BOT在矿山环境治理中的应用

高殿松,蒲含勇

(1.中国地质大学 (北京)地球科学与资源学院,北京100083;2.河南省地质博物馆,河南郑州450016)

1 矿山环境问题及恢复治理现状

据2007年《中国地质环境公报》数据,截至2007年底,全国矿业开发占用和损坏的土地面积为165.8万hm2,其中尾矿堆放90.9万hm2,露天采坑52.2万hm2,采矿塌陷20.3万hm2(见图1)。

图1 2007年《中国地质环境公报》数据

2001～2008年,中央财政共投入资金50亿元,下达矿山地质环境治理项目1418个,用于历史遗留的矿山地质环境问题的治理,项目涉及31个省 (区、市)的能源、金属和非金属各类矿山,其中投入煤炭矿山最多。与此同时,各级地方财政治理矿山地质环境投入力度也呈现逐年增加趋势,自2001年以来,全国用于矿山地质环境治理的地方财政资金累计达62亿元,企业自筹资金累计达47亿元[1]。这些项目的实施在很大程度上改善了矿山环境,增加了耕地,预防了矿山地质环境灾害,保护了人民财产安全,取得了很好的经济、环境和社会成效。

按照2007年的数据计算,全国全年321个项目,投入资金12.9亿元,平均每个项目401.9万元。我国环境保护投资的主体一直是政府投入,但数量有限。虽然近年来,我国财政支出中矿山环境治理投资支出所占比例有所增加,但这部分资金越来越不能满足日益增长的矿山环境治理的需要。虽然我国早已建立了治理专项基金,但是效果并不明显,矿山环境保护投资只有很少比例的资金来自环保基金。环境治理恢复保证金是新矿山和在建矿山未来环境治理的主要资金来源,对新建和在建矿山环境治理有很大的帮助,但是我国矿山开发历史较长,留有很多的历史问题,政府每年投入的资金对于当年项目来说已显不足,对于历史问题更是显得杯水车薪。在这样的背景下,必须引入新的投融资渠道,扩大资金投入,才能从根本上解决我国矿山环境治理的问题。BOT方式代表着一个完整的主要用于公共设施建设的项目融资模式,在我国引入时间较长,进入不少领域,比如公路建设,污水处理设施,垃圾焚烧厂等,也有很多成功的案例,这为将BOT模式引入矿山环境治理领域提供了宝贵的经验。

2 BOT融资模式可行性分析

2.1 BOT特点

BOT即 (Build-Operate-Transfer,建设-经营-转让),BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施;管理该设施及其相应的产品与服务[2]。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制,但必须保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。但特许期限结束时,私人机构按约定将该设施移交给政府部门,转由政府指定部门经营和管理。BOT方式无需政府的财政、银行或其他机构提供还款担保,使投资商直接参与项目,并拥有较大的自主权和主动权;同时,投资商也可以是多元主体,由此尽可能地分散了投资风险。

2.2 矿山环境治理项目的特点证明其可行

一方面,对矿山环境进行治理符合国家可持续发展的规划,也符合我们广大群众对生态环境日益提高的要求。可持续的发展要求我们必须考虑今后的发展,矿山开采本来就是一种破坏性的、索取式的开发活动,矿产资源的开发利用不可避免地要占用和破坏一定面积的土地,造成矿山环境的破坏。消除矿业活动带来的环境破坏,合理利用有限的土地资源实现可持续发展,已成为摆在我们面前的迫切问题。我国矿山环境治理的困难在于资金不足,解决资金问题,必须考虑融资,BOT模式在我国已经有一定程度的应用,有不少成功的经验可供参考,选择一个熟悉的融资模式风险更低,成功的可能性更大。

另一方面,矿山环境治理项目符合BOT融资方式的要求。矿山环境治理项目BOT融资,具有一般基础设施BO T融资的特点,如利用资金、风险转移、减轻责任、成本控制、满足需求、学习先进技术和管理经验等。BOT项目融资具有建设周期长、经济产出效益相对较低、要求一次性投资数额较大的基础产业提供国际融资渠道为特点。在国内资金紧张的情况下,可以利用项目融资获取外部资金的支持。把BOT引用到我国森林生态效益补偿制度中来,不仅是可行的,而且也是可能的。

