农村低保制度建设与政府责任研究

◎ 杨燕绥 王进财

农村低保制度建设与政府责任研究

◎ 杨燕绥 王进财

低保制度是保障困难人口基本生活的制度安排，是国家存在的“合法性”基础，体现了现代政府在社会保障中的直接责任。本文以政府社会保障责任理论为基石，运用实证研究等方法，在总结剖析农村低保现状的基础上，从增强政府供给能力、广泛动员社会资源和充分利用市场机制等方面，对完善农村低保制度设计、推动管理创新提出对策建议。

——编者

一、农村低保制度建设概述

新中国的农村低保制度是在贫困群众临时救助的基础上发展起来的。20世纪90年代，中国开始探索建立农村社会保障体系。1996年，民政部在总结各地试点经验的基础上，要求凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立低保制度作为重点，救助资金来源主要靠村提留和乡统筹资金。1997年开始，有条件的地区开始逐步建立农村低保制度。2004年和2005年，中共中央、国务院下发的两个1号文件都明确要求有条件的地方要探索建立农村低保制度。2007年5月国务院常务会议专题研究建立农村低保制度，7月份下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。以此为标志，农村低保全面建制，农村居民基本生活有了最后一道防线，进入了制度安排的长效保障机制。经过4年的发展，2010年底全国共有2528.1万户、5228.1万人纳入农村低保范围，平均保障标准达到每人每月117元，人均月保障水平达到70元。农村低保作为社会救助制度的主体，一经建立，就充分彰显了党和政府以人为本、为民解困的执政理念，体现了政府在社会救助中的主体责任，对于保障困难人口基本生活发挥了基础性作用。一是促进了农村和谐稳定；二是统筹了城乡经济社会协调发展；三是有效保障了公民的生存权利；四是实现了对传统农村救助制度的历史性突破；五是为构建农村社会保障体系奠定了基础。

二、运用政府社会保障责任等理论对农村低保制度建设的分析

对于贫困人口生活保障，各国都不乏丰富的思想渊源，中国主要有大同社会论、社会互助论、仓储后备论和社会救助论等，西方国家主要有人道主义、空想社会主义思潮、生存权思想、社会连带思想和慈善思想等。但随着社会保障制度的提出和建立，低保作为社会救助的子系统、社会救助作为社会保障的一个重要组成部分，其理论基础主要源自社会保障理论。西方国家社会保障理论主要有德国的新历史学派、福利经济学说、瑞典学派、凯恩斯主义、罗斯福社会保障思想、新剑桥学派、贝弗里奇福利计划、社会民主党“福利社会主义”、马斯洛需求层次理论和贫困理论等（许琳，2005）。中国关于社会保障方面的研究起步于20世纪80年代，期间主要以翻译和介绍国外的相关文献为主，自成理论体系的很少。进入21世纪后，国内学者对社会保障的研究日益重视，在理论体系建设方面取得明显成效。总的来看，无论是关于贫困人口基本生活保障的思想渊源，还是社会保障的理论基础，其共同点是：政府责任是福利思想和福利制度安排的核心问题，从《济贫法》到《社会保障法》，再到《贝弗利奇报告》，政府的社会保障责任越来越清晰（杨燕绥，2007）。基于公共管理视角，我们构建和运用了政府责任理论对社会保障进行简要分析：社会保障是由一系列提供公共品和半公共品的计划构成，即社会保障体系，政府对构建社会保障体系负主导责任，应当基于特定的经济发展环境，追求社会保障制度安排的最佳结果，努力构建和不断完善社会保障体系，即社会保障公共品和半公共品的提供机制。由此形成了如下理论模型。

第一，政府承担主导责任，以保证社会保障公共品（包括准公共品）的有效供给。这种责任可分为直接责任（即政府针对公民当中的无能力群体进行弥补性制度安排，或者给予临时或终身的帮助，如社会救助）、间接责任（即政府引导帮助有抵御风险能力的公民，理智地建立和管理自我保障计划，如社会保险）和相对责任（即政府针对私营计划的特征构建安全运营机制，以保障受益人的利益，如鼓励企业和个人建立补充性保障计划），在不同的社会保障项目中，政府的责任是不同的。

