论我国民事执行检察监督制度的构建

刘芬霞 侯明

摘 要：民事执行制度是民事诉讼法不可或缺的一项重要制度，也是司法改革的重点和难点之一。司法实践中民事执行工作面临诸多问题。文章通过对我国民事执行检察监督制度的现状与原因进行透视，在分析我国建立民事执行检察监督制度法理依据的基础上，主张构建民事执行检察监督制度,需要明确其原则,确定合理的范围和可行的监督方式。

关键词：民事执行；检察监督；制度构建

中图分类号：D926.44 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0088-03

2007年10月28日,十届全国人大常委会通过了全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》的决定,主要就再审制度和执行制度进行了较大修改,进一步发展和完善了该两项制度,但仍然存在一些问题,如执行制度虽然完善了执行环节的某些规定，加强了法院的内部监督，但没有涉及民事执行监督的问题。今年，伴随着 “两会”的召开，全国人大确立了今年常委会的立法工作要点，将《民事诉讼法》列入本届任期内将要修改的法律之一，其中就涉及民事执行检察监督的问题。从长远看，在民事执行领域纳入检察监督是我国特殊宪政结构下的一项开创性新举措，如能完善民事执行检察监督的立法，对处理检法关系会起到积极作用，对健全社会主义法治也大有裨益。

一、我国民事执行检察监督的现状及其原因分析

1.我国民事执行检察监督的现状

近年来 ,针对“执行难”、“执行乱”问题的不断加剧,对民事执行的监督开始引起人们的关注。为了解决这一问题, 从2006年起，在全国人民代表大会上就有代表提交确立民事执行检察监督制度的议案，但2007年10月28日通过的民事诉讼法修正案并没有涉及民事执行检查监督的问题，有关民事执行检察监督的争议和冲突依然存在。

（1）理论上的认识分歧。一是对于是否需要对民事执行检察监督存在争议。多数学者认为，民事执行检察监督具有正当性和合法性,由人民检察院对民事执行活动进行法律监督是法律监督权的具体体现和必然要求。也有学者持反对意见, 认为在我国从长远来看,随着法治的完善,这种体现国家权力的监督制度在民事司法领域将弱化甚至取消。[1]此理论在法院系统比较盛行。二是对民事执行检察监督的范围认识不统一。我国《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这里的“审判活动”,检察机关认为应从广义理解,认为民事执行是民事审判工作的一部分。人民检察院对民事审判活动的监督包含对民事执行的监督；检察机关的法律监督应贯穿于民事案件从起诉、审判到执行的全部诉讼过程。而法院认为，《民事诉讼法》将审判程序和执行程序作为两编分别作出规定,在审判程序中规定了检察监督的内容,在执行程序中并没有作出相关规定,这表明检察监督的对象是民事审判活动,而不包括民事执行活动,检察机关只需监督法院发生法律效力的裁判是否确有错误,审判人员在审判过程中是否有重大违法行为。[2]

（2）司法实践中的冲突。基于法检对检察监督认识的分歧,在实务领域也产生了对立。最高人民法院在1995-2000年的几个批复中明确指出:人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据；人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理；对于人民法院在案件审理过程中作出的先予执行的裁定提出抗诉，于法无据。最高人民法院单方面以司法解释的形式直接限制了检察机关民事执行监督职能的发挥，抵制、排斥检察机关对其监督。而检察机关由于立法上欠缺明确的规定，对此消极对待,既未及时制定相应的司法解释, 也未采取相应的制约措施,致使实践中开展执行监督时遭遇诸多冲突。

（3）检察监督的实践探索。面对“执行难”、“执行乱”等群众反映强烈的问题，法院对民事执行检察监督制度的态度也在逐渐转变。实践中，不少地方的检察机关基于其法律监督的地位，依据有限的法律法规及政策，在争取得到法院支持的情况下，开展对民事执行监督的探索和实践,取得了一定的成绩,积累了一定的经验，缓解了执行难问题。如四川省人民检察院、四川省高级人民法院联合行文的《关于在民事、行政、诉讼中应用检察建议的意见(试行)》，将人民法院的执行案件明确纳入了检察机关实施法律监督的范围并规范了四川省检察机关对民事执行案件实施监督的手段是检察建议。又如郑州市人民检察院开展执行现场监督并取得成效。这些实践探索一定程度上突破了法院关于民事执行不受检察监督的禁区。

