中国住房政策合法化危机研究

李海

中国住房政策合法化危机研究

李海

随着现代科学技术的不断进步、管理与控制的过度强调，经济社会中产生了一系列新危机。除各种形式的经济危机外，文化危机及行政系统的合理决策和有效协调等问题，是更为严重的危机。目前，中国住房政策就遇到了合法化危机的问题。

中国住房政策；合法化；危机

一、相关概念的确定

（一）公共政策

公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。凡是由国家公权力主体制定，同时对一定的社会行为主体产生一定影响的法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等，都可视为主体的某种公共政策。

（二）公共政策的制定

政策制定是指为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。公共政策的制定是针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，包括目标确立、方案设计、评估和论证、抉择这样相互关联的环节。

（三）危机与合法化危机

当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生存所必须的限度时，就会产生危机。危机就是系统整合的持续失调。危机可分为经济危机、政治危机、社会文化危机。政治危机分为系统危机和认同危机，我们这里讲的危机是政治认同危机，即合法化危机。合法化危机是合法性系统无法在贯彻来自经济系统的控制命令时把大众忠诚维持在必要的水平上。[1]

二、中国住房政策分析

（一）政策过程

拉斯韦尔认为，政策过程为情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价七个阶段。邓恩认为，政策制定过程包括：议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估。安德森认为，政策的形成包括三个方面：公共问题是怎样引起决策者注意的、解读特定问题的政策意见是怎样形成的、某一建议是怎样从相互匹配的可供选择的政策方案中被选中的。

图1 政策过程和政策制定过程的关系

中国公共政策包括中国住房政策，其制定过程是一个半封闭和半民主的过程，往往具有一定的随意性，决策者和参与者在不同层面参与这个过程。历史发展到现在，中国住房政策大致有两种：福利住房政策和商品化住房政策。

（二）福利住房政策

1.福利住房政策的形成

福利性住房政策由战时供给制演变而来。新中国成立之初，我国对革命干部、军人等实行供给制，据可能条件直接供应生活必需品。1952年政务院规定，将供给制改为包干制，逐步缩小革命工作人员待遇中的供给成分。1956年取消工资分和物价津贴，统一实行货币工资制。但住房供给制的做法却沿袭下来，只在工资中计入少量的住房消费成分，并规定住公房要缴纳一定房租。可以说新中国的住房是按需分配的。[2]

但随着中国城镇人口的增长，居民对住房要求与日俱增。改革开放后，国家加大住房建设投入，实行国家拨款统一建设，根据规定条件和住房标准统一分配。

表1 我国住宅投资占GDP比重

当时中国居民住宅建设的投资占GDP的比重，远超过联合国公布的合理比例3%～6%。但中国住房短缺矛盾仍在继续，主要根源为中国长期以来不合理的住房分配制度。

2.福利住房政策的相关政策文件

1979年，国家城建总局发布《关于重申制止降低公有住宅租金标准的通知》，该通知强调以租养房的原则；1980年12月，国家城建总局《关于认真做好住房分配工作的通知》对住房分配原则、对象、范围、标准、办法和纪律作出原则规定；1983年12月，国务院发布《关于严格控制城镇住宅标准的通知》，该通知严格控制住宅建筑面积标准。这些文件的出台并没有能从根本上解决住房短缺等矛盾。

3.福利住房政策的合法化危机

一是分配不均，利益不平等。主要是国家集中的建房资金不能公平地分配到各单位，致使有权单位得到的建房资金多；二是权力腐化与需求的非正常化。无偿分配的福利性分房制度是不受受房者的经济能力限制的，“不要白不要”的观点直接后果是极大刺激人们的消费，助长分房过程的不正之风；三是福利住房让国家背上沉重包袱。国家一直承担居民住宅投资，这种投资属国家基本建设资金中非生产性投资的一部分，其资金流动为单向的、非循环性的，国家对住房投资无法形成投入与产出的良性循环。

（三）商品化住房政策

1.商品化住房政策的出台背景

福利性住房政策存在的种种局限，客观上推进了住房制度的改革；而改革开放与市场经济体制的引入，又直接导致了住房体制改革。

2.商品化住房政策的演进过程

中国城镇住房制度改革经历了四个阶段：一是1980～1985年推行“优惠售房”试点改革，推出“三三制”补贴出售新建住房，实行个人、政府、企业各承担三分之一的原则；二是1986～1989年的住房改革探索，烟台方案推出的“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的原则；三是1990年后的住房全面改革，进入全面推进和综合配套改革新阶段；四是1998年后的全面推行住房商品化阶段，住房制度改变为以住房分配货币化为特征的住房商品化制度。

