地方政府应对群体性事件的问题与对策

范铁中

（上海大学社会科学学院，上海200444）

地方政府应对群体性事件的问题与对策

范铁中

（上海大学社会科学学院，上海200444）

地方政府在应对群体性事件中起着非常重要的作用，但当前存在许多问题：信息不公开诱发极端行为，助长了反体制意识；预警和应急机制不健全，现场处置不力；缺乏有效的利益表达机制，不满情绪无法通过正常渠道宣泄。解决这一问题的对策是：建立信息情报收集制度和科学的信息公开机制；加强应急能力与应急机制建设；建立健全群众利益表达机制和社会对话协商机制。

地方政府；群体性事件；信息公开;应急机制;对话协商

从一定意义上说，改革时期的社会变动是一种正常的社会现象，其中也包括会发生各种群体性突发事件。政府对群体性突发事件处理得好，可以以此为契机有力推动社会发展，提升执政能力，提高执政水平，顺应新的形势进一步推动改革开放和社会主义现代化进程。处理得不好，就会引发社会动荡，阻碍经济社会发展。所以，处理好各类群体性突发事件，既是摆在各级地方政府领导和公务人员面前的一个重大课题，也是认真落实科学发展观，维护区域社会稳定，为经济建设创造良好治安环境的现实需要。

一、当前地方政府应对群体性事件存在的问题

1.地方政府信息不公开诱发极端行为，助长了反体制意识。政府是公共信息最大的拥有者和控制者，政府信息公开对于疏导和化解群体性事件起着关键性的作用。目前世界上已有40多个国家建立了政府信息公开机制，在我国，随着由国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日正式生效，政府信息公开机制也开始运作。然而，在现实中，由于一些地方政府在处理群体性事件的过程中往往封锁消息、信息公开失真或者公开不及时，结果反而加剧了群体性事件的发生和发展。有些地方政府对政务公开仍是上有政策下有对策，采取“等、靠、拖”等办法，阳奉阴违，既不违背政务公开的原则，暗地里则继续进行违背民众意愿的信息“贪污”、暗箱操作等腐败行为。民众则处于无休止的等待状态，失去了解决问题的最佳时机，从而使民众利益受到损害，丧失了对政府的信任，产生对社会不满情绪，助长了反体制意识。信息不公开，沟通不及时，导致了在混乱的事物表象面前，公众产生种种猜疑和误解，使局面更加复杂混乱，而政府及官方媒体在面对群体性事件时有意控制和封锁消息，习惯性地采取内部处理事件的方式加以解决，隐瞒真相，加剧了民众对政府及其媒体的不信任感。当前，我国群体性事件性质大多数属于人民内部矛盾，绝大多数情况下是由某一群体的利益受到损害而引发的、带有偶发性。在利益受损或认为自己利益受损的群体长期找不到正确解决问题的途径或得不到实质解决的情况下，民众就有可能以极端行为表达自己的意愿与不满，如果不能积极应对、妥善解决，矛盾的性质就可能进一步转化、升级，最终导致群体性事件的暴发。