第二，政府的能力是有限的。这种有限性首先表现为政策能力的有限性，即政治动机（执政党的执政纲领）和政府利益（政府中的部门利益、中央和地方政府以及地方政府之间的利益冲突、经济集团和公众利益），不可避免地影响社会保障的决策水平和执行效果；其次表现为财政支付能力的有限性，即财政不可能在任何时候都能够提供足够的资金，以支持社会保障体系建设，确保福利待遇支付；第三，表现为服务供给能力的有限性，即由于专业性不足致使政府很难满足日益增长的社保服务需求。

第三，政府要主导公共治理。通过服务型政府再造，建立政治（决策）与服务功能相分离的绩效政府，从理念和价值观上接受公民化（即政府以提供公共服务为己任，但不是唯一的提供者，其对构建公共品的提供机制承担责任）和市场化（即政府需要具备保障市场经济健康运行的责任和能力，但不应成为市场经营者），通过在公共领域引入非政府组织和市场功能，完善以政府为主导，包括公共服务项目委托、外包和购买等模式的公共品提供机制，强化政府责任，提高公共服务能力。

第四，政府要完善责任机制。政府通过参与拟定社会保障发展规划和计划并组织实施、提出社会保障立法草案、建立社会保障财政预算、建立高绩效的社会保障经办机构、建立“一站式”社会保障服务系统、实施社会保障执法监督和适度监管，既提高履行社会保障责任的能力，同时也不断强化了社会保障责任。

此外，公共物品理论将社会救助特别是农村低保视为纯公共物品，认为低保等公共物品虽然覆盖全国，但与地方政府有密不可分的关系，需要由中央和地方共同来提供。政府分权理论认为政府之间适度分权有利于资源配置的优化和政府效率的提高。市场失灵和政府失灵理论认为，随着经济发展出现的收入差距拉大、困难群体增多、社会矛盾加剧等诸多问题并不总能通过市场机制来消除，需要政府通过对国民收入进行再分配，把社会各阶层的收入差距控制在合理范围，确保困难群体维持基本生存。但在公平和效率之间，政府同样也存在着失灵，主要反映在社会保障领域，需要引入市场机制来解决。通过对理论的梳理，可以得出以下四点：第一、社会保障是政府存在的“合法性”基础，更是政府的主导责任；第二、农村低保作为社会保障最基本的项目，只能由政府来提供；第三、合理划分中央和地方政府的责任和权力，是政府建立农村低保制度的必然选择；第四、政府的能力是有限的，需要通过引入市场机制和动员社会资源，来强化履职能力。

三、当前农村低保制度建设的几点评价

这几年，我国农村低保制度有了长足发展，在保障困难居民的基本生活方面发挥了基础性作用。但根据政府社会保障责任理论来分析，总体上还处于起步阶段，滞后于经济社会发展的需要，特别是政府在履行制度建设和管理运行等责任方面还存在一些不足和问题。

一是保障理念上存在偏差。从国家角度讲，建立低保制度，保障公民的基本生存权是国家存在的前提条件，也是任何一个政府不可推卸的责任。从公民角度讲，当他们生活遇到困难的时候，从政府和社会获得必要的救助是宪法和法律赋予他们的基本权利。但目前低保中对政府的责任和公民的权利强调和宣传不够，在实践中过多地强调政府的权利和公民的义务，由此形成了一系列的行政观念和行政习惯，直接导致两方面后果：一方面是政府不能自觉地承担相应的责任，无论政策制定还是经费保障、监督检查落实方面，都存在很大弹性和伸缩空间，使低保制度的效率和公平大打折扣。另一方面是困难家庭不能正确地认识自己的权利和义务，造成三种误区，一是认为低保是政府和社会的恩惠；二是认为享受低保低人一等；三是基于对自己权利和义务认识的不正确，导致低保申请者在申请时不能履行如实提供个人和家庭真实资料的义务，对社会诚信环境造成不良影响。

