英国公共体育服务供给体系建设的经验与启示

陈丛刊，卢文云，陈 宁

（1.四川大学公共管理学院，四川 成都 610065;2.西华师范大学体育学院，四川 南充 637009）

英国公共体育服务供给体系建设的经验与启示

陈丛刊1，卢文云2，陈 宁2

（1.四川大学公共管理学院，四川 成都 610065;2.西华师范大学体育学院，四川 南充 637009）

通过分析英国公共体育服务供给体系运行的环境、体育公共服务供给的主体及相互关系、体育公共服务供给的资源投入以及公共体育服务供给的绩效评估等，在此基础上总结了英国公共体育服务供给体系的特征，提出了英国经验对我国体育强国战略背景下强化公共体育服务供给体系建设的几点启示。

公共体育服务;供给体系;经验;启示

始于20世纪80年代末的英国公共服务改革对世界各国政府的公共服务改革起到了示范作用，并引领了此后多年来国际社会公共服务改革的潮流。英国作为公共服务改革的先驱，政府在公共服务领域的诸多改革手段和措施，如强制竞标（简称CCT）、最佳价值计划等都对公共体育服务的供给产生了巨大的影响，如强制竞标对公共体育场馆供给方式的影响，出现非盈利组织生产、内部生产、私人合同生产。特别是2002年英国政府发布了“游戏计划”［1］（Game Plan），提出建设“积极和成功体育国家发展战略”，该战略综合了美国、芬兰和澳大利亚等不同国家体育发展的成功经验，并将公共体育服务供给体系的建设作为实现其战略目标的关键。因此，英国公共体育服务供给体系的建设在全球无疑具有典型性，可为我国由体育大国向体育强国迈进战略背景下，公共体育服务供给体系建设所借鉴。

1 英国公共体育服务供给体系建设的背景

在体育发展战略方面，2002年12月发布了“游戏计划”，为增加民众的体育参与以及尽可能在国际竞技体育舞台获取成功设置了议程，同时，也为建立有效的公共体育服务供给设置了明确的时间表。根据“游戏计划”，通过广泛地征求体育和非体育合作伙伴的意见，英国体育理事会于2004年发布了‘The Framework for Sport in England ’［2］（英国体育框架），提出了使英国成为世界上“最积极和成功的体育国家”的远景目标，以及每年使英国参与体育和积极休闲活动的人数增加1%的具体目标。同时，“框架”确立了英国体育要实现的一些结果，前两个直接与体育本身有关，一是要提高竞技体育水平，二是要提高人们体育与积极休闲参与的水平;后面四个结果反映了非体育伙伴通过体育来实现的共同优先领域，包括增进健康、促进社区安全、改善教育、促进经济发展等几个方面。“框架”认识到要实现上述结果需要统一行动，以及建立国家层面的组织领导、优先领域和计划与地方社区层面的优先领域、计划和直接供给间的联系，而解决上述问题的关键是需要在不同层级的体育部门、地方政府、健康部门、教育部门、自愿和社区组织以及私人部门之间建立战略伙伴关系。为此，英国体育理事会起草了致力于区域体育供给的区域体育计划和致力于优势体育项目发展的整体体育计划。英国体育框架、区域体育计划和整体体育计划确立了英国体育发展战略的重点目标，为公共体育服务供给体系的建设提供了目标与方向。

在国家的整体公共服务方面，英国的审计委员会和国家审计办公室于2006年发布了名为“有效供给：强化公共服务供给链的连接”的联合报告，报告提出了“供给链”在实现英国中央政府PSA（公共服务协议）目标中的重要性。“供给链”作为一个包括中央和地方政府、私人和第三部门的复杂组织网络，需要各方合作来达成公共部门的结果。报告既认识到采用“供给链”方式的复杂性和风险，也意识到供给链的灵活性，能满足不同社区的需求。公共体育服务供给体系作为体育的“供给链”，英国政府希望地方政府和其他公共部门机构以及他们的合作伙伴一起确保公共体育服务的供给能满足社区需求;同时强调在公共体育服务供给的计划和决策阶段，以及绩效评估方面要求社区成员的参与;公共体育服务必须要对人们认为在地方和国家层面的重要体育问题做出响应。英国政府对公共服务的整体要求为公共体育服务供给体系的建设提供了框架。