2.地方政府预警和应急机制不健全，现场处置不力。群体性事件的发生是转型社会时期出现的新事物，与地方政府处理这类事件时明显缺乏经验、缺乏应对措施和应急机制有很大关系。现代社会的预警和应急机制至关重要，它是对社会运行状况发出信号，显示社会已经或即将发生无序情况的临界状态，以引起社会管理者和社会公众的注意，及时采取对策，使社会运行状况不再继续恶化的一套制度和方法，是为了防止和处理突发性群体事件而建立的一整套专门的工作机构、工作程序和工作过程。从现实情况看，一些地方的预警和应急机制还很不完善。由于种种原因，对群体性事件不报、漏报、瞒报、迟报的现象仍然存在，甚至有些官员为了逃避责任追究，想尽各种办法不让上级政府特别是中央政府知道下面的真实情况，以致那些根据不实信息建立起来的预警机制无法发挥应有的功能。应对群体性突发事件的体制尚未完全形成，在事件发生后，责任不明，应对措施不及时有效；群体性突发事件的预防与应急准备、监测、预警机制不够完善，使得群体性突发事件的预防工作远远没有起到应有的预防效果；在社会中没有形成一种危机管理机制，社会公众在群体性突发事件中的参与性不足，自救能力较差，互救能力不强。在现场处置方面，相当一部分地方政府的应急能力和水平有限，许多本来在初始阶段就能化解的矛盾，由于处置不当或判断失误错失了良机，使事件扩大化了，造成了不应有的严重后果。一些干部在处理群体性事件时常常处于被动局面，要么手足无措，要么麻木不仁，任由事态扩大激化，错过了最佳时机。另外，有些地方政府及其干部的信息获取能力和危机公关意识相当薄弱，与现代信息社会所要求的媒体应对能力极不相符，丧失了掌握信息、引导舆论的主动权，使得谣言凭借现代传播工具呈规模效应模式不断扩散，那些不明真相而又义愤填膺的群众迅速被高度情绪化的传言动员起来，容易产生共鸣效应，这样才导致与群体性事件毫无关联的人们毫不迟疑地相信谣言，传播谣言，甚至毫不畏惧地参与到后续的暴力事件之中。

3.地方政府缺乏有效的利益表达机制，群众不满情绪无法通过正常渠道宣泄。在现代社会，社会矛盾与冲突无处不在，不同的社会阶层、不同的社会利益群体、不同的社会成员，都有各不相同的利益诉求。所谓利益表达就是，“政治体系为其公民和社会群体提供了某些方式，从而让他们表达自己的需要和对政府的要求”。[1]71社会正常的制度化参与渠道无法满足公众的参与愿望，是发展中国家在转型时期经常性发生“参与危机”的体制性根源。不同的利益群体由于在社会结构中所处的地位、所拥有的资源以及投入利益表达过程的资源各不相同，其利益表达和政策诉求的声音强弱有很大的区别。如果把我国社会群体分为强势群体和弱势群体，那么强势群体由于文化水平和社会地位较高，在社会决策中有能力行使更多的话语权以维护自身的利益，而弱势群体受到文化教育水平、经济水平、社会地位等方面的限制，则很难顺利地表达自己的利益诉求，由于强势群体和弱势群体所占有的社会资源不均衡导致两个群体的利益表达机会不均等。在经济精英特别是私营企业主阶层已经逐步演变成为对地方政府决策具有重要影响力的强势群体的同时，社会弱势群体却越来越难以找到制度化和低成本的利益表达渠道，在不满情绪高涨之际，几乎只能诉诸于过激行为和集群行为来表达自己的利益诉求。弱势群体利益表达机制的缺失，与现行的社会维稳机制有着重要的内在关联，维护社会局势的稳定是各级地方政府压倒一切的政治责任，但受政治制度化水平的限制，中国目前还无法形成一种建立在均衡的利益表达和有效的利益协商基础上的社会动态稳定机制。在自上而下的政治压力的作用下，各级地方政府事实上只能借助于其所能整合的各种资源和力量，不计成本地对潜在的不稳定因素进行管制性控制，从而形成了“体制性迟钝”的维稳模式。中国现有的政治和行政制度框架决定了现行体制还很难形成一种有效的激励结构，去引导地方各级政府致力于实实在在地解决隐含在集体性上访、群体性事件背后的利益矛盾和民生问题，它在客观上造成了各级政府只能按照压力型体制的逻辑，以刚性的责任机制促使下级政府保持社会局势的当下稳定。这种维稳模式不仅完全堵塞了弱势群体的利益表达渠道，而且封闭了他们发泄不满情绪的通道。其结果只能是源于各种社会问题的不满情绪长期积压，层层累积，并在相互刺激和共鸣中逐步发酵，形成社会不满情绪的“堰塞湖”。一旦形成这样一种局面，一起偶发性的事件，都足以引爆出一场大规模的群体性事件。

