区域基本公共服务均等化的实现路径探析

丁辉侠

（郑州大学公共管理学院，郑州450001）

区域基本公共服务均等化的实现路径探析

丁辉侠

（郑州大学公共管理学院，郑州450001）

基本公共服务均等化是区域协调发展的主要内容和促进区域协调发展的基本途径。实现区域基本公共服务均等化，需要制定全国统一的区域基本公共服务均等化标准体系，科学界定各级政府的基本公共服务职责和范围，提高地方政府的基本公共服务能力，完善地方政府绩效评估机制，强化问责机制，改革户籍制度，促进人力资源合理流动等。

区域协调；基本公共服务均等化；地方政府；路径选择

2005年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。”2007年党的十七大报告提出：“缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化、引导生产要素跨区域合理流动。”基本公共服务均等化成为区域协调发展的主要内容和促进区域协调发展的基本途径。“十二五”规划纲要中再次强调“逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距”，并把基本公共服务均等化作为衡量区域协调发展的重要指标。但如何实现区域基本公共服务均等化是一个值得深入研究的问题。在目前我国区域经济发展不平衡、区域财政实力不均等、中央转移支付不完善以及各项制度不够健全的情况下，实现区域基本公共服务均等化需要一个过程，追求均等化的结果则需要合理的路径选择，本文拟就此略作探析。

一、制定全国统一的区域基本公共服务均等化标准体系

公共服务标准是政府公共服务所要达到的水平、指标和要求。[1]在国外，公共服务标准是公共管理与公共财政理论和实践的基础和核心。在我国，区域基本公共服务均等化的目标是近几年才正式提出的，各地区提供基本公共服务的依据主要是本级或上级政府在公共服务方面的政策和条例，没有全国统一的标准，因此各地提供的基本公共服务类别和质量存在较大的差异。为有效推进区域基本公共服务均等化，需要合理界定基本公共服务的范围，制定各类基本公共服务的国家标准，以保障各地区基本公共服务供给的最低水平。

首先，应根据我国区域基本公共服务均等化的战略目标，确定区域基本公共服务均等化的范围。虽然学者们都认为基本公共服务均等化对区域协调发展和保护地区间的公平正义具有重要作用，但对于哪些公共服务应纳入基本公共服务范围还存在较大的争议。目前，由于各地区经济发展水平存在较大差异，其提供公共服务的能力也存在较大的差距，因此均等化的范围不能过宽，也不能过窄。如果过宽，依中央和地方政府现有的财政能力难以实现；如果过窄，不能保证地区间的公平正义。较为可行的是把就业、社会保障、义务教育、基本医疗、公共卫等服务纳入现阶段区域基本公共服务均等化的范围。

其次，确定每一类基本公共服务的提供标准，并根据该标准制定全国统一的评价指标体系，评价各地区基本公共服务均等化的绩效。在制定标准时，需要明确的是区域基本公共服务均等化不是各地区提供的基本公共服务数量和质量平均化、种类无差异化，而是地方政府所提供的最低限度的基本公共服务数量和质量应达到国家规定的标准。当然，各类基本公共服务的标准应随着经济发展水平的变化而进行调整，以满足不同经济发展阶段广大人民群众对基本公共服务的需要。在现阶段，为保证各地区的基本公共服务供给能够达到最低标准，应该保证标准范围内的基本公共服务由中央和地方财政支付。这需要根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”和地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，确定中央政府对各类地区转移支付的数额。

再次，对各地区提供的基本公共服务是否达到了标准进行科学的评价。如果不按照标准对各地区提供的公共服务进行评价，标准的制定则没有任何意义。为此，需要国家用政令形式建立各地区基本公共服务均等化数据采集系统，收集和存储各类基本公共服务提供的数量、成本等基本数据，为评价地方政府基本公共服务供给及建立政府基本公共服务问责制提供数据信息资料。