2.3 矿山环境治理具有效益性

不论是哪种融资模式,授权方和投资方的最终目的虽然不同,但是都要达到一定目的,这就要求一个项目具有效益性,如果矿山环境项目不具有效益性这个最基本的特点,BO T融资也就无法达成。

2.3.1 环境效益

矿山环境治理需借助工程技术手段,来恢复或者重建矿山周围的地貌和生态环境,进而消除矿山开发活动给周围环境带来的影响。但是也可能出现一种情况,就是无法完全恢复,或者说无法恢复,那么,矿山环境治理工作就变成新建一个矿山环境,使之具有自然属性,比如说整理土地、恢复植被、恢复生态系统。

2.3.2 经济效益

矿山环境治理是一项有资金及劳动力投入的过程,是一个典型的经济行为。经济行为最显著的特点就是取得回报。矿区矿山环境治理经济效益是指投资行为主体或其他经济行为主体通过对矿区环境进行资金、劳动、技术等的投入所获得的经济效益。经济效益是BOT融资的最基本的要求。通过矿山环境治理,整理好的土地可以种植作物;蓄水的池塘可以养殖;山体可以植树造林,放牧。这部分收入加上政府的环境投资,构成了投资主体的利润来源。

2.3.3 社会效益

矿区矿山环境治理的社会效益是指矿山环境治理工作实施后,对社会环境系统的影响及其产生的宏观社会效应。矿山环境治理在获得环境效益、经济效益的基础上,从社会角度出发,为促进矿区经济发展、增加就业机会、提高环境质量、促进社会公平等方面都将作出贡献。矿区矿山环境治理的社会效益因涉及的范围广,具有明显的间接性、潜在性和滞后性,且与经济效益、生态效益交叉,所以对其难以进行评判。但是很明显,通过矿山环境治理,不仅可以体现政府的阳光形象,提升政府公信力,也可以明显地减少矿区环境地质灾害,提高人们生活水平和质量,促进社会和谐和稳定。

3 矿山环境治理BOT融资运行设计

3.1 矿山环境治理采用BOT融资方式的有关主体设计

在BOT项目融资方式框架中,最重要的就是确定项目发起人、项目公司、贷款方三者之间承担的责任与义务及资金流转的关系,矿山环境治理采用BOT方式也必须理清楚这三者之间的关系。

1)项目发起人。项目发起人是项目所在国政府指定的,通过给予项目某些特许经营权和一定数额从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资支持的法人主体。在融资结束后,无偿地获得项目的所有权和经营权。在我国,矿山开采开发归国土资源部管理,也是矿产资源企业的监管部门。鉴于矿山环境治理成果具有地方行政属性和环境效益属性,所以,可以考虑将国土资源部和环境部作为BOT融资项目的项目发起人。

2)项目公司。项目公司是BOT模式的主体,它从项目所在国政府获得建设和经营项目的特许权,负责组织项目的建设和生产经营,提供项目开发所必需的股本资金和技术,安排融资,承担项目风险,并从项目投资和经营中获得利润。项目公司一般是专门组织起来的。它的组成以在这一领域具有技术能力的经营公司和工程承包公司作为主体,有时也吸收项目产品或服务的购买者和一些金融性投资者参加。具体到矿山环境治理项目,需要分两种情况进行分析,一种情况是矿山正在开发的或者拟开发的,产权归属明确,矿山开采企业负有矿山环境治理的主要任务和责任,因此,应该将矿山开采企业作为项目公司。第二种情况是对于历史遗留的矿山及废弃矿山,这种矿山因为已经停止生产,所以应该组建新的开发公司,具体负责相关项目的融资和运营。

3)项目的贷款方。BOT模式中的贷款银行组成较为复杂。除了商业银行组成的贷款银团之外,政府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行在BOT模式中也不容忽视。贷款的条件取决于项目本身的经济强度、项目公司的经营管理能力和资金状况,但在很大程度上依赖于项目发起人和所在国政府为项目提供的支持和特许权协议的具体内容。