二、地方政府应对群体性事件的对策

1.建立信息情报收集制度和科学的信息公开机制。在当今社会中，信息具有极高的价值，而在整个社会信息资源中，占绝对比重的政府信息更是蕴含着无法估量的价值。对于公众而言，政府信息中有许多是与自己切身利益紧密相关的，是人们在考察、评价社会整体情况的基础上明确自身定位并从事政治、经济、文化等活动必不可少的资源，是参与国家政策、行政决策制定的必要前提；对国家和社会而言，充分利用信息资源，可以创造更多的物质和精神财富，加速经济发展和社会进步，促进社会沟通和了解，协调社会各阶层利益冲突，从而避免因信息不公开而引起的矛盾。对于信息情报的收集，其主要的任务是能及时对社会利益冲突、政府对社会管理的能力、社会各阶层对社会状况的评价等一系列问题的真实信息进行独立而有效的收集处理。目前地方各级政府部门收集的社会状况存在信息失真的问题，一些地方政府负责人采取“大事化小，小事化了”的手段，将社会矛盾掩盖，在信息上采取封锁或弄虚作假，使决策者不能真实地了解基层社会的状况，失去处理事件的最佳机会。地方政府应重点研究涉及群众切身利益的如国企改制、职工下岗分流、征地拆迁、集资还兑、农民负担、土地承包等热点问题以及伴随市场经济体制建立而出现的社会弱势群体问题，预测可能引发群体性事件的苗头，及时分析重大政策措施出台可能对社会带来的影响，组织专门力量开展民意民情调查，了解社会情绪和社会心理。地方政府应建立完善的信息情报网络系统，形成准确可靠的情报信息，做到先期发现、先期预警，发挥情报信息在处置群体性事件中的关键作用，并及时准确地反馈信息，传达指令，使各部门协调运作。

从政府管理的角度而言，公开政府决策、事务处理、服务事项和公民需要了解的事项，对于政府提高治理能力，加强公众认同和对政府决策的理解，防范群体性事件的发生有着良好的效果；从公民维护自身权益的角度出发，通过对政府信息的了解有利于提高参政议政的能力，强化社会主人翁责任感，避免受到“谣言、传言”的负面影响，提高自身素质，摒弃“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”等社会不良风气和观念，在权益受到侵犯时选择合法的、正常的渠道寻求问题的解决。在群体性事件爆发的背景下，民众可能处于一种警觉的状态，心态处于比较薄弱的时期。在这种情形下，个体在群体中更易受别人的情绪波动所影响，也就是所谓的“从众心理”，如果缺乏权威信息的正确引导，少数个体的非理性行动很可能逐步蔓延成群体行为，造成不必要的社会性恐慌甚至动乱。“孤立的他可能是个有教养的个人，但在群体中他却变成了野蛮人——即一个行为受本能支配的动物。他表现得身不由己，残暴而狂热，也表现出原始人的热情和英雄主义。”[2]建立科学的信息公开机制，允许新闻媒体对群体性事件的事实进行客观报道和适当评论。新闻媒体的及时介入和采访，可以帮助群体性事件事后处理时再现当时的现场情况，又因其第三方的立场，容易取信于社会公众，可以疏导民众的紧张情绪，有效释放其心理压力，稳定社会局势。同时，政府信息公开可以建立起良好的政府和公众沟通的机制与渠道，通过制度化的方式向公众发布政府信息、宣传政府政策方针，公众也可以通过该机制反馈信息、要求、意见、建议等，起到提高行政效率，促进公民政治参与，避免因政府与公众的信息不对称而引起的误会和冲突。

2.地方政府必须加强应急能力与应急机制建设。群体性事件的社会影响大、公众关注度高，这就对处置群体性事件的应急反应提出了极高的要求。所谓的应急反应机制，是指为防止和处理群体性事件而建立的一整套专门的工作机构、工作程序和工作过程。各级地方政府要加强组织领导，把应急管理工作纳入经济社会发展总体规划，并建立和完善群体性事件应急处置工作的责任制。要完善应急预案体系的建设和应急管理机制的创新，对各种应急预案要进行评估，尽量在预案中把形势估计得更严峻，把情形设想得更复杂，把措施制定得更具体，增强预案的针对性、操作性和实用性，提高应对群体性事件的快速反应能力。要强化应急工作的基础设施建设，完善应急工作的保障措施，地方政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资和应急处置装备的生产、供给；建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保群体性事件应对工作的通信畅通。要加强各类应急救援队伍的演练，提高应急救援队伍在群体性事件中的应对能力，通过演练以提高各部门控制局势、临场指挥、协同作战等快速反应能力，提高整体配合和依法处置能力。

