农村土地集体所有制简评

□文/高 飞

一、农村土地农民集体所有制的价值取向

法律价值在最基本的意义上可以理解为作为主体的人、团体或国家等通过一系列活动而形成的法律对主体的从属关系，这种从属关系表现为法律为主体的需要和发展而服务。法律价值不是抽象和空虚的，分析判断法律价值的基础是社会的现实状况、需要和利益以及法律是否反映了社会发展的前景和趋势。遵从这个判断标准，那么公平当是农村土地农民集体所有制这项制度的最基本价值所在。

公平是指一定社会利益主体之间的利益分配和利益关系处于相对合理公正的价值形态。从历史起源看，公平首先是利益主体之间物质利益上的分配公平，在此基础上产生政治、法律、伦理等方面的内容。在我国现阶段，农民公民与非农民公民之间实际存在着由于利益分配不公而产生的差别待遇。由于农民具有群体性的特征，法律确认了农民集体的农村土地所有权人地位，使得农民集体在理论上成为与国家平等的所有权主体，可以排他性地享有农村土地所产生的利益，这本质上就是在调整利益分配方式，以缩小农民公民与非农民公民之间的利益差距。可以说，农民集体土地所有制对公平的价值取向首先反映在它从应然的意义上讲是一种让利于农民的制度安排。

农村土地农民集体所有制对公平的价值取向还体现在土地承包经营制的确立和集体对承包土地进行调整的可能性上。我国是一个农民大国，人多地少的国情，整体上尚不完善的农村社会保障体系以及各地经济水平表现出的极大差异，使得土地（尽管国家的快速发展和农村各种保障制度的逐步建立）仍然发挥着不可或缺的保障功能。而社会保障的根本目标就是实现社会公平，保证每个人和每个家庭在遭遇各种风险的时候能够享受必要的援助。因此，建立在按集体人口平均分配土地基础上的土地承包经营制度本身就反映了一种朴素的平等观。但人口的自然增减和自由流动势必造成农户人多地少以及人少地多的现象，使得某些集体成员不能享有承包土地所提供的生活保障——成员间利益分配的公平状态被破坏了。这种情况下，只要土地的保障功能还存在，为确保成员间的公平而进行的承包地调整就是合理、必要和正当的。而农村土地的私有化或者国有化尽管也能以均分土地的方式实现农民间利益分配的初始公平，却缺乏解决因人口变化产生的不公平的机制——市场调节虽然可以考虑的一个途径，但对具有保障功能的土地能否简单地适用市场规则却值得商榷。也正是由于这一点，集体对承包地进行调整的可能性在最根本上反映了农民集体所有制对公平的价值取向。值得注意的是，国家虽然主张承包地“生不增，死不减”的政策，但是现行的法律、法规却为集体对承包地的调整留下了一定的空间，更重要的是，大多数农民对土地调整表示支持，而且土地调整在实践中是常态。至于调整承包土地对农业绩效的影响则不应太过担心，因为多种因素的共同作用使得土地调整对土地投资和农业产出的影响极为有限。当然，公平并不是要求绝对的平均，所以法律对调地行为设置了一定的条件和限制，国家也出台了土地承包经营权的流转政策以及农民专业合作社制度，在保障土地资源配置公平的同时提高土地资源配置的效率。

二、农村土地农民集体所有制法律操作层面的评价

根据《民法通则》（第七十四条第二款）、《物权法》（第六十条）以及《土地管理法》（第十条）的规定，农民集体土地所有权的行使是通过代理关系来实现的，即由各级集体经济组织或者村民委员、村民小组代表本级的农民集体来行使土地所有权。鉴于集体成员的流动性、意志表达方面存在差异等因素可能带来的农民集体在行为能力方面的不足，通过法律设定的代理人来行使农村土地所有权不失为一种可取的选择。在这一制度安排下，两个基本问题对农村土地农民集体所有制所含的公平价值能否得以实现起着重要影响：国家和集体这两个土地所有权人的关系、农民集体成员资格的认定以及如何保证代理人最大限度地代表农民集体的利益。下面以村一级农民集体土地所有权为例对这三个问题进行进一步阐述。

1、农民集体与国家在土地所有权方面的关系。农民集体土地所有权包括四项权能：对土地的占有、使用、收益和处分。但是《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款规定的土地征收、征用制度以及《土地管理法》第四条规定的土地用途的管制制度，或致使农民集体完全丧失土地所有权，或致使农民集体土地所有权的部分权能无法或很难得以实现，在本质上构成了对农民集体土地所有权的限制。

