医疗纠纷调解制度的立法建议

■ 张 滨 胡亚林

2011年1月1日正式实施的《人民调解法》首次将人民调解制度上升至法律高度。最高人民法院公布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》于2011年3月30日起施行，规定人民调解协议经过司法确认后具有强制执行力。从《人民调解法》调解对象来看，医疗纠纷应当属于调解范围，但由于医疗纠纷与一般民间纠纷相比，人身性、专业性极强，基层调解员能否胜任该项工作，调解协议的科学依据何在，调解协议与诉讼如何科学衔接等系列问题均与普通的民间纠纷调解存在区别。因此，有必要在《人民调解法》下制定一部关于医疗纠纷人民调解的法规。本文对医疗纠纷人民调解法律规范提出如下立法建议。

1 建立专业化、职业化的调解队伍

1.1 调解员专员化、职业化发展的必要性

医疗纠纷涉及医学、法律等专业知识，因此，与一般的民间纠纷相比，对调解员的知识结构要求高。一般民间纠纷的组织形式、工作方法、队伍结构已经完全不能适应医疗纠纷的调解要求。加快推进医疗纠纷调解员的专业化、职业化建设与发展，是妥善解决医疗纠纷的必要条件，是医疗纠纷调解制度保持活力的紧迫任务。

医疗纠纷调解人员专业化，要求调解员在主持医疗纠纷调解时，具有一定的医学知识和法律知识，尽快分清医患双方的矛盾焦点，提出符合医患双方意愿的解决途径，说理更充分，取得医患双方的信任，最终通过调解达到案结事了。医疗纠纷调解员具有较高知识层次，能分析掌握医疗纠纷发生特点、规律，提出防范措施、意见。医疗纠纷调解人员职业化，是指调解员将医疗纠纷调解工作看作一项长期的、不断学习进步的一项事业来做，在职业道德、职业精神、职业技能、职业态度方面精益求精，经得起考验，接受社会的评判。在社会分工日益细密、维权意识逐渐增强以及利益诉求日益增多的情形下，加强医疗纠纷调解员的专业化和职业化培训和要求，已经成为医疗纠纷调解制度必然发展的要求。

1.2 建立调解员准入制度

随着调解员专业化、职业化发展需要，也应当随之建立医疗纠纷调解员准入制度。正如医师资格、律师资格证、证券从业资格、会计从业资格等一样，对调解员进行医学、法律、社会学、心理学等方面的考试，只有通过考核才能进入调解员队伍。调解员可根据工作需要分为专职调解员和兼职调解员。

1.2.1 专职调解员。目前，兼职调解员过多，无法专注调解工作，导致案件无法正常进行下去。专职人民调解员主要有两类：一是乡镇、司法所的人员；二是乡镇（街道）、村（居）和企事业调委会人员。医疗纠纷专职调解员，是指经过医学、法律、社会学、心理学、调解技能等专业考试，考核合格，由司法行政机关聘任，在人民调解委员会的领导下，专门从事医疗纠纷调解工作的职业化调解员。

1.2.2 兼职调解员。兼职是相对于专职而言，是指调解员在从事自己本职工作的同时，根据组织安排或自己申请，从事本职工作以外的调解工作。目前，各地医调委调解员大部分都是兼职调解员。一方面，兼职调解员是医学领域、法律领域等方面的专家，能够依靠其在行业领域的权威性说服医患双方。另一方面，在专职调解员尚未完善的情况下，医调委工作的开展要依靠兼职调解员从事调解工作。兼职调解员在推进医调委开展调解工作的进程中起着承上启下的作用。

2 保证医疗纠纷鉴定的公正性

目前，全国大部分地区医疗纠纷鉴定按照《医疗事故处理条例》、《医疗事故技术鉴定暂行办法》、《医疗事故分级标准》交由医学会组织鉴定。医学会老师大都数来自卫生行政系统，专家库的专家包括医学专家和法医，但主要由医学专家组成。专家库通常是来自于本地区的医疗机构的医学专家组成。当本地区的医疗纠纷产生，其鉴定专家也是本地区的医学人士，因此，难免有既当裁判员又当运动员之嫌。即使规定了回避制度，也通常是回避发生医疗纠纷所在的医疗机构的医学专家。任何一个正常思维的人都可以想到，在同一个地区发生医疗纠纷，发生医疗纠纷的医院总会与鉴定专家存在千丝万缕的关系，如同学关系、师生关系、朋友关系等。即使不存在这样的关系，同行鉴定也难免心生怜悯，手下留情，万一某天自己发生了医疗事故，同样希望其他鉴定专家高抬贵手。这样的结果就是，医学会鉴定构成医疗事故的比率极低。社会对医学会鉴定信任度极低，加重医疗纠纷的冲突。发生医疗纠纷，患方都不愿寄希望在医学会的鉴定上，而是选择医闹，冲击医院、甚至冲击法院。在不构成医疗事故时，会选择再次鉴定，如果再次鉴定不满意，会寻求其他鉴定，比如司法鉴定，在不允许司法鉴定的情况下，会上诉到中级人民法院，甚至上诉到高级人民法院。很多患者对医学鉴定充满委屈、屈辱、愤怒，当这些不满的情绪积蓄到一定程度，又无处释放，法院又偏信医学鉴定的权威，作出对患者不利的判决时，他们在走尽了诉讼途径时，又选择上访，一次一次无怨无悔的上访，搞得他们身心疲惫，工作、家庭都失去正常。当很多不满的患者聚集在一起上访的时候，往往会引发严重的社会矛盾。因此，医疗纠纷的公正鉴定在解决医患冲突中扮演着举足轻重的作用，如何建立一个公正的鉴定体制也是医调委解决医疗纠纷的核心问题。