2 英国公共体育服务供给体系的构成及工作方式

英国公共体育服务供给体系以一种简单、协调的方式将体育参与者、供给者、政策制定者和投资者联系在一起，以社区需求为导向，确保公共体育政策制定、投资和公共体育服务的供给［3］。这一体系的各构成部分通过仔细的计划、联合思考和有力的宣传来配置资源，为公共体育服务的供给增添价值。公共体育服务供给体系的具体构成和各部分间的关系如图1。

图1 英国公共体育服务供给体系构成示意图

（1）国家层面的伙伴，主要包括政府部门和国家机关、特殊的专业实体、独立信托机构、会员组织和国家体育管理组织。其中，“体育英格兰”在协调国家层面的各个伙伴的工作中起领导作用，负责所有国家层面的供给伙伴在整个公共体育服务供给体系中或通过整个公共体育服务供给体系进行有效的工作。

（2）区域层面的伙伴，区域体育董事会在使国家体育政策契合不同区域经济、社会发展的外部环境方面起着主导作用，同时，负责建议和支持健康、教育、社会再造、空间规划和经济发展等部门的区域伙伴执行国家的公共体育政策。区域体育董事会也负责“体育英格兰”的彩票公益金和财政资金在区域内的投入，与英国体育理事会的区域团队一起为区域层面的公共体育服务供给提供指导和专家，争取额外的资源投入;确保区域层面的所有公共体育服务供给者之间包括国家体育管理机构、郡体育伙伴有一个良好的协作方式。

（3）郡体育伙伴，是一些在郡区域内致力于为人们受益于体育和积极的休闲活动而提供高质量公共体育服务的供给机构的联合。按照传统的郡区域划分和现有行政机构，整个英国形成了49个郡体育伙伴网络。这些郡体育伙伴致力于提供地方和国家确认的优先公共体育服务。郡体育伙伴为其地理范围内的体育发展提供协调和战略规划，这些战略规划主要集中在提供社区体育公共服务协议，通过区域内的学校体育伙伴支持学校体育公共服务协议;负责公共体育服务供给的绩效评估，收集与绩效评估指标相关的数据，负责郡内的体育宣传和沟通，提升体育形象和为公共体育服务的持续供给吸引内部投资;郡体育伙伴在各自的地理范围内通过建立政策解释和实施的平台而建设公共体育服务供给体系，帮助郡内的决定、与体育英格兰的区域办公室联合支持社区体育网络的发展，每一个郡体育伙伴通过一个核心工作团队运营并向执行董事会报告。郡体育伙伴与国家体育单项协会的管理机构一起认证后备人才发展计划战略的体育俱乐部，帮助确认地方俱乐部的发展。

（4）社区体育网络，是一个由致力于提供体育和积极休闲活动的组织和机构形成的地方性网络，负责确认地方优先的公共体育服务供给领域和提升当地的体育参与。像郡体育伙伴一样，社区体育网络组织通过联合，提高供给能力和目标最大化。支持国家体育发展战略和实现公共体育目标，确保整个公共体育服务供给体系重点突出和保持持续发展，社区体育网络核心的优先领域包括：提高社区体育参与率每年增加1%;增加人们体育参与的机会;在社区内从人们的需求出发，将不同伙伴的优先领域和目标聚合成统一的地方供给计划。社区体育网络的特点：一是强有力的领导，社区体育网络的伙伴通常是根据地方行政边界建立网络，以便区域内公共体育服务的协调和规划来避免重复和产生规模效益;二是地方政府的积极支持和投入。地方政府是社区体育网络的一部分，并将社区体育网络作为为当地居民改善公共服务动力和机制的重要部分。在某些情况下，地方政府甚至是社区体育网络的领导者;三是社区体育网络是地方利益相关者的代表机构，以体育、非体育、社区和教育为基础，所有的参与者在社区体育网络中都有共同的利益，利用体育和积极的休闲活动来实现广泛的社会目标和社区目标，社区体育网络的成员必须能表达地方需求，或者有机制来了解社区的观点，社区体育网络的成员也会根据地方的优先发展领域而不时的改变;四是与地方战略伙伴的清晰分工与整合或建立过正式的连接关系（如果一个社区体育网络要真正能够影响地方规划和优先的发展领域，这是非常关键的部分）;五是有合适的供给计划，必须是以地方需求评估为基础，通过确认优先领域和社区网络内不同公共体育服务供给的代理者和合作伙伴的共同行动。社区体育网络是郡体育伙伴的重要组成部分，是郡体育伙伴与公共体育服务地方供给之间的关键连接，郡体育伙伴与社区体育网络之间的关键是要建立一种信息和资源双向流动的无缝通道，并取得相互认同的结果。社区体育网络与郡体育伙伴一起，根据地方的需求和优先领域对区域和国家的公共体育政策做出解释，并确保与公共体育服务供给绩效评估有关的关键信息的准确性。