从法理的角度出发，任何一项权利都应予以必要的限制，因为众多的社会主体处于一种互动，而不是封闭的状态中。不受限制的权利必将导致其他主体的合法权利受到侵害，造成社会实际上的无序。但是，对权利的限制同样也要受到限制，否则权利等于空置。判断对一项权利的限制是否合法或者能否成立至少应该考虑三个因素：第一，目的的必要性，即通过限制一项权利而旨在实现的另一项权利或利益是否是必需的，后一项权利与前一项权利相比是否具有同等甚至更高的价值意义；第二，方式的适当性，即对前项权利所采取的限制方式能够实现后项的权利或利益；第三，限制程度的恰当性，即对前项权利的限制方式应该在最大限度上保障了权利人的利益。换句话说，不存在一种更为温和的、却同样可以实现后项权利或利益的权利限制方式。

就对农民集体所有土地的征收、征用而言，由于《宪法》和《土地管理法》规定了征收、征用以实现公共利益为目的，并需要对权利人进行补偿，因此这种对农民集体土地所有权的限制在形式上是合法的。但是通过土地用途管制来限制农民集体土地所有权却是另一种情况。对土地用途进行管制的目的应当是实现土地的合理利用。由于土地作为基本生产和生活资料的重要性和不可再生的特点，土地的合理利用影响到国家能否持续、稳定发展，关系到每一个社会主体的切身利益，因此对农民集体所有土地的用途进行管制有其目的必要性。但是，以土地用途管制来限制农民集体土地所有制的方式适当性却不无问题。土地用途管制的一个重要方式是《土地管理法》第四十三条规定的建设用地申请国有土地制度。根据这项制度，农民集体所有土地只能在建造村民住宅和乡镇公共设施、兴办乡镇企业时才能作为建设用地使用，其他情况下则需要通过征收转为国家所有的土地。这里要问，通过建设用地申请国有土地制度这种限制方式能否实现土地的合理利用？对这个问题应持否定的回答，因为土地的合理利用是通过科学的规划、严格的土地用途审核以及有效的土地用途监督来实现的，与谁是出让建设用地的主体无关。因此，对农民集体所有土地的限制方式不适当。由于限制方式的不适当性，限制程度的恰当性则无从谈起。

据此可以说，在具体处理同样作为土地所有权主体的农民集体和国家的关系时，法律规定了不适当的对农民集体土地所有权进行限制的方式，本应平等的两个土地所有权主体实际上处于一种不平等的状态，使得旨在让利于民的农村土地农民集体所有制有沦为与民争利的工具之嫌，违背了立法的初衷。

2、农民集体对其代理人的监督。确保农村集体经济组织或者村民委员会能够最大限度地代表农民集体的土地权益，关键在于可行的监督机制。关于农村集体经济组织，立法层面还是空白，法定的监督机制无从谈起。对于村民委员会，国家尽管早在1998年就出台了《村民委员会组织法》，但是对这部法律在保障农民集体的土地权益方面所起的作用却不能做过高的估计。这首先是因为通过《村民委员会组织法》规定的监督机制来监督村委会行使农民集体土地所有权的行为存在一个严重缺陷，即村民和农民的非同一性。农民虽然是村民，但村民却不一定是农民，也就是说，村民并非都是农民集体的成员。由于有权对村委会组成人员进行选举、罢免、监督的主体是村民，当随着人口的流动一个村庄农民集体成员的数量占村民人口总数的比例达不到法律规定的最低比例时，从理论上讲农民集体对村委会的监督权就会被架空。

综上，关于农村土地农民集体所有制可以得出以下结论：第一，对公平的价值取向使得农村土地农民集体所有制仍是一项有现实意义的基本法律制度。对农民个体权益的承认与保护，是现在的农民集体所有制区别农业集体化时期的集体所有制的根本所在；第二，尽管现行法律制度在关于农民集体和国家的关系、集体成员资格的认定、农民集体对其土地所有权代理人的监督机制等方面存在的问题使得农村土地农民集体所有制对公平的价值取向未能得以很好的实现，但应通过完善相应的法律制度来予以解决，而不该改变农村土地农民集体所有的性质。

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