基于准公共品视角的我国彩票业治理对策研究*

刘国永，淦未宇，仲伟周

(1.西安交通大学经济与金融学院，西安雁塔路 710061;2.西南政法大学管理学院，重庆渝北 401120)

基于准公共品视角的我国彩票业治理对策研究*

刘国永1，淦未宇2，仲伟周1

(1.西安交通大学经济与金融学院，西安雁塔路 710061;2.西南政法大学管理学院，重庆渝北 401120)

从经济学视角分析了彩票的内涵及其特征，认为彩票具有准公共产品的特性，并基于准公共产品治理理论提出了彩票治理对策，该治理模式在维持现有相关机构的同时，通过划分两大机构发行彩票类型，避免了目前存在的系列问题。研究对于丰富彩票的理论研究和治理改革具有一定的现实意义。

准公共产品、彩票、治理

自1987年发行福利彩票，1994年发行体育彩票以来，彩票已成为我国发展民政与体育事业的重要资金来源。2010年我国体育彩票、福利彩票销量合计1662.67亿，筹集公益金351亿元。尽管过去二十多年来我国彩票业取得了飞速发展，但同时也存在着许多亟待解决的问题。首先，虽然彩票销量一直呈增长趋势，但是同世界发达国家相比，无论是市场规模还是人均消费彩票数量，我国彩票市场都还存在很大的差距。目前我国彩票销量折合成美元大概为80多亿美元，而美国早在1998年就已达到368.151亿美元。另一方面，与我国公益彩票发展滞后现象形成鲜明对比的却是私彩猖獗。据披露，在我国广东、海南等南方省市“私彩”横行，其销售量甚至已经超过公彩。私彩泛滥不仅直接给我国公益彩票发展带来了不可估计的损失，而且还严重降低了彩票及其发行监管部门的公信力，在彩民中造成了极其恶劣的影响［1］－［3］。

我国彩票市场出现的诸多问题引发了理论界和实务界的广泛关注，许多学者从不同视角对彩票治理模式及其效率展开了深入分析。张占彬认为博彩这一以小投入获取大收益的特殊产业，必须由政府来实行完全垄断管制［4］。朱彤、余晖从产业组织理论出发，分析了我国彩票市场特征，认为有必要构筑间接竞争的市场结构，以避免由于现有两家发行机构的恶性竞争所导致的违规违法事件的发生，并认为最有效的重构方式为成立彩票公司分类别运营彩票［5］。淦未宇等对我国彩票发行市场的结构效率进行了分析，认为我国彩票发行市场混合型治理结构导致了市场无效率，即完全竞争导致的资源浪费、寡头垄断引发的恶性竞争以及完全垄断的官僚主义，并进一步揭示了其背后的制度性诱因［6］。

然而已有关于彩票治理的研究要么将彩票视为纯公共产品，要么从纯市场竞争视角来分析。事实上，彩票并非纯粹意义上的公共产品或者私人产品，而是具有准公共品属性。因此，传统的基于公共品理论或市场竞争理论进行的彩票治理分析并不能有效阐释彩票的内涵及其治理特性。基于此，本文在对彩票内涵及其准公共品属性进行剖析的基础上，提出合理的彩票业治理模式。

1 彩票内涵及其准公共品属性剖析

1.1 彩票的内涵

彩票业经过多年的经营探索，已经成为各国公认的一种融资渠道，不同国家也对彩票的内涵进行了界定［7］。英国《大不列颠百科全书》对“彩票”的注释为:“抽签给奖是通过抽签摇彩，凭机会在一定范围的人们中分配奖品或奖金的方法。它是赌博的一种方式，抽彩给奖作为一种生财筹款之道，颇具吸引力。它组织简便，举办容易，故极为流行。在欧洲有史可证的抽彩活动可溯至15世纪的勃艮第和比利时，当时有的城市为构筑防御工事或救济贫民发行彩票、筹措经费”。澳大利亚新南威尔士州在《1901年第34号彩票与艺术协会法》中对彩票的解释是:“‘彩票’一词系指通过抽签抓阄所进行的那种货物、制品或商品的转让”。瑞士《彩票与职业赌博联邦法》中对彩票的解释是:“彩票系指有计划地用碰运气的摸彩中签中号或其它类似方法获得物质好处，其中包括中彩本身所含有的物质好处及从属于它的奖品、权力或实物”。泰国国家彩票局对彩票的解释是:“泰国发行彩票的目的是为国家的发展筹集资金，是授权于政府，没有任何欺骗民众的行为，为民众提供一种博运道的消遣机会”。

