细事，把各界人士和方方面面群众的积极性调动起来，形成促进改革、加快发展的强大合力。

体现“党派性”。民主党派和工商联组织是以党派和团体为基础组成的，按组织构成讲，“党派性”是一个突出的特点。各民主党派作为统一战线的重要组成部分，作为参政党，在团结和带领所联系的党派成员参与国家事务的管理上有着重要的作用和影响。执政为民和参政为民的一致性，要求在民主监督工作中更加注重“党派性”，发挥平等议事、体谅包容的特点，在交换意见中沟通思想，在合作共事中加强配合，在尊重理解中体现真诚，在求同存异中增进共识。尊重他们的地位，重视他们的作用，支持他们的工作，反映他们的意愿，以同气而求同声，以共勉而求同道。为各参政党更好地民主监督创造条件、畅通渠道。避免把各参政党民主监督作用的发挥与一般意义上的群众组织的身份等同或混同起来。

体现“协商性”。协商性，是各参政党参加统一战线组织活动的一个重要特性，但在实际工作方面，这一特性往往被忽略甚至被人为的阻隔，使得民主监督失去了应有的意义。要真正体现民主监督，就要提高协商能力，不断增进参政党各级组织的团结协作。为各个党派、团体以组织名义发表主张提供场所，使分散、个别的意见得以系统、综合的表达，广泛吸纳社会各方面人士的智慧，通过界别协调关系、化解矛盾，使民主监督渠道畅通，切实可行。

5.参政党要加强自身建设，不断提升整体水平。参政党能否充分发挥民主监督的作用，外部环境固然重要，但更重要的还要看其自身的表现。在这里，关键是要切实加强各参政党自身建设，培养其成员参政议政的能力。从目前来看，各民主党派组织后继乏人的现象依然严重，其问题的症结恰恰在于没有建立民主党派成员选拔、培养、使用的程序，总是“临时抱佛脚”。临时引进固然可以在一时一事上满足多党合作制度实体的要求，但这种做法也是以牺牲公平、公正为代价的，而且给制度的权威与价值目标实现带来了负面影响，最终损害多党合作制度的功能。

在我们调研的过程中，很多民主党派成员几乎都提到自身的素质问题。他们讲，在党外干部任用和党外人大代表、政协委员的安排上，“往往是考虑代表性多，考虑素质要求少。没有素质要求也就没有了代表性和政治把握能力”。民主党派人士提出，“论整体素质，党内干部更占优势，因此，对民主党派成员应象党内干部那样下力气培养提高。”另外，民主监督能不能到位，重点在于民主党派作用的发挥，不能把参政党当作一般的社团。各级党委应着眼于增强党派的监督意识，提高党派的监督热情，培养党派的监督能力。应把挖掘各参政党民主监督的整体功能，当作一个重点。

总之，民主监督是我国民主党派作为参政党的基本职能之一，也是参政党广泛参与、影响国家政治生活的主要方式。各参政党要加强民主监督的意识，遵循我国政治体制和政党制度的规律，主动加强调查研究，提高监督的质量和水平。既要勇于监督，又要善于监督，要说实话、讲真话，敢于提意见、作批评，做到知无不言，言无不尽。还要从制度内部寻找民主党派民主监督的突破口，将民主监督的内容、形式、程序、反馈、保障等制度化、程序化、规范化。