河南新型抗旱服务组织建设模式研究

黄喜良

（河南省抗旱服务中心，450003，郑州）

一、河南抗旱服务组织建设成效分析

1.多层级的抗旱社会化服务网络体系架构

河南省共有乡级以上抗旱服务组织1 182个，其中省辖市级以上抗旱服务组织4个，县级抗旱服务组织135个，乡级抗旱服务组织1 043个，大体分为6种类型。独立存在的抗旱服务队54家，约占总数的38.8%；同打井队或水利工程队实行一个单位两块牌子的28家，约占20.1%；同防汛抗旱办公室实行一个单位两块牌子的26家，约占18.7%；同水利物资站实行一个单位两块牌子的12家，约占8.6%；同农水技术推广单位实行一个单位两块牌子的9家，约占6.6%；同防汛机动抢险队实行一个单位两块牌子的6家，约占4.3﹪。

乡村级的抗旱服务组织大致有4种形式。乡镇抗旱服务分队挂靠在乡镇农业综合服务机构，作为县级抗旱服务组织的分支机构和服务网络的节点，是县乡抗旱服务组织与农民之间的纽带。村级抗旱服务组织主要由农民自发组成的供水协会、农机合作社、水利机具专业户、种粮大户组成，作为县乡抗旱服务组织的补充，是直接为农民提供抗旱机具和服务的网络终点。

2.宏大的物质技术基础

全省县级以上抗旱服务组织经营场地面积92 232 m2，其中物资仓库50 090 m2，经营门店 5 010 m2，办公场所16146m2，举办企业场地 22085m2；主要技术装备29 462台（套），其中灌排设备30 014台套，打井机444台，拉水车359台，发电设备1 165台，其他大型设备216台。

3.独具特色的功能建设

河南省各地抗旱服务组织在发展中不断拓宽服务功能，充分发挥自身技术人才与设备优势，建立起以抗旱服务为主，融合防洪抢险、排涝、小型农田水利工程施工、抗旱节水技术推广、饮水安全等多种功能，一专多能的防汛抗旱社会化服务体系。一批有特色的基层抗旱服务组织发挥着骨干带头作用。如：武陟县抗旱服务队以抗旱物资销售门店为桥梁，通过销售抗旱节水设备，设立售后维修服务网点，辐射周边多个县域，把服务网络搭接到村镇，通过持续提供抗旱物资技术服务和薄利多销，叫响当地抗旱设备销售市场，不但增加了抗旱服务队的公共积累，实现抗旱服务组织的良性发展，而且深受农民欢迎。

4.抗旱减灾成效显著

抗旱服务组织在历次抗旱减灾工作中，利用大型设备和技术力量优势，为河南省的粮食稳产增产、农民增收作出了突出贡献。统计数据显示，2010年全省抗旱服务组织抗旱浇地 2 045 978 亩（约 13.6 万 hm2），出动人数81 505人次，出动主要设备21 430台套，修理机具8 655件（台），深入田间地头提供技术咨询服务9068人次。2011年抗旱浇地3301781亩（约 22万 hm2），出动人数 88 621人次，出动主要设备38163台套，修理机具9 323件（台），深入田间地头提供技术咨询服务10 923人次。举办县级以上抗旱服务组织技术培训240人。2011年5月在小麦扬花期的应急抗旱十日行动中，全省抗旱服务组织累计出动人员25 991人，抗旱机具18668台套，抗旱浇麦145866亩（9 724 hm2），直接帮助特困户浇麦13941 亩（929.4hm2）。

二、建设新型抗旱服务组织的必要性分析

1.极端天气对抗旱服务组织建设提出迫切要求

随着气候变化影响不断深入，河南省近年发生的气象灾害以旱灾为主。2000年以来，河南省南部雨水相对充沛的地区季节性干旱也日趋严重，旱灾从北向南扩展的趋势十分明显，北旱南涝的格局可能演变为南北同旱，迫切需要因地制宜建设抗旱服务组织，扩大覆盖面。繁重的抗旱任务要求抗旱服务组织健全完善应急机制，提高快速反应能力。

2.农业生产对抗旱服务组织存在的迫切需求

河南省是农业大省和人口大省，粮食总产量占全国的1/6，小麦总产量占全国的1/4，是全国6个粮食调出省份之一，承担着保障国家粮食安全的战略重任。2010年河南常住人口为9 402万人,占全国总人口的7%。其中城镇人口为3 622万人，占全省总人口的38%，农村人口为5 781万人，占全省总人口的62%。农民增收和农村饮水安全问题是事关农村经济社会稳定发展的关键因素。因此，需要保持一支由政府主导的抗旱减灾队伍，为农业、农村、农民提供抗旱减灾应急保障服务。