二是制度建设立法阶位低。目前，农村低保工作依据的是2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，《社会救助法》尚未出台。由于上位法的缺失，农村低保在许多方面没有明确具体的规定，使各项保障措施缺乏法律依据，尤其是各级政府在责任承担、受益者资格认定、保障范围界定、保障资金投入、责任追究和管理体制机制方面没有统一的规范和要求。在没有相关法律规制的情况下，各级政府在办理农村低保事务时常常无法可依，往往根据各自认识去理解和执行，在一定程度上造成了工作上的随意性、保障比例和标准的不平衡、责任上的不明确、行动上的不一致，而且也缺乏强有力的责任追究机制，效率和公平难以保证，严重阻碍了农村低保工作的健康发展。

三是政府间投入存在博弈。社会救助是政府的根本职责，低保更是政府的直接责任，资金来自国家财政预算。在实践中，由于我国缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金使用缺乏信息披露和社会监督制度；此外，对贫困地区缺乏一致的评估手段，由此导致了地区间救助预算缺乏科学依据，甚至出现贫富倒挂现象。经济发达的地区贫困人口数量较少，保障面较宽，保障水平也比较高；而经济欠发达的地区贫困人口数量较多，保障范围反而偏窄，保障水平低，影响了低保“兜底”保障功能的充分发挥。

四是保障标准缺乏科学性。在低保制度框架中，保障标准处于核心和基础地位，低保人数、所需资金、救助水平都是围绕保障标准确定的。但各地在制定低保标准时，虽然运用基本需求支出法进行测算，但人为控制的财政因素影响较大，由于利益表达机制不健全，困难群体争取财政投向的话语权相对较弱，“看人点菜”的现象不在少数。同时，动态调整机制尚未建立。低保标准制定的权限规定不够合理。低保标准的制定权限在市州或县市区政府，这固然能调动地方政府的积极性，但也造成“随意上调”或“该调不调”两种新的矛盾，大大削弱了低保的保障功能。

五是确认保障对象缺乏机制。农村低保是一项选择性社会救助政策。由于我国尚未实现一站式社会保障管理体系，没有居民档案和居民征信管理手段，政府缺乏对居民进行经济状况调查的权力和能力。在确认低保对象的操作上，主要靠申请人提供收入证明、低保工作人员入户调查和邻居取证、民主评议等方式，经办机构几乎无法识别和消除瞒报、少报或者不报的欺诈、冒领和“搭便车”问题，这对于依据家庭人均收入核算补助金额的低保制度来说，就显得很不科学和准确。目前，我国信用体系不健全，民政部门的经办机构没有查询申请救济者的金融机构存款、证券信息和房产、车辆等财产信息的法律依据和执行程序规定。在家庭成员界定方面也存在较大难度。同时，对低保对象的财产收入动态情况也缺乏有效的监督机制，导致“脱保”也只能靠低保对象的主动申请，这些都影响了保障对象的准确界定。

六是社会参与渠道不畅通。目前农村低保只有政府特别是民政部门在“单枪匹马”奋战，虽然村委会或农村社区承担了其中的部分工作，但并没有改变这一局面。一是各类救助资源没有得到有效的整合利用。二是容易产生社会排斥。困难人群丧失参与经济和社会活动的机会，长期与社会主流割裂或脱离，造成困难群体社会价值与责任感的下降，甚至可能造成贫困问题恶化、生存条件受到威胁、心理失衡导致做出反社会行为、危及社会稳定等非常严重的后果。三是低保对象的服务诉求反馈慢，导致困难群体滋生社会不满情绪。