2.困扰我国民事执行检察监督制度建立的原因

（1）立法上的缺陷。我国《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”一般认为，该条在总则部分确立了我国民事诉讼中的检察监督原则，对检察机关开展民事执行监督做出了原则性的规定。从这个层面看,检察机关不仅有权对审判活动进行监督,也有权对执行活动进行监督。但作为规范民事执行基本法的《民事诉讼法》在分则“执行程序”一编中却对民事执行监督的主体、对象、条件、程序等问题没有作专门的、明确的规定。正是由于对执行活动是否包含在审判活动中理论界和司法实务界存在认识分歧，加之法律对民事检察监督过于笼统和缺乏可操作性的规定，造成检察机关开展执行监督工作先天不足。

（2）司法机关的惯性思维与社会公众认识的模糊。民事審判权由人民法院独立行使，长期的惯性作用使人民法院形成了一些固有的观念，视民事审判问题为法院独自行使权力的领域，从主观上有意或无意地排斥人民检察院的检察监督。从根本上讲,这是法院从自己的部门利益和本位主义出发,认为民事检察监督“侵犯”了其固有的领地,是检察机关为扩大自己的职能权限而采取的扩张措施。而人民检察机关由于受自身监督能力的限制，长期以来不同程度存在着“重刑轻民”的观念，未将民事执行检察监督工作放到应有的位置予以重视，不敢或不愿开展民事执行监督，致使民事执行检查监督出现真空地带。对社会公众而言，一般群众对检察职能的认识比较模糊，检察机关被看作是处理刑事犯罪的机构，民众很少会因为民事纠纷找检察院，缺乏通过民事检察维护自身合法权益的意识。

（3）民事执行检察监督理论研究的薄弱。从当前各地方检察院民事检察实践工作看，最高人民检察院对实践中已经进行的民事执行检察监督缺少全面、系统的分析、指导，探索工作尚未达到系统化的程度，全国性的统一操作规范尚未出台，地区发展的不平衡及监督范围、手段、程序的不统一，在一定程度上影响了对民事执行进行检察监督的实践。[3]

二、我国民事执行检察监督制度建立的正当性基础

1.民事执行权、检察监督权的性质决定应建立民事执行检察监督机制

关于民事执行权的性质，学界、实务界认识尚有分歧，有三种观点: [4]债权人说、国家说和折中说。目前以国家说为通说，此说认为，国家为强制执行权之主体。此项权力为国家统治权之一部分，债权人不得行使，只能请求国家对债务人实施强制执行。从权力性质上讲,民事执行权是一种公权力,而不是一种私权利，为规范民事执行权的运行, 防止法院及其执行人员滥用民事执行权，必须在法院外部设计另一种国家权力对其进行约束，引入民事执行机构外部的权力对民事执行行为进行过滤与矫治。

根据我国宪法、人民检察院组织法等法律的规定，人民检察院是专门的法律监督机关，有权行使国家法律监督权,对一切执法活动享有监督权,民事执行行为自然也不能例外。[5]192人民检察院对民事执行程序进行必要的法律监督是由其宪法定位和在国家权力分配中的属性决定的。在我国“一府两院”的宪政体制下，有关国家司法权力的设定与配置采取的是人民检察院和人民法院共同行使国家司法权的“二元司法”体制及其权力配置模式。检察权是隶属于国家最高权力下的一种独立于行政权和审判权的法律监督权，和法院的审判权和执行权等共同构成我国司法权的完整内容。审判权负责作出裁判，是一种实施法律的权力；检察权负责进行监督，是一项监督法律实施的权力；而执行权作为司法权的下位权力，负责执行生效裁判，是一种执行法律的权力，它们相互制衡，共同完成司法权的行使。在宪法和法律规定的框架内检察机关被授权对人民法院的民事诉讼活动进行法律监督，正是权力制衡原则在民事诉讼中的直接体现,如果没有检察权对民事执行权实行监督,就会导致权力运行的腐败；要防止权力滥用,就必须以权力制约权力, 这是权力制衡原则的必然要求。