由于我国同时发行体育彩票和福利彩票，因此两大发行机构均给出了各自的解释，民政部在《中国福利彩票管理办法》中表述:“本办法所称福利彩票，是指筹集社会福利资金为目的而发行的印有号码、图形或文字供人们自愿购买并按特定规则确定购买人获取或不获取奖金的有价凭证”。中国体彩网关于彩票的定义是:彩票是商品，能够满足人们获取大奖、娱乐的需求，需要通过市场来实现其价值和筹集资金功能的商品，印有号码或图形(文字)，由人们自愿购买并能证明购买人拥有按特定规则获取奖励权利的书面凭证，不返还本金、不记名、不挂失、不能流通使用。泛指的彩票定义则有国务院批准的“彩票发行和销售管理暂行规定”的标准定义，彩票是“国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。

1.2 彩票的准公共品属性分析

从上述不同国家对彩票内涵的界定可以发现，虽然他们对于彩票内涵的界定不尽一致，但却均认为彩票是一种游戏，索取凭证且发行目的是筹集专项资金;它主要存在如下特点:(1)有一定的游戏规则;(2)国家垄断发行;(3)机会均等。

为了探索彩票治理模式的有效性，显然我们还有必要深入分析其背后蕴含的经济学内涵。如果将彩票视为一种商品，那么购买彩票事实上是为了满足消费者的某种需求。概括起来，彩票消费者期望的效用主要可以分为三类，即①贡献:支持国家福利或体育事业目的;②单纯的精神满足效用:娱乐，享受期待的乐趣，购买希望［8］;③投资(特别是具有技术分析、预测含量的体彩，例如足彩、篮彩):作为一项长期、固定的支出，这种效用满足往往具有长期性。

经济学中关于物品种类的划分主要有两项指标:排他性和竞争性，既具有排他性又具有竞争性的物品属于私人物品;具有非排他性和非竞争性的物品属于公共物品;而只满足两项指标中某一项的则属于准公共品。曼昆在其著作《经济学原理》中指出，具有竞争性而不具有排他性的产品，比如海洋中的鱼、环境、拥挤的免费道路属于公有资源(common resource)，而具有排他性而没有竞争性的物品，例如有线电视、不拥挤的收费道路属于自然垄断的产品。

那么彩票到底属于哪一类产品呢?国家发行彩票通过给彩票定价来达到排他性的目的，具备上述效用需求的彩民购买彩票，而对并无上述效用需求的人则可以轻易被排除在外，这是彩票具有弱排他性的表现。同时，彩票市场具有拥挤性。尽管对于电脑型彩票而言，由于排列组合可以重复购买，永远都不会产生拥挤，也即无论多少人参加这一游戏，市场都可以容纳，一个人的购买行为并不会减少其他人购买该物品的能力;然而对于即开型彩票却存在拥挤点，在拥挤点之内，即开型彩票的发行不会产生拥挤，但在超过了拥挤点，则会产生拥挤的现象。一般而言，发行方追加成本的行为往往发生在全部彩票销售完毕之前，因此，事实上也很难出现彩票供不应求的状况，随着奖品发放完毕，剩下的彩票就会失去其意义。也就是说，无论哪种类型的彩票就其产品属性来看，既不是完全的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是介于两者之间具有自然垄断属性的准公共产品。

