我国气象灾害减灾救灾标准体系完备性研究*

金宝森，吴吉东

(1.北京师范大学环境演变与自然灾害教育部重点实验室，北京100875;2.民政部/教育部减灾与应急管理研究院，北京100875)

0 引言

我国是世界上自然灾害发生最为严重的少数国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大，灾害情况严重是我国的基本国情[1]。随着经济社会的发展，我国自然灾害造成的经济损失不断攀升，由1950年代年均灾害损失476亿元快速增加至1990年代初的年均1 064亿元以上，特别是我国经济高速增长的大背景下，社会财富进一步向高风险区集聚[2]。自然灾害呈现出极端气候事件频次增加、损失加剧、灾害连锁反应、多灾并发等特点[2]。根据民政部的统计，2010年我国气象灾害所造成的损失占自然灾害总损失的90.0%以上，因气象灾害造成受灾人口占总受灾人口的99.7%，直接经济损失占95.4%[3]。气象灾害减灾救灾标准体系建设对于灾害管理决策有序、高效都具有重要意义。

国外减灾救灾领域标准化工作起步较早。1950年代，美国、英国、德国、法国、日本及欧盟就开始灾害管理法规与相关技术标准的研究与制订工作，其中，美国、日本和欧盟的减灾技术标准与法规相对完善，其中美国的应急管理标准非常完备，覆盖了风险管理、应急准备、应急响应、应急恢复几个阶段，在应急管理层面，美国建立了一个标准化的应急管理体系，其中美国国土安全部制定的《国家突发事件管理与处置系统(NIMS)》建立了美国各级政府对突发事件应急的统一标准和规范[4]。在这些发达国家中，减灾救灾业务并未发展成为一个独立的行业，灾害管理标准化工作没有形成相对独立的减灾救灾标准体系，标准化建设注重实际应用，相关的灾害管理法规与减灾技术标准分散于各种行业标准体系中。总体来看，国外减灾救灾领域标准化研究具有5个方面的特点:①标准化建设在发达国家起步较早，比如美国、德国、英国、法国，而印度、俄罗斯等国在减灾救灾领域的标准较少;②主要侧重于单灾种的标准建设;③与灾害相关的防灾、救灾、评估等技术方面的内容，标准化程度较高，而涉及救灾应对措施的相对较少;④灾害管理标准非常稀缺，尤其是灾害综合管理的标准非常少;⑤灾害信息标准化在灾害处理中的作用越来越重要。

近年来，我国减灾救灾工作发展很快，民政、水利、农业、国土、气象、地震等部门加快了灾害管理工作法制化进程，积极开展灾害管理立法与标准化研究，探索建立行业管理服务化标准体系，制订了一批灾害管理工作标准和服务规范[5]，行业标准化管理机制与研究工作体系基本确立，专业研究队伍建设初具规模。作为法规的延伸，灾害管理标准化工作将推动我国减灾救灾工作科学化、规范化进程，促进了我国灾害管理与应急工作水平的提高。

综合国内外标准化发展的趋势，虽然我国的灾害管理标准化工作得到了一定程度上的发展，但总体上仍处于起步阶段，在标准的重视程度、完善统一的国家减灾救灾标准体系、标准数量、标准宣传和监督机制等诸多方面还存在不足，主要表现在:①标准化意识薄弱，对标准化工作重视不够;②缺乏统一的国家减灾救灾标准体系;③现行标准数量过少，无法满足减灾救灾工作需要;④灾害管理标准化宣传、监督管理机制不健全。

本文主要是通过对自然灾害事件中的气象灾害标准颁布和实施情况进行分析，对官方和标准数据库进行查询，分析我国气象灾害减灾救灾标准的现状，对于我国相关部门制定减灾救灾标准具有重要参考价值。