2.1 司法鉴定、医学会鉴定并存

在医疗事故中，存在着两条鉴定路线，一是医疗专家鉴定，二是司法鉴定。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国侵权责任法＞若干问题的通知》第三条，人民法院适用侵权责任法审理民事纠纷案件，根据当事人的申请或者依职权决定进行医疗损害鉴定的，按照《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》、《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》及国家有关部门的规定组织鉴定。目前大部分省市可以申请司法鉴定，从程序上保障了医疗鉴定的公正性。部分省市规定首次实行医学会鉴定，再次鉴定可以实行司法鉴定，但是在上海规定只能实行医学会鉴定。

2.2 医学会鉴定亟需解决的问题

2.2.1 同省级行政区域回避制度。医疗鉴定人名册由医调委告知医患双方，医患双方进行选取，而不是由当事人随机抽取。规定本地区回避的制度，医患双方可以抽取外省的鉴定专家，如果一方认为对方抽取的鉴定专家属于本地区，可能影响公正鉴定时，可以提出回避。比如，上海是直辖市，如果患方抽取外省的鉴定专家，医方抽取上海市的鉴定专家，即使不同区，但是患方认为仍然有可能产生不公正的鉴定结论，可以提出回避，医调委应当进行回避。

2.2.2 医患双方共同选择一位鉴定人或医调委选择一位鉴定人担任鉴定组组长。医患双方独立选择相同人数的鉴定人，再共同选择一位鉴定人担任鉴定专家组成。如果医患双方达不成共同意愿，应由医调委选取一位鉴定人担任鉴定专家组长。鉴定专家组成人数为单数，各位鉴定人独立出具鉴定意见，再共同讨论形成最终的鉴定结论，鉴定报告上须有各位鉴定人的亲笔签名。

2.2.3 医疗鉴定人的专家责任。现行的医学会鉴定结论中，各位鉴定专家均不签名，只盖上医学会的章，这种集体负责制实际上就是集体不负责。鉴定一结束，患者也不知道各位鉴定专家到底是谁，对不明不白的鉴定结论也不知道该向谁问，问医学会，医学会说我们只是负责组织鉴定，鉴定完了，我们的工作也就结束了，最多让专家再给一个补充意见，也是盖的医学会的章。鉴定程序是如此神秘，将患者推来推去，激发了医患矛盾，甚至是社会矛盾，很多老百姓感到官官相护，有冤无处申。

透明、独立的鉴定程序，让医患双方自主选择鉴定专家，即使结果不利于当事人，当事人也可以请求明确的有名有姓的鉴定专家进行补充解释，及时化解当事人心中的疑惑，对鉴定结论的来龙去脉搞清了，问题也解决了，对医院、对社会的不满情绪也就消除了。良好的鉴定程序是公正的前提，长此以往发展下去，社会对医院、对医生的医疗工作逐渐有了理性的认识，而不是像目前的医学会鉴定机制造成恶性循环的后果。

鉴定专家在必要时可以出席鉴定会，接受医患双方当事人的质询。医疗鉴定人如果徇私舞弊，应当承担民事赔偿责任、甚至刑事责任，并取消司法鉴定人资质。

2.2.4 如果当事人对首次鉴定结论不服，原则上让鉴定人出具书面的说明意见。如果确实存在程序不公正、应当回避而没有回避的情形，应当组织第二次鉴定。如果当事人认为鉴定结论明显不公正，请求第二次鉴定的，医调委可以组织第二次鉴定。二次鉴定终结，进行综合分析，确定赔偿依据。

2.2.5 鉴定费用。由于实行异地鉴定，涉及到鉴定人差旅费、鉴定费等费用，应当由医患双方共同承担。随着互联网的迅速发展，医调委可以尝试将鉴定材料上传到网上，通过机密文件形式发给各位鉴定人，由这些鉴定人出具鉴定意见，再汇总给鉴定组，经过电话、电视讨论出具鉴定结论。