2.民事执行法律关系的结构与特点决定要建立民事执行检察监督机制

在民事执行程序中，执行法律关系涵涉数量众多、类型不同的参与主体，在执行法院、申请人、被执行人、案外第三人等之间构造了一个相对封闭且逻辑自主的、不受外界干预的自治型执行体系，他们的实体权利和实体利益都需要经由执行程序加以确认和协调。与诉讼过程中原告、被告和人民法院之间的关系不同，民事执行具有单向性、不平等性、主动性、强制性和形式性等特点，执行活动中当事人占有的信息、资源无法对执行权形成相应有力的权利制约，执行权在具体运行过程中呈现出相当的灵活性，具有很大的自由裁量空间，当事人及利害关系人的权利很难与执行权形成对抗，民事执行权对私权主体的权利侵略性更大，私权更容易遭受执行权的损害。在没有检察权介入的情况下能否妥当保护当事人、利害关系人的利益是有疑问的，应由检察机关通过行使法律赋予的法律监督权来弥补权利制约权力不足形成的空白。另外，在信用机制失灵、社会保障体系匮乏、实体法律缺位或冲突的背景下，完全由法院充当复杂关系平衡器的角色也不能妥当地协调各种利益关系。在民事执行自治性监督不足的情况下，客观上需要从内部强化执行分权基础上的民事执行权的职权行使,从外部需要检察权的介入，引入并强化作为公益代表的检察机关的法律监督。[6]

3.法院自身监督制约机制的不健全决定要建立民事执行检察监督机制

民事执行内部监督是指法院系统内部的监督，包括法院各部门之间和不同人员之间的监督，以及上下级法院之间的制约与监督。法院内部监督通过两种方式实现:一是通过法院内部执行实施权和裁决权的分离，将不同的权力交给不同的内部机构和不同的人员行使，从而形成执行机构内部权利运行中的监督制约机制。这种分权制约的监督方式只是同一系统的内部制约，是一种自我监督和自我约束，所起作用是有限的；二是通过上级法院对下级法院进行监督。最高人民法院在1998年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第129条中明确规定:“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作。最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。”该规定比较明确、具体地规定了最高人民法院、上级人民法院在执行程序中的监督职能，对于规范执行程序、保障执行活动的依法、公正进行，及时纠正执行中可能出现的错误很有意义。但也存在很多问题，如监督的范围不清、监督的程序运作不明、缺乏程序保障机制、执行监督缺乏透明度，等等。事实上不管是法院各部门之间、不同人员之间的监督还是上下级法院之间的监督，都属于法院内部 “自律型”的监督机制，存在着与生俱来的缺陷，仅通过完善制约机制本身根本不能克服，只有加入外力对其予以制衡，才能达到规范该力量的目的。

4.民事执行外部监督机制的缺失决定要建立民事执行检察监督机制

2007年修訂的《民事诉讼法》在执行程序部分增添了相关法院内部监督的内容,但未规定外部法律监督机制。客观地讲,民事执行活动有一定的外部监督, 主要包括人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督等。人大监督、党政监督、政协监督主要是宏观、整体与原则性监督；而舆论监督则是一种社会意义层面上的监督，这种监督形式一旦被错用或滥用，很容易给法院的执行工作带来负面影响，甚至会威胁到司法独立。因此，加强公权力机关对民事执行权的权力制约就成为优先选择，从检察监督的特性看，检察权具有监督民事执行的天然优越性：检察监督是一种外部的监督、法律监督，是具有规范性的、具体的、直接的监督，具有更高的社会透明度、更强的制约性和更明显的公正性，可以填补民事执行外部监督的缺失。

三、我国民事执行检察监督制度的构建

针对当前学界、实务界对民事执行检察监督的不同认识,有必要在民事诉讼法的修订中首先明确民事执行检察监督制度,并对监督的范围、方式及监督程序等作出具体、明确的规定。

1.民事执行检察监督的原则

（1）依法监督原则。依法监督是指检察机关对人民法院的民事执行活动进行法律监督必须严格依照法律规定进行，要求检察监督要建立在自身合法的基础上,做到严格依法办事,确保监督程序严谨、有序、合法。具体来说,包含两层含义:一是检察机关的民事执行检察监督必须有明确的法律依据，只有法律明文授权监督的事项,检察机关才能进行监督。二是检察机关对民事执行进行监督时,应当依照法律规定的方式、范围、程序进行，不能随意监督。

（2）有限监督原则。检察监督是对法院监督的支持与补救，检察机关不宜对所有的民事执行活动都进行监督,这是由民事权利的特点决定的。为了不妨碍法院执行程序的高效运行,也为了节省司法资源,人民检察院对民事执行活动的监督应控制在必要的、合理的界限范围内。

（3）事后监督原则。所谓事后监督是指违法的、不当的执行行为发生后检察机关才启动监督程序，提出监督意见。“事后”并不是指民事执行全部活动结束后，而是指执行活动的某一个阶段结束或某种行为已经发生。[7]检察监督是执行程序结束或某一法律文书(如中止执行、变更被执行人裁定等)作出之后,而不应是程序进行之中。

