论整体性治理的本土化制度创新——一个基于行政生态的框架性考量

唐庆鹏，康丽丽

（南京师范大学泰州学院，江苏泰州225300）

论整体性治理的本土化制度创新
——一个基于行政生态的框架性考量

唐庆鹏，康丽丽

（南京师范大学泰州学院，江苏泰州225300）

整体性治理是一种新型的行政观和行政方法论的统一，其实质是为应对外部行政生态的新发展，并基于对传统官僚制治理模式和新公共管理模式的深刻反思，对政府内部治理资源配置优化的制度性再调整。要实现整体性治理的本土化制度创新，必须对我国的现实行政生态有清晰的认识。在此基础上，可以遵循“外部行政生态——理念——权力——职能机构——手段”的改革路径，逐步推进整体性治理的本土化制度创新。

整体性治理；行政生态；本土化；制度创新；

“任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新的模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题的根源有一个清晰的认识。”[1]自上世纪末兴起的全球范围的政府再造，正是对新时代变革及其所带来的一系列政府治理问题的回应。整体性治理（Holistic governance）又称整体政府（Whole of government），是上世纪90年代末由佩里·希克斯最早公开表述论证，其后在一些新公共管理改革腹地国家，如英国、新西兰和澳大利亚开始得到重视并在实践中予以推广，成为继新公共管理改革后西方主要国家第二轮政府改革运动的主题。近年来，国内关于整体性治理的研究正逐渐兴起。学者们做了大量富有启发性的研究，但总体上看，学者们更多的倾向于把整体性治理视为从内部技术的角度对政府的再造，即研究偏重于内部取向。我们认为对于整体性治理的研究不仅要从内部取向进行探索，更应该关注外部取向的研究。因而，本文尝试从行政生态的角度重新定位和阐释整体性治理理论，并结合我国现阶段行政生态探索推进整体性治理的本土化制度创新路径。

一、整体性治理模式的研究缘起及其范式价值的再解读

整体性治理是如何兴起的？最为直接的原因是公共事务发展的需要。从行政生态学来看，公共事务产生和发展状况取决于行政生态环境。行政生态是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。[2]行政生态向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入，外部环境对行政系统提出的需求累计到一定程度则发展为公共需求或公共问题；行政系统经过组织内部资源，输出或生产决策计划、法规措施等行政产品，以满足和解决行政环境引致的公共需要和公共问题。可见，这种对内组织治理资源以回应公共需要和解决公共问题的流程便构成了整个政府公共事务管理过程。而政府治理模式的发展，也可视为是适应外部环境的需要而对内部治理资源的再配置。

因而，政府的治理模式必然要根据环境的变化而做出相应的调整，形成一种平衡关系。理论上，以理性官僚制为代表的传统公共行政模式和新公共管理模式是迄今被广泛认可的两大基本政府治理模式。作为西方工业社会产物的官僚制，提倡理性化的思维，以严格等级制为组织基础，以采取指令式等非人格化的方式对政府内部治理资源的配置为基本特征。20世纪下半叶以来，社会生活秩序的深刻变迁，使得传统的官僚制行政模式的现实合理性受到了广泛的质疑：“工业时代发展起来的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转。”[3]继官僚制之后，新公共管理模式正是通过在公共部门中引入市场机制和私营企业的组织模式与管理方法，重新优化配置政府内部治理资源，提高了公共部门的服务质量,从而满足公众多样化、个性化的需求。但新公共管理模式本身的治理资源分散化问题凸显，进而衍生出诸如新的公共责任问题、服务供给的分割化问题、公共部门结构性分化问题等。正是基于对政府治理两种主流模式的深刻反思，为适应愈加复杂化的现代社会，整体性治理的倡导者们呼唤政府治理整体主义的复兴。