二、科学界定各级政府基本公共服务的范围和职责

成熟市场经济国家一般都通过宪法或其他法律形式，对各级政府应承担的事务进行明确划分，有的国家还通过相关法律对各级政府应承担的共同事务筹资责任进行了明确规定。[2]我国宪法虽然对政府间的职责有一个原则性规定，但具体事务的支出责任在实际操作中不易把握。各级政府间的职责不清易导致在责任方面相互推卸，结果不仅会增加交易成本，也会影响公共服务供给的数量和质量。为此，应制定相关的法律法规，对各级政府的基本公共服务职责和范围进行明确规定。

首先，明确划分中央与地方政府的职能。中央政府应主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付和服务监督评估，重点强化规划和决策职能。地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进等，重点强化执行职能。具体而言，一般基本公共服务提供责任主要由地方政府承担，财政和制度保障责任则主要由中央政府承担。

其次，合理划分中央与地方政府提供公共服务的范围。根据受益范围，全国受益的由中央政府提供，如国防、外交、国家安全等，这类公共服务主要是“纯公共产品”；地方受益的由地方政府提供，如教育、公共医疗、卫生、基础设施、社会保障等；存在“外溢效应”的应由中央和地方政府共同负责，如跨地区的交通、邮电、空港、环保等项目等

再次，合理划分中央与地方政府间的支出责任。Musgrave（1959）早就指出，只有税收支出责任相对应时，分权才能改善公共福利。对于中央提供的基本公共服务，应由中央财政负责。[3]但地方政府提供的公共服务，支出责任却不一定由地方政府负责。在我国，中央政府在初次收入分配中所占比重高于在财政支出中所占的比重，形成财力剩余；而一些地方政府的收入比重低于支出比重，存在财力缺口。因此，要实现基本公共服务均等化，就不能按照谁负责谁出钱的原则，换言之，中央应加大对欠发达地区的财政转移支付力度，保障这些地区政府能够为居民提供基本而有保障的公共服务。

三、提高地方政府的基本公共服务能力

公共服务能力是指以政府为主的公共服务主体在资源约束条件下，为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务需求而具备的本领。区域基本公共服务主要是由地方政府提供的，均等化的目标是否能够实现，关键在于各地政府是否具备提供基本公共服务的能力，其主要影响因素是地方政府的经济实力、财政能力和责任意识。

首先，促进地方经济平稳较快发展，提高其经济实力。已有研究表明，区域基本公共服务均等化水平与区域经济和地区综合实力密切相关，均等化水平较高的地方一般是经济较为发达的东部沿海或是经济增长速度较快的经济活跃区域。[4]因此，通过改善地方经济发展环境，利用地方区域优势，吸引国内投资等措施发展地方经济依然是提高地方政府财政能力的重要措施。

其次，加大对欠发达地区的财政转移支付力度，提高其财政能力。区域公共服务均等化目标不可能通过市场机制自发实现，需要中央财政通过对地方财政的转移支付来实现。而我国现行的财政转移制度重点考虑纵向平衡和调控地方政府行为，还没有充分发挥促进基本公共服务均等化的效力，某些制度安排还带有逆向调节的作用。[5]提高欠发达地区财政能力的主要措施：一是调整转移支付的标准，以人均财力而不是经济总量作为转移支付的基础。二是完善和规范中央现行转移支付制度，积极探索财政转移支付的新模式。根据国际经验，一般性转移支付是实现基本公共服务均等化的重要措施。在我国地方财力存在较大差距的情况下，应增加中央对地方一般性转移支付的规模，帮助中西部地区解决财力不足问题，促进地区之间协调发展。在继续坚持中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的单一纵向转移支付制度的同时，应积极探索横向转移与纵向转移相结合的多元转移支付新模式。积极探索东部发达地区对西部欠发达地区的横向转移支付模式，通过建立一种长效帮扶机制，实现东西部地区公共服务的均等化。[6]三是推进财政转移支付制度建设的法律化进程，加强中央转移支付资金的管理，增强资金使用的规范性、透明性、科学性和民主性。四是建立转移支付资金的绩效评价机制，保证转移支付资金切实起到促进基本公共服务均等化的作用，提高中央财政转移支付效果。同时，还可以通过建立资源开发补偿机制和资源性产品价格形成机制，来提升西部公共服务供给能力。[7]