为了使公共体育服务的供给获得“英国体育框架”的结果和“国家公共服务协议”的目标，公共体育服务供给者之间的有效合作必不可少。首先，合作伙伴在公共体育服务供给的结果和目标上达成一致意见是关键;其次，需要尽可能地取得相关伙伴的理解，以及管理好与利益相关者的相互关系，以便大家能明确各自的角色与责任。整个公共体育服务供给体系的运行，依赖四种工作连接或关系，确保从政府到民间的结果和目标都能共同实现。一是内部连接，主要指系统的一部分直接管理另外一部分;二是契约和规制连接，指系统的一部分通过法律和（或）资金引导另外的部分进行工作;三是共同目的连接，指两个实体有平行的使命为了共同利益而工作;四是与广泛社区的连接，指一个组织与它希望工作的群体和个体没有正式的权力。除了体育部门外，供给体系需要连接的部分有：社区和自愿部门、社区安全部门、儿童和青少年部门、经济发展部门、教育部分（包括中小学、继续教育和高等教育）、健康部门、地方和区域政府、私人部门、社会再造部门、交通部门。

3 英国公共体育服务供给体系的资源投入

英国对公共体育服务的投入主要来自彩票公益金和国库金的投入。其中，体育英格兰负责群众公共体育服务供给体系的投资，主要由国家投资委员会和全国的九个区域体育理事会进行资金管理，资源主要通过社区投资基金的方式进行投入，社区投资基金将优先投向那些通过公共体育服务供给体系发展和供给的项目，任何项目申请都必须符合社区投资基金规则、合格标准和申请程序。国家伙伴、区域伙伴、郡体育伙伴以及社区体育网络一起根据调查统计的数据、对当地的了解，以及供给工作的理解，确定资金投入的缺口和优先领域。供给体系的主要合作伙伴也投入体育以外的其他资源来尽可能增加投入，提升获取共同成功和目标的能力。UK Sports负责重大比赛公共体育服务和竞技体育公共服务供给体系的资金的审核与发放的工作，其中，彩票基金主要的用途是用来推进世界级表现计划及世界级赛会计划。世界级表现计划主要的补助范围如下：支持单项协会的运动表现计划、协助训练与比赛、发展运动科学与医学、推广教练培训计划以及补助运动员个人的运动员个人奖励金计划。世界级赛会计划主要用于吸引国际大型运动赛会到英国来举行。此计划主要在支持单项运动协会争取及主办像奥运会、世界杯、欧洲杯等大型的赛会。国库基金主要用于帮助各单项协会及相关的伙伴团体以提供选手必要的协助与服务，其主要的用意是用来辅助与支持彩票基金的不足，补助的焦点则着眼于组织的管理与支撑单项协会的运动成绩表现计划。国库金的实际补助范围如下：人员的配置与管理的架构、安全与伦理的标准、非彩票基金所补助的运动精英团队、教练的教育与发展、单项协会的现代化。除了补助单项协会之外，UK Sport也提供国库基金补助英国运动教练协会、国家运动医学中心等与其合作的伙伴团体。整个公共体育服供给体系的投资原则如下：（1）对象的优先级是青少年、运动环境不佳的区域及残障人士;（2）计划的优先级是以提升伙伴关系及改善教练质量为优先;（3）至少66%的基金需补助在小区的运动设备及相关活动上;（4）至少50%的基金需补助在最需要获得补助的小区;（5）决策过程必须是公开透明的;（6）地方必须参与决策的过程;（7）人人都有公平获得补助的机会;（8）设备的采用必须采用最高规格的质量;（9）补助可以提升及维持国际运动水平的竞技运动发展计划。