群体性事件往往是由一件事情引起，由于应对不及时，或者应对不适当，逐渐演化成有众多人参与的大事件。事件一旦发生，我们的政府官员往往惊慌失措，不知如何应对，导致事件愈演愈烈。对各级地方政府来说，加强群体性事件应对的能力建设主要体现在主观和客观两个方面：主观上，各级地方政府必须树立忧患意识、危机意识、预防意识、执政为民意识和“常态”意识，对群体性事件必须予以足够的重视，充分发挥地方政府的能动性、创造性，既要加强预防，也要注重快速应对。客观上，地方政府必须强化快速反应机制的建设。这其中既包括政府与社会、民众之间良性沟通互动的机制，政府各部门之间的合作机制，也包括政府借助先进的信息技术，收集、分析信息并迅速作出反应的能力与机制。概括地说，应急反应机制包括预警机制、反馈机制和处理机制。其中，预警机制是指在对社情民意进行调查的基础上，对公共安全的形势作出综合分析与判断，在认为公共安全状态达到某种警戒阈值时，向有关部门发出公共安全危机的警报，以引起有关部门的警觉并采取有效防范措施的过程。要坚持谋划在先、超前预警，按照发现得早、控制得住、处置得好的总体要求，加强对可能影响稳定的各种因素的分析预测，进一步健全和完善维护稳定的预警机制。反馈机制，一方面包括将预警机制所监测到的公共安全状况及时、准确地向有关部门上报；另一方面也包括在群体性突发事件发生之后，及时、快捷地向有关部门上报。前者是一项日常性的工作，后者是一种应急反馈。反馈机制必须是快捷、通畅和灵敏的，这样才有可能使突发性事件在发生的初期阶段得到妥善处理，不致造成更大的社会影响和社会损失。处理机制，这是整个应急反应机制的核心部分。处理突发性事件并不是某一两个部门的事，而是所有政府部门都要重视的。这些部门应该预先将可能发生的突发事件分类，并作出对每类事件处理方式的预案。只有在政府的统一领导下，各相关部门协同配合，才能高屋建瓴，准确全面把握群体性事件的性质和症结，统筹部署，及时形成和贯彻科学的决策，迅速解决事件。从实践来看，不仅群体性事件的发生会对社会产生一定的负面影响，对群体性事件的处置也会在不同程度上破坏社会的稳定和人民的生命财产安全。因此，政府及公务人员在处置群体性事件的过程中，一定要谨慎、适度地行使有关权力，把群体性事件造成的破坏和利益损失降低到最低程度。

3.建立健全群众利益表达机制和社会对话协商机制。随着经济社会的发展，个人素质的全面提高，我国公民的政治参与意识，特别是维护自身权益的政治参与意识显著增强。在诸如征地拆迁、企业改制、民工讨薪、税费负担等利益分化较为突出的事件中，越来越多的人逐渐认识到，通过有效的利益表达可以影响那些关乎自己生活质量的公共政策的制定与执行。“在利益表达中，作为个体的公民能够运用多种方式提出对政策的要求、需求和请求”，[1]71因此对于政府来说，需要通过建立有效的利益协调机制去拓宽公民的利益表达渠道，增强在社会矛盾与冲突中的及时应变能力，通过社会对话协商机制，改变利益博弈各方信息不对称的局面。