医疗鉴定的公正性是医调委能否持续发展的关键所在，只有建立独立、透明、公正的鉴定体制，才能有效化解医患矛盾，妥善彻底解决医疗纠纷。

3 加强医疗纠纷调解的组织保障

3.1 医疗纠纷调解的组织领导

3.1.1 确立党和政府在医疗纠纷调解工作体系中的组织领导角色。医疗纠纷调解是调解对象之一，要纳入调解体系之中。建议各级党委、政府成立调解工作领导机构，分别由党委和政府的分管领导担任正副负责人，由公检法司等政法部门一把手和各行政主管部门主要领导组成，由各级政法委、综治办或司法局担当具体的综合协调职责。

3.1.2 确立各级政法委、综治办或司法局在医疗纠纷调解中的中枢地位。各级政法委、综治办或司法局在医疗纠纷调解中的中枢地位具有几个条件：便于协调政法机关和行政机关，便于组织整合专业调解力量和社会调解力量；自身拥有化解矛盾纠纷的职能优势。相比之下，司法局更具优势。第一，司法局既属于政法系统，又属于行政系统，可以同时协调政法机关和行政机关；第二，司法局自身担任着人民调解的指导职能和管理职能。

3.2 医疗纠纷调解的经费保障

目前我国医疗纠纷调解经费保障制度可以概括为“政府财政单一保障，多渠道分散投入，总体保障不足”。对于建立专业化、职业化医疗纠纷调解委员会，经费的保障是必需的。政府应当增加医调委的投入，有助于解决医疗纠纷。

3.2.1 采取“公共财政为主，其他途径为辅”的经费供给原则。医调委属于公共服务，提供的是公共产品，面向社会服务，有助于化解纠纷，稳定社会秩序。因此，在财政保障上应以政府公共财政支出为主。同时，考虑到当事人作为直接受益者，需要缴纳一定的经费。并且，鼓励社会各界志愿人士为调解事业捐资。

3.2.2“专款专用、效果评估”的经费使用监督原则。无论是公共财政支出，还是当事人缴费，以及社会捐助，均需做到收支两条线，专款专用。同时，建立效果评估机制，对医调委的工作效果进行评估，包括调解受理量、成功率、调解难度、对社会和谐的影响度等进行评估，将评估结果作为调整公共财政供给规模的依据。

4 医调委调解与诉讼的衔接

医疗纠纷调解机制在解决医疗纠纷中具有方便快捷、成本低、效率高等优点。但是与诉讼相比具有较大随意性。诉讼的特征有：一是具有公权性，民事诉讼通过国家行使审判权来解决民事争议，它不同于医调委解决医疗纠纷；二是具有强制性，民事诉讼的判决、裁定具有强制履行力，法院有专门的执行庭负责执行；三是具有程序性，诉讼主体必须按照法定的程序参与。医调委调解制度应与诉讼制度相互衔接，实现优势互补。

4.1 向法院申请出具民事调解书

根据《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年11月1日施行），第1条明确规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”该规定初步实现了人民调解与诉讼机制的对接。

另外，根据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条：“人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作；经各方当事人统一，人民法院可以委托前述这些单位、组织或个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当予以确认。”通过法律规定，民事调解书具有法律效力，一方不履行的，另一方可以向法院申请强制执行。并且，民事调解书不能申请上诉，具有终审效力。

4.2 赋予司法审查核准权利

由法院组织法官对人民调解协议进行实体审查。包括主体是否合格、意思表示是否真实、内容是否违反法律强制性规定。法院审查的方式有两种：一是法院通知双方当事人到场，询问双方当事人的方式进行审查。第二种是法院进行书面审查，对双方达成的调解协议进行书面审查，不通知双方当事人到场。在实际操作中，建议“书面审查为主，当面讯问为辅”。对调解协议涉及案外第三人权利义务时，建议在案外人提出书面异议时，法院进行审查，对理由成立的，对调解协议不予确认，理由不成立的裁定驳回，案外人对法院的裁定可另行提起诉讼解决。

综上，医疗纠纷调解制度有助于引导医患双方采取理性的方式及时化解纠纷，缓解医患矛盾，但是由于医患纠纷不同于其他民间纠纷，该制度的建立需要完善的法规保障。首先需建立正规专业的调解员主持医患双方的调解工作，对疑难复杂的案件需要委托专业的医学会或司法鉴定机构进行鉴定。同时，调解工作需要政府的直接领导，在组织上、经费上得到保障。并且，达成的调解协议需要及时经司法确认其法律效力。

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胡亚林：北京君泽君律师事务所上海分所律师。

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