4 英国公共体育服务供给体系的绩效评估

在国家和区域层次，供给体系作为一个整体，根据两个公共服务协议的进程进行绩效管理，这些公共服务协议主要通过“国家体育参与调查”和“学校体育与社区俱乐部连接调查”来进行评估的。在亚区域层次，要求郡体育伙伴根据整个供给体系的关键评估指标，如体育参与的人数、俱乐部的发展、教练员、自愿者和扩充的体育参与机会等设计当地社区的评估体系。同时要求以季度为基础报告年度供给计划，报告的内容主要包括合作伙伴的核心功能、对发展地区公共体育服务供给体系的贡献、增加社区教练员的数目和完成学校和社区俱乐部连接战略的供给。在地方层次，社区体育网络要以当地的需求为基础，通过确认不同供给代理者和利益相关者的共同目标和行动制定供给计划，供给计划和评估工具要与地方公共服务协议中的目标和评估相联系。同时，社区体育网络的供给计划要以积极人口调查的数据为支撑，为社区体育网络提供当地体育和积极休闲参与者的数目、自愿者等关键信息，以此来确立体育参与目标、集中资源扩充参与机会。

5 英国公共体育服务供给体系的特征

英国公共体育服务供给体系的特征主要有：（1）目标明确。公共体育服务供给体系的各主体，围绕建立“最积极和成功的体育国家”的远景目标，以及每年使英国参与体育和积极休闲活动的人数增加1%的具体目标，确立自己的优先发展领域，在实现供给主体各自利益和目标的同时，实现国家体育发展战略;（2）需求导向，即通过体育公共服务供给体系的建设确保每个人（不管居住在何处，个人生活环境如何）都能接近高质量的体育机会，满足个体的体育需求;（3）整合或联合供给，即在体育公共服务供给的不同层级，通过不同的连接方式，建立体育组织、地方政府、健康部门、教育部门、自愿和社区组织，以及商业组织之间的战略伙伴关系，使不同的供给主体为了同一个体育战略目标分配自己的资源，为体育公共服务的供给增添价值。（4）主题投资思路。英国体育公共服务供给的资源投入，围绕着如何消除居民参与体育活动的障碍，为居民提供更多的体育参与机会，以及发挥个体的最大潜能进行投资项目的设计和选择。政府将为人们提供体育参与的机会分为不同的主题进行资源的投入。项目的申请者根据主题，结合不同地区居民参与体育活动的障碍、项目申请者自身所能利用的资源进行项目设计。这一方面能保证资助项目最大限度地满足不同地区居民的体育需求，另一方面也发挥了项目投资的杠杆作用，能充分调动和利用各方面的资源。（5）全面、清晰、科学的绩效评估体系。建立了从国家、区域、郡到社区层级的公共体育服务供给的绩效评估体系，以此监控整个公共体育服务供给体系的运行情况。

6 英国公共体育服务供给体系建设对我国的启示

（1）根据我国建设体育强国的战略目标和建设公共服务型政府的要求，科学设计我国公共体育服务供给体系建设的目标、内容与总体框架。北京奥运会后，我国提出了从体育大国向体育强国迈进的体育发展战略，要求必须全面提高我国体育的整体发展水平和社会影响力，因为“体育强国”体现的是综合实力，综合实力又是由多个关联要素构成的，而在诸多关联要素中，高质量低成本的公共体育服务供给体系建设，既是体育强国的体现，也是实现体育强国各项目标的中介点。［4］因此，如何根据我国体育强国建设的需要，科学设计和规划公共体育服务供给体系建设是需要解决的现实问题。此外，建设公共服务型政府是我国政府改革的方向，公共体育服务供给体系建设必须要符合服务型政府建设的总体要求，需要根据服务型政府建设对公共服务的整体要求来合理规划公共体育服务供给体系建设的总体框架，要通过制度体系的总体设计来合理界定各级政府公共体育服务的职责，明确各级政府应提供的具体服务内容，这是确保我国公共体育服务供给体系建设的基础。

（2）完善市场、社会参与体育公共服务供给的激励引导机制和监管机制，形成政府、市场和社会在体育公共服务供给中的分工、互补、竞争与合作。联合供给，是英国公共体育服务供给体系的重要特征，其实质是公共体育服务供给主体的多元化，通过发挥不同供给主体优势，一方面，能提高公共体育服务供给的规模，另一方面，通过不同供给主体之间的竞争与合作提高供给效果与效率。目前，我国公共体育服务虽然提出了市场化和社会化的发展方向，但在实际运行过程中，却并未按照市场机制和社会机制的固有逻辑来运作。因此，需要根据我国公共体育服务供给体系建设的目标和任务制定和完善相关政策，建立完善的法律法规体系，使政府、企业、非政府组织之间的合作有法律保障，才能有效地监督、规范公共服务供给主体的行为，从根本上保证不同供给主体间竞争、合作的有效性，最大可能地满足服务对象的要求，最终形成多元化的公共体育服务供给体系。