2.民事执行检察监督的范围

对于执行监督的范围,理论界有认识分歧,主要有“全面监督说”和“有限监督说”两种。“全面监督说”认为,检察机关的监督应当贯穿于民事执行的全过程。既要监督法院的执行裁判行为,又要监督法院的执行实施行为；既要对执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的积极行为进行监督,又要对执行人员消极不执行行为进行监督。“有限监督说”则认为,检察机关只需监督已经发生法律效力的裁判是否确有错误,执行人员在执行过程中是否有重大违法行为。我们赞同有限监督说, 认为检察监督应限定在对法院执行活动的监督上。因为检察监督的实质是检察权对法院执行权的制约,作为一种国家公权力，行使检察监督权具有较高的社会成本和经济成本，应处理好成本与效率的关系，执行监督的范围重点是执行人员违反法律规定的执行条件、程序或方式的行为；对当事人存在其他权利救济途径的检察权尽量不介入；对于纯粹因执行人员业务水平而导致的不当行为检察机关通常也不宜进行监督。

3.民事执行检察监督程序的启动

民事执行检察监督在本质上是一种法律监督活动,是对法院民事执行活动的一种外力干预。鉴于民事执行主要涉及平等民事主体之间的财产权利与人身权利,而此种权利具有私权性质，当事人对私权具有处分权, 检察机关的监督应尊重当事人的处分权。检察监督程序的启动以执行法律关系主体申请启动为主，检察机关依职权主动监督为辅，没有当事人或案外人提出申请,检察机关不能、不应主动介入。但若发现执行人员有贪污受贿、徇私舞弊而枉法执行且情节严重构成犯罪的,或执行过程中损害国家利益、公共利益的,检察机关应该作为公共利益的代表，依職权主动干预。

4.民事执行检察监督的方式

民事执行检察监督的方式是指检察机关在法律允许的范围内实现对人民法院执行行为的监督的具体途径。民事执行检察监督的对象是民事执行权, 执行监督的程序设计与制度安排应当根据民事执行权的特性进行设置，民事执行权分为执行实施权和执行裁决权,我们根据执行权的构造以及执行行为的分类，结合它们两者各自的权力属性、运行规律和程序存在的差异，分别确定不同的监督方式和监督程序。[8]

执行裁决权是人民法院在执行过程中对当事人之间出现的实体争议问题（如对于变更、追加被执行主体, 对于执行中第三人异议的处理，驳回执行异议的裁定等）进行裁决的权力,人民法院在执行过程中行使执行裁决权的行为属于审判活动，检察机关对执行程序中作出的确有错误的已发生法律效力的判决、裁定有权进行法律监督。根据民事诉讼法第187条的规定,人民检察院对人民法院的生效裁判如果发现确有错误,可以按照审判监督程序提出抗诉。对于执行裁决,检察机关发现确有错误的,可以抗诉的方式进行监督。

执行实施权是执行机关依据生效的执行依据，针对执行过程中发生的执行事项（如调查被执行人的财产状况，对被执行人的财产实施查封、扣押、冻结等执行措施）制发有关执行决定、命令，采取一系列执行措施的权力，其不属于审判活动,具有行政属性。由于执行裁定及执行行为本身并不具违法性,但执行行为在民事诉讼全过程引起了不当结果,不能依裁定错误提出抗诉,但要建议、督促法院予以解决，按照宪法和法律的规定,对违反法律规定的执行实施行为,检察机关可以采取一定的监督措施,这种措施就是“检察建议”方式。[9]

参考文献：

[1]蓝冰.我国民事审判检察监督制度的现状与未来[J].贵州民族学院学报,2006，（1）.

[2]高洪宾,朱旭伟.民事检察监督不宜强化[N].人民法院报,2000-06-27（3）.

[3]袁汉钧.民事行政诉讼执行检察监督相关问题研究[J]. 政治与法律， 2010，（10）.

[4]杨与龄.强制执行法论[M].北京:中国政法大学出版社，2002：4-5.

[5]沈德咏，张根大.中国强制执行制度改革[M].北京:法律出版社，2003：192.

[6]肖建国.民事执行中的检法关系问题———民事执行检察监督法理基础的另一种视角[J].法学, 2009，（3）.

[7]江伟，常廷彬.论检察机关对民事执行活动的法律监督[J].中南大学学报，2007，（5）.

[8]常怡.民事行政裁判执行的检察监督[J].法学家，2006,（4）.

[9]常廷彬.论民事执行检察监督的构建[J].社会科学家，2008，（8）.

[责任编辑：陈合营]