3.农村新形势发展对抗旱服务组织的迫切需求

随着城镇化、工业化的深入发展，农村乡级以下的防汛抗旱应急动员体系发生了新的变化。城镇的工业发展速度进一步加快，农村青壮劳动力大量进入工业领域，面对老弱病残者组织起来应对自然灾害的现实，需要建立专业化的防汛抗旱服务网络体系。农村的土地使用权流转速度加快，土地向种粮大户集中，农村的服务体系由分散型向以种粮大户、农机专业户、抗旱节水专业协作组织为主的专业队伍转变。需要及时调整基层服务发展方向，适应新形势的需要，建立专业化与社会化相结合的防汛抗旱基层服务网络体系。

4.抗旱服务组织自身发展的迫切需要

抗旱服务组织大都属于自收自支的事业单位，仅靠抗旱应急服务的单一功能服务取得的微薄收入，很难维持自身发展。抗旱服务组织存在职工工资发放困难、福利待遇低等问题，造成人才流失严重，形成恶性循环。养家糊口成为抗旱服务组织的头等大事，相当一部分抗旱服务组织在经济捉襟见肘的现实中名存实亡，需要及时出台政策，由政府主导，在明确事业单位性质、加大财政支持力度、解决职工后顾之忧、维护职工队伍稳定方面给予扶持，为防汛抗旱服务组织的长效发展奠定基础。

三、建设新型抗旱服务组织的可行性分析

1.政策导向为抗旱服务的长效发展提供了保障

“抗旱条例”“全国抗旱规划”等法律法规和政策措施，明确提出加强抗旱服务组织建设的方针政策。

2.抗旱服务组织不可或缺

在抗御自然灾害、保障粮食安全和农村饮水安全等方面，抗旱服务组织不可或缺。河南作为国家的粮食核心产区，承担着粮食生产的战略重任，农田水利在粮食丰产稳产中作用特殊，对粮食生产的贡献率达37%以上。农村饮水安全是促进农业生产、农民安居乐业的物质保障。抗旱服务组织作为农村水利战线抗御农业自然灾害和保障饮水安全的骨干力量，对农业和农村社会稳定、经济发展，起着不可或缺的作用，只能加强，不容削弱。

3.具备坚实的物质技术基础保障

经过20余年的建设发展，河南的抗旱服务组织已经形成了完备的体系架构，积累了丰富的建设管理经验和规模宏大的物质技术基础，一大批具有河南特色的基层抗旱服务组织正被创建为省级示范县抗旱服务组织，在防汛抗旱减灾的行动中发挥着排头兵作用。

四、新型抗旱服务组织建设模式

1.长效机制模式

要按照整合资源、精干高效、持续发展的思路，加快建设专业化与社会化相结合的防汛抗旱抢险队伍，建成省级、地市级、县级、乡镇级及乡镇以下级共5个层级的防汛抗旱抢险应急队伍网络，形成布局合理、专兼并存、装备精良、行动快捷、保障有力的防汛抗旱应急队伍体系。对现有防汛机动抢险队和抗旱服务队进行整合，做到遇险抢险、遇涝排涝、遇旱抗旱，更加高效地发挥防汛抗旱专业技术人员和设备的作用。

（1）政府主导模式

一是明确抗旱服务组织的定位与性质。抗旱服务组织是我国抗旱减灾体系的重要组成部分之一，要尽快健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制，建立专业化与社会化相结合的应急抢险救援队伍，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设。抗旱减灾属于公益性事业，抗旱服务组织应属于由政府组建的公益事业型组织，其服务对象是社会全体成员。出台规范性文件，明确抗旱服务组织的事业单位性质，确保依法存续。二是明确抗旱服务组织建设发展的主要经费来源。政府预算投入是抗旱服务组织建设发展经费的主要来源。根据我国农村经济社会发展状况，完全靠市场规律运作建设发展抗旱服务组织的条件还不具备。加大公共财政对抗旱服务组织的经费保障力度，扩大中央及地方财政的抗旱专项资金规模，建立专项资金，重点解决抗旱服务组织大型设备的购置补贴、社会保障由单位支出的部分、应急抢险救灾中无偿支出的部分经费等。三是国家给予抗旱服务组织发展的优惠政策。抗旱浇地、解决因旱临时饮水困难、打井修建临时中小型水利工程等是抗旱服务组织的主要业务，这些工作大都是临时性的，且是紧迫的、无偿的。因此国家应给予抗旱服务组织开展非主营业务的优惠政策，在收费许可、资质准入、税赋减免等方面给予政策支持，提高抗旱服务组织在市场中的竞争力，不断自我发展壮大，为防汛抗旱服务组织的长效发展创造外部条件。