（3）加强政府投资机制创新，提高政府公共体育服务投资的效果和效率。在计划经济时期，我国的体育投资主要是靠国家的财政拨款，随着市场经济的发展，社会力量开始有选择性的进入体育活动领域，开始形成体育投资多元化的局面，但政府的投资仍然是主体，如何创新政府投资机制，发挥政府投资的主导作用，提高投资的效果和效率，是公共体育服务供给体系建设的关键环节。创新政府投资机制，一是要通过制度化的方式，保证各级政府对体育事业的投入，确保政府对公共体育服务的投资水平与国民经济协调发展，形成稳定增长的投入机制。二是要进行投入方式创新，推行公共体育服务的政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息等投入方式，引入竞争机制，提高投入效益。三是鼓励社会力量参与公共体育服务供给体系建设，制定扶持公共体育事业发展的税收政策和鼓励对体育事业捐赠的经济政策，放宽公益性体育事业的准入政策，鼓励、支持社会资本和外资参与公益性体育事业，吸引和鼓励社会力量投资兴办公共体育实体、建设公共体育设施、提供公共体育服务。四是改革公共体育服务的投资决策程序，实现公共体育服务投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，从制度上确立由人们的体育需求来决定公共体育服务投资的范围和方向。五是加强对政府投资的监管［5］，严格执行各项资金管理制度，提高资金的安全、规范及有效性。

（4）建立科学的体育公共服务供给的绩效评估体系，实现体育公共服务绩效评估的制度化、规范化和科学化。绩效评估是公共体育服务供给体系建设的重要环节，是改革与发展的“助推器”，是公共体育服务供给体系内部控制与外部监督的重要工具。建立科学的体育公共服务供给的绩效评估体系，应引入现代评估理论与方法，健全运行评估机制，对公共体育服务体系建设与运行状况进行科学评估。首先，以满足人民群众体育需求、实现人民群众体育权益为中心，科学合理制定能涵盖公共体育服务的各主要方面的指标体系，综合反映公共体育服务投入、产出、数量、质量、运行状态等。其次，针对评估对象的不同特点、不同要求形成不同层次、不同功能的评估体系。再次，将评估与监督有机结合起来，建立包括政府、社会服务对象、新闻媒体、“第三方评估机构”等多元参与的监督评估体系，提高评估的科学性、客观性与监督的有效性，通过客观准确的运行评估促进公共体育服务供给体系建设。最后，对评估结果提出对应的奖惩措施，以强化服务水平的进一步提高，注重公共体育服务的产出和结果，提高公共服务的效率和质量。

［1］Sport England.The Delivery System for Sport in England.http：//www.sportengland.org/default.aspx.

［2］Sport England.The Framewore for Sport in England.http：//www.sportengland.org/facilities__planning/planning_tools_and_guidance/planning_kitbag/planning_contributions/national_framework_for_sport.aspx.

［3］卢文云.我国奥运争光类竞技体育服务产品的有效供给研究［J］.体育科学，2006，26（12）：77 －83.

［4］李建国.体育强国的基础——体育公共服务体系建设［J］.体育科研，2009，30（4）：15 －18.

［5］陈宁.全民健身概论［M］.成都.四川教育出版社，2009.

Experience and Enlightenment of the Supply System of British Public Sports Service

CHEN Cong－kan et al
（Sichuan University，Chengdu Sichuan China 610065）

Through the analysis of the environment of the supply system of British public sports service，the supply subjects of public sports service and the mutual relationship，the resource investment and the performance of public sports services，the paper accordingly summarizes the characteristics of the supply system of British public sports service and puts forward some enlightment of the British experience on that of China under the strategic background of strengthening the country by sports.

public sports services;supply system;experience;enlightenment

G80－053

A

1001－9154（2012）01－0028－05

G80－053

A

1001－9154（2012）01－0028－05

国家社科基金项目“统筹城乡发展中的村级体育公共服务现状及对策研究”（11CTY004）的部分内容。

陈丛刊（1987－），男，四川成都人，在读研究生，研究方向为公共管理。

2011－12－14