七是待遇支付监督不到位。目前，农村低保待遇支付不及时、监督管理不到位的原因主要有两方面。一方面是工作力量不足和专业化水平不高。许多乡镇没有专职工作人员，工作手段与实际需要差距也很大，影响了低保制度的落实和工作效果。另一方面是缺乏绩效评估机制和奖惩措施。上级政府对下级政府、人民群众对低保管理实施单位，没有形成相应的绩效考核和检测评价机制，工作成效和质量对各级政府和具体工作人员没有约束和影响。此外，奖惩机制和过错责任追究机制尚未建立，导致激励约束动力不足。同时，由于申请者的失信惩戒成本极低，不足以对失信者形成威慑，导致审批者与申请者之间玩着“猫捉老鼠”的游戏，不但增加了无谓的社会成本，而且导致人们道德水平的滑坡和诚信程度的降低。

四、完善农村低保制度建设政府责任的几点建议

根据政府社会保障责任理论，建立和完善农村低保制度是政府的直接责任，但政府的治理能力是有限的，需要构建与市场和社会组织的合作机制和治理模式，即“与非政府组织握手和进入市场散步”的模式，建设现代服务型强政府，从而有效承担保障困难群众基本生活权利的责任。因此，推动建立完善有效的农村低保制度，需要政府、社会、市场三者之间的良性互动和优势互补。

（一）增强政府公共产品供给能力

一是规范完善低保法制。立法的意义不仅是对社会保障制度的权威规范，而且在于实现社会保障责任与权益的合理配置。第一，应加快推进以低保为重点的社会救助立法；第二，把握中央立法为主，地方立法为辅的总体原则，合理划分中央和地方立法的规制范围；第三，正确处理人大及其常委会立法和行政机关立法的关系。社会救助应当通过立法机关进行立法并以其统领行政立法来实现；第四，加强社会救助立法与其他社会保障立法的配套和衔接，既要防止出现法律漏洞，更要避免法律冲突。

二是界定各级政府责任。农村低保采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府负责资源投入和具体实施，中央对财政困难地方给予适当补助，有人将这一模式形象地称为“中央请客、地方买单”，导致中央监管难度很大，地方各级政府存在着对中央政策选择性执行、在资源投入方面搭便车等机会主义的问题。因此，要按照财权和事权相统一的原则，科学划分和合理界定中央与地方政府在农村低保中的责任范围。第一，明确各级政府设计国家低保政策执行方案的责任；第二，合理划分各级政府的低保预算责任；第三，明确划定各级政府在组织实施和监督管理中的责任。

三是合理确定低保标准。当前，农村低保标准的确定有两个方案可供选择。方案一：绝对值低保标准，即建立科学规范的低保标准测算体系。建立这一测算体系应重点考虑国家贫困线、政府财力承担线、低保替代率（低保收入与最低工资之间的比例，可将最低工资的40%为参考）、人均消费支出（以当地居民人均消费支出额的30-35%作为低保线）、人均纯收入（将该地居民人均纯收入的30%作为低保线）、恩格尔系数（统计出该地困难家庭的平均食物支出，然后除以困难家庭的恩格尔系数，将得出的数值作为参照标准）等6个方面的因素，这样测算出的低保线具有较强的科学性。方案二：相对值低保标准。一种是比例法，将收入最低的5%或10%的低收入家庭确定为困难户，其家庭人均纯收入的上限即为低保线。另外一种是以上年当地农民人均纯收入的28%左右确定。经济发达地区的恩格尔系数低，参照系数可以26%左右为宜，经济欠发达地区的恩格尔系数高，参照系数可以30%左右为宜。这主要基于两点考虑：一是无论经济发达还是落后地方，都有一定比例的相对困难人口；二是考虑到目前还没有科学合理的农村贫困标准，已经制定的低保标准多是建立在主观判断及其财政支出能力、政治需要因素之上的，很难反映农村的实际状况。当前可以考虑先采取相对值低保标准，并逐步向绝对值低保标准过渡。此外，还要完善低保标准动态调整机制，调整的预警指标主要包括物价指数CPI和当地居民人均纯收入增长率，在CPI超过3%或居民的人均纯收入增长超过10%时，就应对低保标准进行相应调整。