再次，强化地方政府的公共服务责任意识。地方政府是公共服务的主要供给者，其在公共服务提供过程中责任性的强弱直接影响其公共服务能力，也同时关系着公共服务的质量。由于一些地方政府的责任性不足，目前在公共服务提供中存在大量的低效率、浪费甚至腐败现象，阻碍了均等化水平的实现。增强地方政府在基本公共服务提供中的责任意识，需要加大对基本公共服务均等化目标与意义的宣传力度，更需要通过责任追究制度来实现。

四、完善地方政府绩效评估机制，实施公共服务问责制度

改革开放后我国的主要任务就是发展经济和稳定社会秩序，中央政府也是用这些标准来考评地方政府的绩效。[8]在整个社会保障体系不健全的情况下，社会秩序稳定与否与当地经济发展相关。因此，长期以来，我国地方政府绩效评价的重点放在了经济评价方面，忽视了公共服务评价。在政府绩效评价体系中，经济增长、税收、基础设施等硬性指标是最主要的“指挥棒”，地方政府没有对当地居民的非经济性公共物品需求做出回应的动力。[9]冉光和（2009）也指出这种GDP出官的政绩考核机制，对加大区域基本公共服务非均等化程度起到了推波助澜的作用。[7]随着公共服务供求矛盾的突显，客观上要求加强对政府提供的公共服务进行评价，把公共服务的提供与地方政府及其领导干部的政绩挂钩，从体制上建立地方政府提供公共服务的激励机制。

一是在地方政府绩效评估指标体系中，加大公共服务指标所占的比重，把地方政府提供公共服务的数量与质量作为评估地方政府绩效的重要指标。将公共服务均等化的实现情况，作为考核地方政府政绩的重要内容，同时将评价结果作为地方领导干部升降的重要依据。

二是建立专门的基本公共服务均等化评估指标体系，扩大评估主体。基本公共服务的对象是社会公众，因此根据公众的需要设计科学合理的公共服务政绩考核机制和评价指标体系，是促进各级政府尽职尽责，保证各地区公共服务均等化目标实现的必然选择。同时，扩大评估主体，鼓励公众对当地政府提供的公共服务进行评价。Denhardt夫妇 (2000)也认为应从基本公共服务的供给机制和方式来评价均等化水平，指出政府不仅要亲自参与提供最广泛意义上的公共物品，还应积极促使公民充分发表意见，清晰地表达其价值观,努力形成政府、公民、社会及市场主体多维互动的供给新局面。[10]

三是建立地区基本公共服务问责制。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对权力过失进行责任追究。在推进区域基本公共服务均等化之际，不仅要加强对地方政府提供基本公共服务的质量进行评价，同时也要加强对地方政府基本公共服务供给的监管，实施问责制度。

五、改革户籍制度，促进人力资源地区间合理流动

蒂布特（1945）的用脚投票理论表明了公共物品的提供与公民的偏好可以更好地匹配，从而使得各地提供的基本公共产品不会相差太大，这一理论对各国区域基本公共服务均等化具有指导意义。在我国，由于户籍制度与所在地的社会福利制度绑在了一起，使得各地流动人口不能正常享受当地的基本公共服务。他们只能在户籍所在地交纳医疗保险和享受当地的医疗保险服务，由户籍所在地政府承担相应的配套成本，而他们对经济增长的贡献主要留在工作所在地。一般而言，流出地主要是不发达地区，流入地主要是发达地区，这进一步加大了发达与不发达地区之间的公共服务供给水平差距。为此，要采取以下举措：