事实证明，很多群体性事件的发生，与利益表达难以有效传递到地方政府决策层有关，因此，需要有特定的制度安排，使不同利益群体的意见能够传递到有关机构中。党的十七大强调保障民众的表达权，确认人民群众利益表达的正当性。表达权是对话协商的起点，也是政治参与的起点。这种意见表达渠道可以是党政机关，也可以是互联网，还可以是媒体。但是，这些还不足以保证群众的意见能够有效反映到政府决策部门，因此，需要有决策机制的改革，形成民主决策的氛围与机制，完善公共政策制定中公民利益表达的制度设计，畅通利益表达渠道。纵观近年来影响重大的群体性事件，在公共政策制定过程中利益相关者的“不在场”和特定群体“代言人”的缺位，成为引发冲突的主要诱因。尽管我国已经初步建立了科学决策、民主决策体系，亦为广大公民参与公共治理过程去维护自身权益进行了必要的制度安排，但是大量的实践案例表明，在具体的政策制定过程中，许多既有的制度渠道并没有发挥出其应有的效用。特别是在一些涉及公民的切身利益的政策安排中，公民的知情权、参与权和监督权因没有相应的制度保障而难以实现，而这种权利失衡又加剧了本已存在的利益矛盾与冲突。公民的知情权、参与权和监督权是现代公民权利体系中的重要组成部分，是公民行使一切民主权利的重要前提，也是公民政治参与的前提，具有基础性的权利地位和价值，侵犯了公民知情权、参与权和监督权，也就等于扼杀了公民享有其他权力的机会，从而阻塞了群众利益表达的渠道，因此，疏通群众利益诉求渠道、破除体制性梗阻，是化解群体性事件频发困局的当务之急。具体来说，既要充分发挥现有体制内利益表达渠道的作用，诸如完善人民代表大会制度和政治协调制度的利益表达功能、完善信访立法和形成统一的信访表达渠道、充分利用传媒的民情表达与舆论监督功能等。又要开拓多层级利益表达的平台，如进一步利用各种形式的协商恳谈制度、强化建立健全旁听和听证制度、规范网络利益表达，充分发挥工、青、妇等群团组织以及新闻媒体的作用，及时收集群众的意见和建议，确保广大群众在法律限度内所进行的利益表达。

对话协商机制是多元利益群体博弈时代不可缺少的机制。有效的对话协商机制可以打破政府与公众之间的信息封闭性，促成政府与公众之间形成良性互动关系，提升政府的公信力，从而保障科学的决策和政策的有效实施，是处置群体性事件过程中一项非常重要而有效的办法。詹姆斯·D·费伦认为，“协商或者是指特殊的讨论，它包括认真和严肃地衡量支持和反对某些建议的理由，或者是指衡量支持和反对行为过程的内部过程”，[3]63是“个人借此在集体决策之前表达并倾听各种观点的对话或交流”。[3]19从这个意义上讲，对话协商可以是中央、地方、基层三个层面的对话，也可以是基层社区、乡村、内部居民矛盾相关者的对话协商。对话协商可以增进互信，加深沟通，尤其是一些有利益冲突的群体。对话协商需要构建多渠道社会沟通机制，加强社会团体建设，充分发挥民间组织的作用，使各种社会团体依法运作，成为他们所代表的那部分群众意志和利益的表达渠道。中国社会的发展已经出现并将继续出现一些新的社会阶层，对于任何执政党和政府来说，能否把新的社会阶层纳入到现有政治体系之内，使之成为体制内力量，都是一个严峻考验。而对话协商机制，提供了一种方式、一种渠道，使新兴阶层、各利益群体以合作而非对抗的姿态在体制内活动。这个问题的本质是社会制度的包容性问题，是以制度化的方式化解社会冲突的能力问题。

[1][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德等.当代比较政治学：世界视野[M].上海：上海人民出版社，2010.

[2][法]古斯塔夫·勒庞.乌合之众——大众心理研究[M].北京：中央编译出版社，2004：49.

[3]Jon Elster Edited,Deliberatiue Democracy[M].Cambridge University Press,1998.

D63

A

1002-7408（2011）12-0017-03

2009年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“社会转型期群体性事件的预防与处置机制研究”（09YJC810027）的阶段性成果；2010年度上海市教育委员会科研创新项目“和谐社会构建中的社会矛盾治理机制研究”（10YZ29）的阶段性成果。

范铁中（1970-），男，吉林白山人，上海大学社会科学学院副教授，法学博士，研究方向：中国政府与政治。

[责任编辑：陈合营]