作为一种新型政府治理模式，整体性治理的发生有着内在而深刻的逻辑机理，它是对政府内部治理资源配置优化的制度性再调整，是一种新型的政府治理观和政府治理方法论的统一：首先，整体性治理提出了一种新型的治理观。整体性治理强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性，认为政府的存在应该为社会提供无缝隙服务，实现公共服务的公平和正义。整体性治理回应时代发展的需要，超越了传统的强调威权统治的官僚制治理观和强调“经济、效率、效益”的新公共管理治理观。其次，整体性治理强调整体主义的方法及信息技术手段再造政府治理。整体性治理的治理方法论不同于官僚制的行政命令——服从式的治理方式，也不同于新公共管理所推崇的市场契约、碎片化治理方式，而是转而追寻政府治理资源的优化配置，是“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[4]的整体主义方法应用。同时十分重视政府治理手段的现代化、科学化、电子化，重视政府治理效率的提升。

二、整体性治理本土化制度创新与我国行政生态

政府治理的改革与发展必须基于现实行政生态的考量。整体性治理兴起于西方国家，那么在我国推动整体性治理是否同样为现实之必要，又有哪些因素影响和制约整体性治理的制度创新？我们认为当前我国行政生态最大的特点是经济社会的全面转型。处于转型期的行政生态主要表现为：政治秩序健康稳定但政治系统不完善；经济体系正在逐步完善但不成熟；社会在进步但还不成熟；文化价值观多元存在但缺乏明确主导；科技进步但应用有限。随着行政生态环境的不断变迁,我国传统的公共管理模式与行政生态环境之间的冲突日益明显,实然和应然之间的张力成为我国推进整体性治理制度创新的基本动因和现实要求。

1.经济生态要求政府与市场的深度整合。社会经济机制和生产发展水平是影响行政最主要的生态环境因素。我国正在推进中国特色的社会主义市场经济进程。据有关学者研究测试，欧、美、日等国家的经济市场化程度为80%～90%,而我国市场化的总体程度在60%左右。[5]伴随我国市场经济深入发展，一方面强化了政府与市场的横向联系，需要政府进一步调整和完善与市场的关系，另一方面也对政府治理提出更高的要求：首先，市场的本质是社会化、多元化和民主化,市场经济体制的建立和发展要求政府具有较高的协调整合能力。其次，市场本身对效率的追求也要求政府提供更有效的服务，而政府可利用资源是有限的，这就要求政府必须对有限的资源加以整合以有效回应。最后，随着我国市场经济的发展，当前诸多社会经济管理权力和服务功能正在向以行业协会为代表的社会和市场中介组织及其它非政府组织转移，这就要求政府在为市场经济提供服务过程中，加强与市场中介组织的协调。

2.政治法治生态要求政府权力机制的再调整。建国以来,我国逐步建立起了中国特色社会主义民主政治制度，即中国共产党领导的多党合作、政治协商制和人民代表大会制。这样的制度架构决定了我国的政治与行政不可机械割裂,所有行政行为都必须在政治背景下才能得到合理解释。但是,相对于经济领域改革的程度和广度，我国的民主政治制度的发展相对滞后。首先，权力机制有待进一步完善。由于长期以来，我们把党的领导变成了党管一切，把党的执政变成了党的直接行政，因而存在着党政不分的现象；中央与地方权力分配并不均衡,地方之间职能界限不清,各自为政、以邻为壑现象屡禁不止。其次，社会主义民主最本质的内涵是人民当家作主，但受制度化政治参与渠道不健全、传统政治文化等因素限制，我国公民参政议政的水平和程度还有待进一步提高。再次，政治生活的法治化程度不高，人治还一定程度存在，在相当程度上成为政府治理制度创新的掣肘。