（2）示范带动模式

通过示范带动、政策引导、典型启发，促进防汛抗旱服务组织的蓬勃有序发展。重点在产粮大县、饮水安全任务较重的山区县发展一批县乡级骨干队伍，保障防汛抗旱应急需要。从规范化建设入手，在机构设置、人员配置、政府财政支持、制度建设、抗旱效能发挥、多种经营、创先争优等方面进行量化考核，有计划地创建一批抗旱服务组织示范县，推动防汛抗旱服务组织蓬勃发展。

（3）一专多能模式

充分发挥防汛抗旱服务组织的物质技术优势，促进技术经济的有机融合，拓宽服务功能，实现资源共享。一是抗旱服务组织依靠承担抗旱救灾的单一任务，很难发展壮大和持久存续，需要通过扩大服务功能，拓展服务内容，发挥应有的效能。二是抗旱服务组织有大型灌排、拉水设备，有骨干技术人员，完全有能力承担起防汛机动抢险、排涝、农村饮水安全的重任，做到遇险抢险、遇涝排涝、遇旱抗旱，更加高效地发挥防汛抗旱专业技术人员和设备的作用。抗旱服务组织实现一专多能的基本模式，是建立起以抗旱、防汛和排涝机动抢险、农村饮水安全为核心的“三位一体”的服务功能。

（4）综合经营模式

抗旱服务组织的准公益性，决定了防汛抗旱服务组织必须通过提供优质服务，利用物资技术优势，立足防汛抗旱，面向社会，在市场竞争中争取效益最大化，既实现物资设备保值增值，又弥补生产生活经费不足，为长期存续提供物质保障。可通过设立抗旱物资门店，发挥销售主渠道优势，为农民提供物美价廉的抗旱产品和便捷的售后服务等。在非抗旱抢险期，可利用大型设备优势，通过承担小型水利工程项目创收；可通过租赁设备获得经济收入，实现资产保值增值；可利用技术人才优势承担应急抗旱、小型农田水利工程的规划设计业务，开辟新财源。

2.专业化与社会化相结合的模式

在城镇化快速发展和农业机械化程度不断提高的新形势下，农村兴起的土地使用权流转，正逐步取代以家庭联产承包责任制为主要内容的双层经营体制模式。土地使用权向种粮大户集中，规模化经营程度不断提高，以村组为单元的抗旱服务组织形式正在被以种粮大户为龙头的农业合作联合社、农业机械专业合作社所替代，抗旱服务组织基层网络发生了新的变化，要及时制定对以种粮大户为龙头组建的新型农民抗旱合作组织的扶持政策，对农民自愿组合起来的抗旱合作组织进行引导、管理和扶持。

专业化与社会化相结合的建设模式，要按照巩固县级、发展乡级、扶持村级的思路，重点发展县级抗旱服务队，因地制宜发展乡镇级抗旱服务队。乡镇抗旱服务分队挂靠在乡农业综合服务机构，作为县级抗旱服务组织的分支机构和服务网络的节点，发挥县乡抗旱服务组织与农民之间的纽带作用。村级抗旱服务组织主要由农民自发组成的供水协会、农机合作社、水利机具专业户、种粮大户组成，作为县乡抗旱服务组织的补充，发挥直接为农民提供抗旱机具和服务的网络终点作用。社会化模式的重点是鼓励发展村级抗旱协会和农民抗旱专业户，逐步构建完善的社会化抗旱服务网络体系和良性运行机制。要出台必要的扶持政策，鼓励各地抗旱服务组织在做好拉水送水、流动浇地、抗旱保灌、排涝抢险等公益性服务的同时，积极参与市场竞争，扩大服务领域，实现自我完善、自我发展。建成以县级抗旱服务队为龙头，以乡镇抗旱服务分队为依托，以村级农民抗旱协会和抗旱专业户为基础的社会化抗旱服务网络。

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