除了具有排他性和非竞争性之外，彩票由于其本身的特殊性还具有以下特点:(1)游戏规则设计很大程度上将会影响满足不同效用需求的效果;(2)不同的规则约定下，彩票销售市场供给需求状况存在理论上的均衡［9］;(3)这种不确定性分享具有很强的外部性(如果假设奖池中的奖金额固定，分配契约事先约定，那么任何一个中彩的人，都会对其他人造成损失)，所以其公正、公平性极为关键。(4)低成本性。与一般商品成本收益比较而言，彩票的发行成本收益比较低，这与彩票的功能有关，往往是国家融资的手段。(5)行业技术含量低，信誉度要求高。与其他高科技产品比较而言，彩票无论是发行还是参与购买需要的技能都不多。姑且认为彩票新品种开发属于相对技术含量较高的部分，那么彩票销售、购买这些环节，其进入壁垒是相当低的;另一方面，彩票销售更多的是出卖一种信用，也就是说，只有具有信用支持(包括发行体制和发行历史纪录的可信性)的公平、公正性运作才能够通过这种特殊的筹集资金方式获取销售收益;卖方无论是私人还是政府，出卖的是一种信用，买方购买彩票的实质是购买对发行方的信任。(6)效用满足的短期性。从彩民的娱乐效用满足来看，长期只购买一种类型的彩票可能性很小，而且往往效用由于重复购买，且未中奖而逐渐递减，因此对于彩票的玩法多样性有很高的要求。如果从彩票的开发角度来看，彩票业属于创新频率要求极高的产业。(7)募集公共事业使用资金的手段。彩票之所以能够在绝大部分国家合法存在，是因为它的资金使用方向是公共事业，从现有各国对于彩票资金的利用来看，发行彩票是国家的一种融资手段，将社会上的闲散资金聚集起来用于公共事业项目。

2 准公共产品视角下的彩票治理模式

2.1 治理模式的基本框架

从以上对彩票这一特殊产品的特性分析可以看出，彩票既不能像纯公共产品一样实行完全的政府运营，也不能像私人产品一样实行完全的市场运营。我国目前的彩票实行的是国家垄断，由民政部和体育总局两大部门来分别运营福利彩票和体育彩票，这种模式一定程度上抹杀了彩票的准公共产品性质。由于垄断治理的低效，市场需求不能及时满足，因此，我们看到在部分地区私彩泛滥，此外公彩的销售量与其他国家相比也有较大的差距。在彩票发行部门内，两大发行机构基本依据行政部门命令的发行模式，导致在系统内，两大机构发行彩票类型的类似，两种彩票没有规划的恶性竞争导致浪费了大量资源，两大部门尚且如此，如果市场中有更多的竞争者，更会加剧这种竞争。由此可见，采用国家完全垄断的公共产品治理模式和采用完全竞争的市场模式，均不是理想的彩票业治理模式。

构筑彩票准公共产品治理模式基于以下两条原则:第一，避免对于私人产品采用的完全竞争，导致的恶性过度竞争状态;第二，避免对于纯公共产品完全垄断，导致的垄断低效。除此之外，兼顾彩票的其他特性，本文提出准公共产品属性下彩票业治理模式。该模式中，保持寡头垄断的主体市场结构，通过严格划分经营类型来避免同质无效竞争。传统的五种基本类型的彩票在授予发行机构时没有一个基本的标准，这势必导致以后在新品种开发中的混乱，致使出现同质产品，导致恶性竞争，而且极大地限制了彩票类型的推新。根据前面的对彩票特征的描述可以看出，彩票在满足人们多样性需求时，品种的增加发挥巨大的作用，因此将两大部门发行彩票的类型划分标准定为:可预测的竞猜型和不可预测的随机型。这样的划分在一定程度上，将参与购买竞猜型的彩民与非预测型购买者划分开来，其中两者的重叠部分为偶然购买者。这种基于目标群体的划分使得目标市场比较明确，便于彩票发行部门针对不同的消费群体进行营销，提供不同需求的服务。事实上在上海等一些地区，已经出现了专门提供足彩等竞猜型彩票的专卖店，店中提供各种预测或是消息服务。

图1 基于消费者类型的彩票市场划分

由于民政部门和体育总局已经具有多年彩票经营经验，在保持原有发行机构的基础上，该模式将不同的彩票市场划分给不同的部门进行开发。体育彩票发行部门主要经营竞猜型的彩票，比如足彩和篮彩，以及在各种体育赛事举行过程中相机设计的彩票。这一块的销售具有相当大的开发潜力，因为据笔者了解，在各种体育赛事举办期间，一方面，没有国家公开发售的彩票，另一方面，已发行的彩票玩法单一，致使地下私彩相当猖獗。福利彩票发行部门则主要经营不可预测，带有极大偶然性的随机类彩票，比如乐透型、数字型和即开型。该模式依据消费者的类型清晰界定了双方彩票发行类型，避免了同质无效竞争。