1 数据和研究方法

1.1 数据说明

1.1.1 数据来源

本研究使用的气象标准数据主要来源于中国气象局政策法规司下设的行业管理与标准化处(2009年4月更名为标准化处)下属的中国气象标准化信息网(http://standard.cma.gov.cn/)中的气象标准库，以及全国气象防灾减灾标准化技术委员会(http://www.sac345.org.cn/)。由于气象灾害相关标准涉及气象、海洋等各个部门，因此，除气象部门以外的气象灾害相关标准在工标网(http://www.csres.com/)公开标准信息库中进行查询并补充。

1.1.2 数据统计原则

(1)数据指标定义:文中所指的标准是指“对重复性事物和概念所做的统一规定，它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据”[6]。

(2)标准分类:气象灾害相关部门制定的现行标准，按照层次、门类、专业三个角度对国家标准、行业标准、地方标准、企业标准和与气象相关的标准进行划分。

(3)统计时间段:查询的时间自1988年3月1日起至2012年3月1日。

(4)数据采集标准:采用现行的国家、行业、地方、企业和气象相关标准，按照标准编号、标准名称、发布时间、实施时间、标准状态、标准领域、标准性质和标准类别进行数据采集。

1.2 研究方法

依据标准颁布时间选取1988－2012年各层级标准委员会或有关部委发布的现行标准;根据图1中气象灾害标准体系，从标准所属层次、专业和门类等各个角度，分析气象灾害标准的数量，并结合我国气象灾害的发展趋势，分析气象灾害标准体系中的不足，为相关部门标准体系规划提供参考。

图1 气象灾害标准体系

2 气象灾害减灾救灾标准体系完备性统计

根据上述气象灾害标准统计原则和方法，截止到2012年2月，我国在气象灾害标准制定方面已经制定了31项国家标准，146项行业标准，及85项气象相关的标准(图2)。从专业角度进行分类来看，我国在国家标准制定方面，对灾害救助、设施和捐赠等方面没有涉及，还处于空白，故气象灾害标准制定时，应该优先考虑;从门类层面看，气象灾害管理方面所制定的标准数量最多，基础方面制定的数量最少，因此在基础标准的制定上应该侧重。在行业标准的制定方面，从专业角度来看，今后应该加强对灾害救助、灾害应急、物资和捐赠方面标准的制定;从门类来看，行业标准在管理和基础方面的标准制定数量较多，技术方面标准数量相对较少。在地方和企业标准的制定方面，从专业角度来分析，灾害应急、灾害救助、设施、物资和捐赠等方面标准制定的数量较少，还不完备，需要加强。从门类角度来看，管理方面的标准数量较多，技术和基础方面的标准数量相对较少。

图2 气象灾害标准的专业角度完备性

图3 按门类统计的气象灾害标准数量

除气象部门制定的国家标准和行业标准以外，有关部门也制定了与气象相关的一些标准。例如:水利部在2006年制定的《SL 21－2006降水量观测规范》等，在这个层面来看，国家标准制定的数量远比行业标准和地方、企业标准数量要少;从门类划分来看，国家标准制定数量，在基础层面制定的数量远比管理门类要多得多。无论从门类来看还是从专业来看，在行业标准和地方企业标准制定数量较少，甚至有些标准的制定基本上处于空白，因此在今后标准制定方面，应该着重加强和侧重。

按照门类来看，我国在基础标准的制定方面，主要涉及灾情信息、宣传教育、设施和物资等几个方面，对灾害评估、灾害应急、灾害救助、空间技术和捐赠等方面没有涉及，基本上处于空白，因此在今后标准制定方面，应该加强。在技术标准制定方面，主要涉及到灾情信息、灾害评估、空间技术和其他几个方面，对灾害应急、灾害救助、灾害宣传、物资和设施等几个方面涉及较少。在管理标准制定方面，主要涉及灾害评估、灾害应急、灾情信息、灾害救助、宣传教育和其他等几个方面，对物资、设施和空间技术方面标准的制定较少。故此我国在气象灾害标准制定方面，在原有标准进一步完备的基础上，对有关方面没有制定标准或制定标准数量较少，应该加强和侧重，确保标准数量的平衡和完备(图3)。