四是准确认定保障对象。甘肃在农村低保对象的审批和确认上，重点强化了村民小组的责任，由其对申请人家庭收入和实际生活状况进行摸底核查，按困难程度进行排序，村委会组织开展民主评议。这种筛选方法在当下具有可操作性，也与相对值贫困标准要求基本吻合，值得推广，待家庭收入核算机制逐步建立健全后，再根据家庭收入状况核算确定保障对象。此外，还可借鉴西方国家的“目标定位”方法。一是“行为定位”，即个人行为是确定受益资格的重要条件，如个人是否采取积极措施以摆脱单纯福利依赖可能成为确定受益资格的重要依据；二是“道德定位”，在确定救助对象时考虑道德的因素，不再是传统的价值中性方法，例如是否吸毒、作为父母是否尽到照顾子女的责任、子女是否尽到赡养父母的责任等等，将作为是否给予救助的参考依据。采取“行为定位”或者“道德定位”方法，不仅有助于塑造穷人的社会责任感，而且对于那些 “不道德公民”或“行为失控者”等“问题人口”，包括“不称职父母”和“不孝顺子女”进行重新塑造，督促他们为了获取救助资格而努力使自己的行为达到政策要求。

五是科学核定家庭收入。我国尚未建立起信用体系和居民个人收入申报制度，致使收入审查工作的真实性和准确性不高。同时，鉴于我国税制、收入支付方式等客观因素影响，无法采用西方等发达国家普遍通用的依税核查办法。为了解决这一难题，建立家庭收入核对机制，上海市民政局探索建立了居民经济状况核对系统，为各类公共政策（如低保、经济适用房、医疗救助、教育救助、就业援助）的实施提供经济状况权威核对信息支持，江苏南京市开通的低收入家庭收入核对系统，最大程度地减少了收入核查取证盲点，对农村低保具有积极的借鉴价值。实施过程中的关键之处在于信息收集的全面性和准确性，核心在于构建一个覆盖相关机构和全体居民的收入状况实时监控网络，基础在于相关信息收集的完整准确和利用共享机制的建立。

（二）动员社会资源扩大参与范围

一是引入社会工作人员和方法。社会工作对于社会救助的作用在于它的价值观和科学方法。运用和实践社会工作“助人自助”的价值理念和专业社会工作方法，能够更加贴近救助对象，了解其需求并为其服务，从而达到在消除物质贫困的同时消除“能力剥夺”和“社会排斥”的目的。这就需要走政府主导与社会参与相结合的路子，积极培育和发展社会工作服务机构，加快建设社会工作人才队伍，形成行政力量与社会力量互动、政府工作与社会工作互补的格局，变政府单一行政管理为政府与社会的合作管理。在低保工作中引入社会工作主要通过在救助工作中设置社工岗位来实现。社工岗位主要有两类，一种是行政工作辅助社工岗位，主要是在乡镇、村（社区）中配合低保机构行政工作人员，提供低保对象的甄别、动态管理工作等服务。另一种是专门性的社工岗位，主要参与三个方面的工作：一是帮助困难人口克服依赖心理，提高其通过劳动生产自救的主动性；二是积极参与营造和谐、公平、宽松的社区环境，通过专业的社会工作服务增进困难群体自我表达和人际交往能力，引导他们积极参与社区活动，促进困难人口人格和自尊的发展，引导社区成员改变对困难人口的歧视和不满；三是对困难家庭子女的心理状态进行积极干预。从未来发展趋势看，社会工作行政人员和辅助社工岗位人员将保持适量增加，而专门性的社会工作岗位人员将会大幅度的增加。

二是积极培育社会组织。社会组织具有较强的公众参与性，通过广泛的社会动员反映社会各方面的信息，代表广大公众的诉求，为政府制定政策提供支持和依据。此外，大量社会组织以困难群体或边缘群体为服务对象，能够很好地弥补政府缺位，增加社会福利服务供给，促进社会公平和谐。从农村来看，发展农民合作经济组织或农村专业经济协会，能够动员和聚集隐含在农村中的人力资本和经济资本，通过内部分工实现规模化经营和管理，对于促进和提高困难居民的自我发展能力具有独特的功能和作用。因此，积极发展农村经济合作组织和经济协会等专业合作组织，通过增强组织对农民的吸引力和凝聚力，有效发挥合作组织服务会员的功能，强化互助特性，根据不同村民的具体情况进行合理分工，激发困难群众参加生产、摆脱贫困的积极性、能动性，逐步形成农民互助、互救到共同致富的网络，完善农村社会救助平台。政府需要对吸纳困难群众就业的农村专业经济协会等合作组织，给予政策扶持和信息支持，帮助其发展壮大，增加经济和社会效益。