3.社会生态要求政府与社会有机链接。总体上看,中国社会正在远离传统社会而向现代社会快速迈进,社会环境和谐稳定，为政府治理提供了良好的基础和条件。但由于我国社会正处于转型时期，新的社会变迁也对政府治理提出新的挑战：（1）社会的阶层分化日趋明显。根据中国社会科学院的研究,我国目前存在着十大阶层,每一个阶层内部都存在着复杂的亚阶层，多样性的扩展意味着复杂性的增强,因此,正确协调处理社会阶层之间的利益关系,是政府在新世纪面临的一项重大任务；（2）“第三部门”逐渐兴起但还不成熟。这些社会组织的逐步兴起壮大，一定程度上有效分担了政府治理职能，但同时我国第三部门发展还远未达到政府治理的需要。在西方政府治理改革的前沿国家,如德国每万人中社会组织已经发展到120个,法国110个,而我国社会组织发展最快最多的上海、青岛等城市,每万人中才发展到6.5个和6.1个。[6]此外，我国相当多的第三部门与政府部门有着密切的联系,承担着许多政府行政性事务，缺乏独立自治性，难以发挥其应有的服务、沟通和监督的作用。（3）社会风险不断增加。整体性政府理念的兴起部分地是由于风险社会的来临。大多数国家政府相信组织间交流的协同工作能力是有效应对灾难事故的重要因素。近年来，我国自然灾害、生产事故、食品安全、生态环境、群体性事件等危机事件频发，“这一系列让人无法喘息的乱象都可以一言以蔽之：我们已经进入了高风险社会！”[7]要求我们同样要加强协同工作能力建设。

4.文化技术生态要求政府治理理念与技术的优化。当前我国外部行政文化生态呈现多元化特点。首先，我国公民具有较强的政治认同感、政治信任感和良好的政治宽容精神，政府治理的资源动员及调控组合较为容易，也使政府治理创新能够在一种较为平和的气氛中进行；其次，随着我国经济体制改革的深入和社会的发展，社会日益形成新的利益格局，社会公众主体的自我意识苏醒，民主法治意识也逐渐增强；再次，从整体上看，我国公民对自己的公民角色的认知程度、政治能力感、效益感相对较弱，致使政府治理在实践中屡屡遭到来自文化观念的阻碍；最后，文化的多元发展同时也带来一些不利影响，主要表现为价值观念异化。在部分官员中，公益观念、服务宗旨在不同程度上被权力腐败、官本位思想所淡化，公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的现象比较突出，并造成很大危害。

现代社会中,网络与信息技术在塑造一个全新的社会形态——网络社会与信息时代的同时，对政府改革提出了更为迫切的要求，并为之提供了坚实的技术支撑。登力维认为,“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。”[8]近年来，我国互联网发展迅速，2008年以来的互联网发展有三个量的突破,即互联网用户总量、宽带用户总量及国家顶级域名“cn”的数量均跃居世界第一,这显示出我国互联网不断扩大的社会影响力。伴随着电子邮件和其他沟通技术的发展，互联网已经将跨越组织界限之间的伙伴沟通和合作变得更好、更快，也更廉价。与外部互联网发展的欣欣向荣相比，我国政府信息化、网络化程度较低。由于政府的信息资源长期以来处于初级、简陋的管理状态，以及政府网上办公在系统安全方面存在着诸多威胁与挑战，使政府的工作效率并没有随社会技术的发展而得到应有的提高。

三、整体性治理的本土化制度创新进路建议

面对转型期我国行政生态的特殊性，整体性治理的本土化制度创新需采取审慎态度。就整体性治理的制度创新路径而言，我们可以遵循“外部行政生态——理念——权力——职能机构——手段”的改革路径来逐步推进。

1.以整体服务为导向，转变政府治理理念。整体性治理取向的政府再造要求遵从公民的整体需求，构建服务型政府，因而推进整体性治理必须从政府治理理念实现转变：首先，以整体性思维审视政府治理存在的问题。我们不能继续秉持单一的行政思维看待政府治理存在的问题，政府作为社会系统中的一个子系统，许多问题,表面上看在行政管理层面,但问题的核心可能牵扯到诸如政治体制等外部生态的影响。其次，实现价值取向从政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变，注重公民需求的整体回应，增强服务型政府的公共服务能力。再次，在注重对正义、公平、责任性等民主价值的强调和对公民权利、人民主权和公共利益等多元价值的追求以充分体现公共行政的公共性的同时，肯定对效率价值的追求，综合平衡公平与效率的关系，做到“既注重效率，又注重公平”。