3.商品化住房政策的相关政策文件

从1998年国务院出台《关于进一步深入城镇住房制度改革 加快经济适用住房建设的通知》起，我国停止了住房实物福利分配，逐步试行住房分配货币化；2003年《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，对完善供应住房政策，调整供应结构等进行了明确规定；2005年国务院《关于切实稳定住房价格的通知》提出八条措施，这一年温家宝总理主持会议提出八项加强房地产市场引导和调控的措施，简称“新国八条”；2006年国务院出台《关于促进房地产业健康发展的措施》，即“国六条”，“国六条”强调发展中低价位、中小套型商品住房、经济适用房和廉租住房，严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策等措施；2007年国务院又出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，进一步提出建立健全城市廉租住房制度等具体措施；2010年国务院出台了“房十条”等。

先实物再货币化的住房商品化过程，使住房推向市场后存在市场发展与住房制度管理的矛盾，接着转化为市场供与需的矛盾，供应远小于需求，市场价格攀升。国家虽然出台了“新国八条”、“国六条”、“房十条”等政策抑制房价，但仍不能从根本上解决房价问题。房价过度上涨，由此导致低收入人群的居住成问题。

4.商品化住房政策的合法化危机

一是泡沫经济。中国经济持续10多年均以8%～10%速度增长，而西方国家的经济发展为负数或1%～3%，中国发展很大一部分靠房地产投资。二是民生住房。按照现在的房价和老百姓的原始资本积累方式，一个人想拥有一套住房要付出一辈子的代价。政府如不加大经济适用房和廉租住房建设，将影响民众发展建设的积极性，“安居住房”关乎民心背向。

三、中国住房政策合法化危机的原因

（一）社会转型期的经济影响

目前，我国正由计划经济转为市场经济，市场经济能通过竞争和价格杠杆，把稀缺物资配置到能创造最好效益的环节中，并给企业带来压力和活力，实现优胜劣汰。在社会主义市场经济体制下，中国经济发生了巨变，表现最为突出的是物质极大丰富，人民生活水平提高。但目前我国的住房政策却远远滞后于经济发展水平和要求。

（二）政治影响

政治代表着阶级的意志和要求。政治系统需尽可能地投入各种不同的大众忠诚。我国政府一直在努力通过财政政策和货币政策调节经济，如采取了信贷、价格控制、补贴、贷款、收入的二次分配等措施，在保持增长、稳定货币、充分就业及外贸平衡等的相互冲突中谋取政治目标与大众目标的平衡。但在这一过程中，一些代表政治目的的经济手段，导致了大众情绪的升温，如经济泡沫的迹象和房地产泡沫，这些问题若不及时解除，会从根本上影响民众的生活。

（三）社会文化影响

图2 规范系统的关系

社会文化系统从经济系统和政治系统那里获得投入，表现为可购买的能够满足集团需要的商品和服务、法律行为和管理行为、公共和社会保障等。其他两个系统的产出危机同时也是社会文化系统的产出失调，并转化为合法性丧失。

四、中国住房政策合法化危机的消解策略

（一）政策制定的普世原则有效化解危机

一是从本国国情出发的原则。政策的制定要符合国家一定历史时期的自然、政治、经济、文化、社会等各个方面的基本情况。在一定社会制度和国情前提下研究公共政策问题。二是整体效益和系统性原则。社会问题是一个系统性工程，要解决问题，要从系统性、全局性思考问题，统筹规划，拿出可行性计划。三是社会公正及利益补偿原则。公共政策一旦确定，会影响到各层面、各阶层。公共政策的制定者要本着社会公平公正原则，保证社会安稳。政策制度要综合考虑不同社会阶层的利益，坚持利益补偿的原则。

（二）住房政策制定要与时俱进，实行动态管理

要依据社会经济、政治、文化的变化而变化。客观事物是变化发展的，公共政策必须坚持发展变化的原则，根据客观事物的变化而适时调整政策制定过程及基本内容。

（三）住房政策制定要抓好相关环节的处理

例如住房政策方案评估，包括住房价值论证评估、可行性论证评估。评估内容主要有经济、政治、技术、文化等方面的可行性评估。评估标准要依据政治价值、成本与效益标准、伦理道德标准。

（四）住房政策制定过程要合法化

住房政策要获得合法化地位，必然要经历合法性过程和法律化过程，即相关立法主体机关—民意选择—法律确认。立法机关要审查、决策会议的讨论决定、行政首长的签署和发布等环节。这里要强调的是要公布方案，由民意选择，因为这关系到今后政策实施过程中遇到阻力的大小和民心向背问题。

[1]尤尔根·哈贝马斯.合法化危机[M].上海：上海人民出版社，2009：53.

[2]刘伯龙，竺乾威.当代中国公共政策[M].上海：复旦大学出版社，2009：205-206.

F407.9（2）

A

1673-8616（2011）03-0038-03

2011-04-05

李海，广西财经学院副院长、教授（广西南宁，530003）。

[责任编辑：潘丽清]