除以上三方外,BOT模式在许多情况下通常由项目所在国政府机构、担保受托人、保险公司、有关国际机构、律师、专家及评估咨询机构等参与。他们分别担当不同的配角,以共同促进BOT模式的实现。

3.2 我国矿山环境治理采用BOT融资方式的实施过程设计

采用BO T融资方式进行矿山环境治理,绝不是将一般基础设施项目BOT融资方式简单地与矿山环境治理对接,而是该方式的再度创新。根据BOT融资方式的一般原理和操作流程,结合矿山环境治理的特点,矿山环境治理采用BO T的基本运作模式可设计如下:

1)项目立项。由项目发起人也就是国土资源部和环境部根据具体的矿山环境治理需要、生态效益、和社会效益规划矿山环境治理项目,并结合项目投资资金需求,分别由各地发展改革委员会或国家发展改革委员会审批立项,并从技术、经济和法律等方面开展项目的可行性研究和报批。在确定对某一项目采用BOT投资方式后,政府要为公开招标准备,如制作投标申请表、发出投标通知等,邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。

2)招标。包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标方法。由发起人以投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者作为设计招标程序的出发点,根据实际情况选择向省内、国内或国外进行。公开招标的有关条件,接受有兴趣参加投资建设的国内外私人企业、民营企业或大型企业集团的项目建设经营方案及建议。

3)选标。在收到投标方案后,由投资银行发起人组织有关单位和专家包括政府官员、技术、财务和法律顾问,对得到的方案进行综合分析和评价。根据事先确定的方案,选择资金雄厚、具有承担此项目工程经验和能力的国内外企业或由他们组成的项目公司来负责工程的融资、建设、运营和管理。

4)项目开发。中标企业可以组成项目公司或确定项目公司结构。政府与选定的投资方就项目各方面 (如工程建设质量、投资方式、经营期限、违约责任等事项)的条款进行谈判和协商,经过特许权协议谈判并签订BOT合同后,项目开始进行财务交割。然后在发起人参与下,由项目公司选择国内外有实力的单位进行工程设计与承包。

5)项目的建设和经营。项目经有关部门批准开工后,在监理公司的全程监督下,由施工单位进行建设。工程竣工后,项目通过规定的竣工试验,项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目,建设阶段结束。项目公司作为业主,全权负责项目的建设及项目建成后的生产经营,同时负责对其融资部分的债务偿还。整个项目运营一直持续到特许权协议期满。

6)项目的移交。根据特许权协议,在特许权期满后,项目移交给发起人,之后一切生产经营与项目公司无关。而由发起人重新组建的企业负责项目的生产经营活动。政府在移交时应注意项目是否处于良好状态,以使政府能够继续运营该项目。

4 我国矿山环境治理采用BOT融资方式预计会遇到的问题

任何事物都有其两面性,BOT这种项目融资方式有不少优点,但其在我国具体操作时会有如下一些问题需要加以考虑。

1)国内项目发起人遇到的问题。这其中包括招标问题,融资成本问题,风险分担问题和BOT项目的融资途径的创新等经济方面的问题。

2)项目投资者遇到的问题。如投资回报率等方面限制的法规问题,外商投资与我国外汇管理政策的不一致问题,价格问题及收益问题,项目公司的资金结构问题。

3)政府面临的问题。如对政府担保,BOT项目范围的限制等政策法规方面的问题,缺乏系统的项目实施管理体制问题,缺乏实施BOT投资方式的人才问题。总的来说,采用BOT这种融资模式确能做到扩大资金来源、打破垄断提高效率和工程质量,另外实施BO T项目还能在很大程度上减少政府在参与这些基础设施建设项目中所承担的风险。虽然现阶段我国在实施BOT项目时还存在一系列问题,但BOT项目融资区别于获取外国政府或国际金融组织的贷款资金,更具灵活性和针对性,带有权益资金的性质。对于我国大规模林业生态建设而言,BOT项目融资无疑是一种崭新的外部资金组织模式。

[1] 中央投入50亿治理矿山环境 [J].环境工程,2010(02):117.

[2] 王玉红.BOT项目融资风险控制探讨 [J].现代商业,2010(26):176.