2.以宪政为前提，规范政府权力关系。整体性治理在权力运作上不同于官僚制的集中权力和新公共管理模式的单位分权，而是强调扩大授权，即并非加强中央集权,而是在分权基础上的整合。但扩大授权的前提是权力运行环境是民主自由，否则将倒行逆施并有导致威权主义泛滥乃至打击民众的自由度的危险。我国目前政治体制改革严重滞后于经济和行政体制改革，这就增大了今后政府权力调整的风险性。因而，政府机构改革应在宪政秩序的范围内进行,也只有在宪法的保障下进行机构改革,才能保障政府机构的改革取得成功。[9]首先，整体性治理的制度创新并非可以随心所欲地进行，必须遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则。其次，进一步完善公民权利保障机制，包括拓宽公民利益诉求渠道、创新公民参政议政机制等。再次，规范政府权力制约机制，包括决策权、执行权、监督权的制度化再调整，以形成建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。最后，明确权力权利格局，形成党委领导、人大监督、政府负责、社会协同、公民参与的良性权力—权利格局。

3.以市场与社会为立足点，梳理政府职能关系。加强政府职能的内部整合，首先要立足市场，整合政府与市场职能关系。整体性治理就是要准确处理好市场调节和政府调节的关系，其中政府的主要作用在于通过政策法规进行必要的规制和有效的调控。整体性治理的政府应更加侧重以宏观的角度对国家事务进行管理，减少和避免政府部门对微观经济的干预活动。其次，培育公民社会，实现政府管理与社会自我管理的无缝隙衔接。整个社会管理是由政府职能和社会自我管理职能所组成的严密而完整的系统,双方围绕社会经济发展所决定的职能范围此消彼长相互作用,各自发挥着应有功能。[6]再次，在明确政府职能边界的基础上，进一步理顺政府内部各职能部门的关系，建立一种“组织规模大、职能范围广”的大部门体制,对相同或相近的政府职能进行整合、归并,综合设置政府机构,健全部门间协调配合机制，从根本上解决机构重叠、职责交叉、权限冲突、政出多门等问题，最终建构一种体现“整体政府”要求的权责一致、分工明确的组织架构。

4.以现代信息技术为手段，优化政府治理水平。整体性治理改革是回应现代信息社会的需要，是对政府治理有效性的追求，因而必须以先进的科学技术为支撑。现今，互联网的普及正好为政府间的合作提供了信息交流和共享的平台,因而我们有可能也有条件推进政府治理信息化建设，建构以网络为基础的整体政府。具体包括以下几个方面：首先，加大投入，加强政府信息化基础设施建设，规范政府网络管理体系。其次，以信息技术为手段，将不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行整合，简化基础性的网络程序，重新设计整体性的公务支撑功能和事务处理系统，使政府治理程序简单化、业务流程统一透明化、政府服务网络化，实行“轻松的、快捷的资源共享的”[10]在线治理模式和“一站式”即时服务，提高政府治理和服务的效率。再次，发展电子民主，广开公共利益在线表达渠道，采取包括在线公共论坛、在线选举、在线民意调查、政府官员线上交流等方式，整合政府与公民间的电子化互动回应机制，以求为公民提供优质的多元化服务。

[1]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：21.

[2]欧文·E·休斯.公共管理导论[M]北京：中国人民大学出版社，2001:198.

[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海:上海译文出版社,1996:12.

[4]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008,（10）.

[5]咸台零.中国政党政府与市场[M].北京：经济日报出版社,2002：81.

[6]许淑萍.论政府大部制改革与社会组织发展[J].学术交流, 2010,（1）.

[7]张海波，童星.高风险社会中的公共政策[J].南京师范大学学报（社会科学版），2009,（6）.

[8]Patrick Dunleavy. New Public Management is Dead—Long Live the Digital Era Governance [J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 2006 ,(3).

[9]才让塔.论我国国家机构改革的宪法思考[J].国家行政学院学报，2010,（1).

[10]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府:公共部门再造指南[M].北京：中国人民大学出版社，2002：201.

D035

A

1002-7408（2011）01-0010-03

唐庆鹏（1983-），男，安徽枞阳人，南京师范大学泰州学院讲师，研究方向：公共管理、公共政策；康丽丽（1983-），女，江苏如东人，南京师范大学泰州学院讲师，研究方向：行政改革、公共政策。

[责任编辑：孙巍]