一是改革户籍制度，使得个人基本公共服务权利与国民身份而不是户籍所在地挂钩。首先，实行城乡统一的人口登记管理制度，户籍不再是身份的象征，而是便于人口管理的工具；其次，建立流动人口基本公共服务均等化投入保障机制，使流动人口在现居住地获得与当地户籍人口同等的义务教育、医疗保障、公共卫生等公共服务；再次，完善流动人口基本公共服务网络体系，建立流动人口服务管理综合平台，这既方便对流动人口的管理，同时又方便流动人口获得必要的公共服务信息。

二是促进人力资源在地区间合理流动。汤红兵（2008）指出，随着户籍制度的放松和中国城市化进程的加快，人们会通过“以足投票”，选适合自己基本公共服务偏好的地区居住，结果是基本公共服务更好的地区能够吸引更多的人口迁入。[11]人口流动的结果也将促进相对落后地区着力改善基本公共服务，吸引投资和优秀人才的流入，使基本公共服务逐步实现区域均等化，同时也可降低中央对欠发达地区转移支付的成本，提高转移支付资金的使用效率。

三是加强对流动人口的管理和引导，减少流动中的盲目性。公众虽然可以选择公共服务较好的地区居住、工作和生活，但在地区经济差距依然存在的情况下，各地区的生活成本也明显不同，相对发达地区的生活成本相对较高。因此，为降低人口流动的盲目性，应加强对其管理和引导，让其理性地选择合适的地区工作和生活。

四是大力提高公共服务人员素质，为提供优质公共服务打好基础。不同地方政府的人员素质、技术水平和管理能力等，也会影响其基本公共服务供给效率，进而影响供给质量，因此为推进区域基本公共服务均等化，应加大各地区特别是欠发达地区的公共服务人员培训，提高其政治业务素质和管理水平。

总之，由于引起我国基本公共服务非均等化的因素是多方面的，因此实现均等化的路径选择也应当是多管齐下，概言之，要通过综合配套改革，逐步实现区域基本公共服务均等化的目标，促进区域协调发展。

[1]李洺，孟春，李晓玉.公共服务均等化中的服务标准：各国理论与实践[J].财政研究，2008，（10）.

[2]刘明中.推进基本公共服务均等化的重要手段——财政部副部长楼继伟答本报记者问[N].中国财经报，2006-02-07.

[3]Musgrave R.A.The Theory of Public Finance[J].New York:McGraw-Hill.1959.

[4]南锐，王新民，李会欣.区域基本公共服务均等化水平的评价[J].财经科学，2010，（12）.

[5]黄云鹏.“十二五”促进城乡基本公共服务均等化的对策建议[J].宏观经济研究，2010，（7）.

[6]李爽.逐步实现我国基本公共服务均等化的路径分析[J].经济研究参考，2010，（30）.

[7]冉光和.公共服务供给与经济增长关系区域差异的实证研究[J].财经问题研究，2009，（11）.

[8]郭强.地方政府经济干预行为的经济学解释[J].财经研究，2005，（9）.

[9]傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究，2010，（8）.

[10]Denhardt R.B.,Denhardt J.V.The New Public Service:Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review.2000.

[11]汤学兵.论中国区际基本公共服务均等化的路径选择和保障机制[J].财贸经济，2009，（7）.

D63

A

1002-7408（2011）12-0023-03

河南省政府决策研究招标课题“河南省基本公共服务均等化视角下的公共财政改革研究”(B735)；郑州市2011年度社会科学调研课题“地方政府公共服务能力提升研究”（686）；河南省教育厅人文科学研究项目“地方政府公共服务的困境与对策研究”（2011-ZX-117）的阶段性研究成果。

丁辉侠（1977-），女，河南夏邑人，郑州大学公共管理学院讲师，博士，主要从事公共服务和区域经济问题研究。

[责任编辑：黎峰]