图2 双寡头下的彩票市场

2.2 新治理模式的优越性

由于彩票本身低成本性、信誉度要求高等特征，在实际运营中为了避免造假、违规事件，彩票的销售、管理仍然不能完全依靠市场调节，这一点也是遵循了准公共产品的公共性特点，具有一定程度的公共性的彩票同样需要兼顾私人产品的竞争性。新的治理模式充分考虑了彩票的准公共产品属性，为了避免完全由国家垄断经营导致的效率低下，彩票供给不能满足市场需求，新设计的治理模式保持了双寡头的经营方式，这种方式等于是在这一准公共产品治理中保持了竞争，另外，合理划分了两大部门运营彩票的类型，这种划分是基于彩票本身的特征，避免了同质无效竞争。

对两大发行部门的治理，则需要制度创新，引入公司治理的先进经验，促进两大机构的高效运行，最终达到彩票市场合理发展。

3 结论

对于彩票市场的合理治理模式，各个国家都有自己的不同理解，我国学者在探索彩票业的治理过程中也提出了不少意见。但是大部分研究都没有深入研究彩票的性质，本文在回顾了诸多文献对彩票的内涵理解基础上，分析了彩票的经济学特性，指出彩票既不是纯粹的公共产品，也不是既具有排它性又具有竞争性的私人产品，而是介于两者之间的准公共产品，而现有治理模式正是忽略了这一特性，导致在治理过程中出现了诸多问题。文章在此基础上，提出了基于准公共产品属性的彩票业治理模式，该模式充分考虑了彩票的准公共产品属性，有效避免了现在治理模式导致的问题。

［1］沈炎.海南公然销售私人彩票，当地政府收取管理费［EB/OL］，2003 －06 － 24，http://www.gxcaipiao.com/news/htm lnews/3555.htm

［2］黑龙江体育彩票网.2003年中国体育彩票全年销售201亿元［EB/OL］，2004 －2 －12，http://www.hljtcp.com/article/list.asp?id=3586

［3］车晓蕙.触目惊心的骗局——广东“地下私彩”黑幕揭密［EB/OL］，2001 － 07 － 30，http://sports.sina.com.cn/o/2001－07－30/30166466.shtml

［4］张湛彬.博彩业与政府选择［M］.北京:中国商业出版社，2001(5):1－10

［5］朱彤，余晖.彩票市场的竞争性质与我国彩票监管体制的重构［J］.中国工业经济，2004(4):35－42

［6］淦未宇，仲伟周，徐细雄.我国彩票市场结构效率分析［J］.西安交通大学学报(社会科学版)，2006(9):31－936

［7］陈群林.福利彩票［M］.北京:中国社会出版社，1996(8):15－16

［8］Richard McGowan，State lotteries and legalized gambling:painless revenue or painful mirage.［J］ Green wood publishing Group，inc.1994

［9］Zorn.C.Kurt，Selling hope:state lotteries in America ［J］，Public Budgeting ＆ Finance，Winter1991，Vol.11 Issue 4，p92－94

［10］魏陆.彩票市场的均衡分析［J］.财经研究，2000(9):58－65

Governance Policy of Lottery Based on the Perspective of Quasi－public Goods

LIU Guo－yong1，GANWei－yu2，ZHONGWei－zhou1

(1.School of Economics and Finance，Xi’an Jiaotong University，Xian 700061，China;
2.School ofmanagement，Southwest University of Political Science ＆ law，Chongqing 400031，China)

This paper analyzed the lottery concept and characteristic based on the economic perspective.The conclusion is the lottery has quasi－public goods characteristic.Then this paper gives countermeasures according to governance theory of quasi－ public goods.The governancemodel hasmany advantages.Themodel keeps the two distributors of lottery tickets.It can avoide present existence series question by dividing the lottery types of the two distributors issuing.This research has certain practical significance for lottery theory and governance reform.

quasi－public goods lottery governance

G80－05

A

1007－323X(2011)03－0001－04

2011－05－02

刘国永(1964－)，男，甘肃武威人，博士

本文研究得到教育部“新世纪优秀人才支持计划”(批号为NCET－08－0450)、司法部项目(项目批号为05SFB2045)以及西安交通大学“985工程二期”(批号为07200701)的联合资助