（三）利用市场机制增强救助效能

一是建立绩效评估和问责机制。20世纪70年代早期，西方国家针对政府机构不断庞大、运行效率低下、财政负担沉重、社会保障出现危机和人们期望政府能够高效使用公共资源及提供多样化、高品质公共服务的客观需要，开始了以问责为导向的绩效评估。将绩效考核和问责机制引入政府提供农村低保这一公共产品当中，有其必要性和可行性。一方面，农村低保涉及人民群众基本生活权益，体现政府公共服务职能，其实施效果不仅关系受益群体的切身利益，而且直接影响着社会公众对政府执行力和公信力的评价，以及这一政策实施的可持续性。另一方面，目前对农村低保开展绩效评估的理论已日臻成熟，可以开展专业化的评估并提供比较可靠的评估结果。在农村低保工作中建立对政府的绩效评估和问责机制，需要把握几个关键点：第一，科学合理设计评价指标。指标体系应分定性和定量两个方面。定性指标主要是对低保工作效能的整体考证。定量指标应包含反映经济的内容，如政府低保预算和工作经费列支情况、年度低保资金的结余量、提供服务的工作机构和工作力量、信息化程度；包含反映效率的内容，如贫困人口救助率、保障对象动态管理变化情况、低保金发放期限、方法方式等内容；包含反映效能和公平的内容，如低保金发放的准确率、低保对象生活状况的改善、受益群体的认可程度和社会公众的评价水平。第二，评估机构的选择。通过政府购买服务，引入专业化中介机构来进行，既提高评价结果的真实性和有效性，同时也可以不受利益集团的诱导，作出客观公正的评估结论。第三，评估结果的使用。把评估结论与上级政府对下级政府安排的低保补助资金和工作经费挂钩，督促各级政府部门提供更加优质的公共服务；作为党委考核评价和提拔任用干部的重要依据，激发低保工作人员的积极性和主动性；同时作为了解受益群体、社会公众对这一制度评价和认可的风向标。以此来完善制度、改进工作，增进政府的公信力。

二是完善服务外包的治理机制。

政府社会保障责任理论认为，政府构建社会保障体系的能力是有限的，但可以通过依法授权的方式，将部分社会保障品的提供功能外移，通过合同方式建立功能委托、项目外包和购买服务等合作伙伴关系，从而增强政府的社会保障能力。重庆市黔江区通过服务外包、委托中介机构开展低保家庭收入核查工作，实事求是地了解、掌握了低保申请者的家庭收入状况，收到了很好的效果。据低保申请人说“现在来调查的人是谁也不认识的律师，大家一碗水端平了，我们心里也舒坦多了”。从实践来看，政府利用市场机制完善低保管理运行机制，履行主导责任，必须把握好三个原则：第一，政府必须按照市场规则依法行政，以不破坏市场规则为前提；第二，这些委托和外包仅是公共服务功能的转移，而不是政府责任的转移；第三，低保工作是政府的公共行政行为，非政府组织受政府委托从事相关活动时必须得到相应的授权，并以不侵犯服务对象的合法权益为前提。

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7.民政部政策研究中心课题组：《进一步加强社会救助动态管理机制建设——“中国城乡贫困家庭社会政策支持系统建设”项目研究要报》。

8.王思斌：《转型中的中国社会救助制度之发展》，《文史哲》，2007年第1期（总第298期）。

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10.郑功成：《加入WTO与中国的社会保障改革》，《管理世界》，2002年第4期。

（杨燕绥：清华大学公共管理学院教授、博导， 王进财：甘肃省民政厅）