从其他标准委员会颁布的标准中，涉及到气象灾害标准分析可以看出，从管理标准层面来看，在灾害信息、宣传教育、设施和物质等方面制定标准数量较多，而在灾害评估、灾害应急、灾害救助、空间技术和捐赠等方面标准制定还处于空白或标准制定数量较少;从技术标准层面来看，我国唯独在空间技术方面标准制定数量较多，其余灾害信息、灾害救助、灾害应急、灾害评估、宣传教育、设施、物资和捐赠方面还处于空白或起步;从管理标准的层面来看，我国在专业门类方面，除灾害评估有一定数量的标准外，其他9个方面都处于空白或起步阶段。

3 讨论与结论

我国气象灾害标准在减灾救灾标准数量方面已经达到一定的规模，但是从国家、行业、企业和地方标准来看，国家标准在数量上还存在一定的差距。从标准的性质来看，推荐性标准数量占目前公布气象灾害标准数量的98%，而强制性标准数量极其缺乏，今后工作中要在强制性标准建设方面予以加强。从气象部门制定标准的计划来看，在“十二五”期间将有470项标准需要制定，因此在气象灾害减灾救灾标准制定领域，应该充分考虑现有标准的现状，结合我国气象灾害实际需求，有计划、有目的、有选择性地制定标准，充分考虑专业和门类等各种因素，不能因某些灾种当年发生带来了巨大损失，集中制定，要考虑整体规划，制定的标准要统筹全局，做长远规划。另外，本人在数据的统计方面，通过对中国气象局下属有关单位的官网和全国气象防灾减灾标准化技术委员会等有关部门查询获得，可能存在数据漏查等问题，诸多方面还需进一步探讨。

4 政策建议

通过对气象灾害标准的完备性研究，建议有关部门在制定标准的时候，应该着重加强以下几个方面的建设。

(1)建立统一的国家减灾救灾标准体系。气象灾害标准体系只是我国减灾救灾标准体系的一部分或者说一个分支，很多灾害的发生所涉及的不仅是气象部门，还会涉及到民政、国土、水利等等各个部门，因此，建立统一的国家减灾救灾标准体系，制订减灾救灾标准发展规划，协调指导各部门减灾救灾标准化建设工作已经成为当前国家灾害管理标准化工作的迫切要求。

(2)在今后气象灾害标准的制定方面，应该加强对灾害救助、灾害应急方面标准的制定。

(3)加强灾害管理标准化宣传，建立健全标准化监督管理机制。由于缺乏标准化方面的宣传教育，各级灾害管理部门对标准化的意义认识不足，忽视灾害管理标准化建设。地方政府，特别是基层政府部门仍然没有将减灾救灾标准化工作纳入政府灾害管理工作体系。现有减灾技术标准宣传不充分，监督管理机制不健全，配套措施不完善，标准执行力度不够、效果失位的现象比较普遍。标准在国家灾害管理实践中没有发挥应有的作用。从中央到地方建立减灾救灾标准化技术管理机构，归口管理各级政府灾害管理标准化工作，负责标准的宣传教育，监督管理标准执行，对于整体推进国家灾害管理标准化建设具有重要意义。

(4)提高防灾减灾标准制定水平。科研与减灾业务脱节现象依然存在，行政部门的数据，科研部门很难掌握，无法用现实的数据来分析灾害发生的状况，故政府部门应该与有实力、有能力的科研单位开展无缝合作，提高新技术、新理论、新成果在减灾救灾标准领域制定方面的应用。

[1] 国家减灾委员会办公室.中国自然灾害管理体制和政策[M].北京:中国社会出版社，2006.

[2] 邹铭.新中国民政事业丛书——减灾救灾[M].北京:中国社会出版社，2009.

[3] 中华人民共和国民政部.民政部关于2010年度自然灾害救助工作总结评估报告[R].2011.

[4] 陈虹，李蕊，宋富喜，等.国外突发事件应急救援标准综述[J].灾害学，2011，26(3):133－138.

[5] 张鹏，李宁，范碧航，等.近30年中国灾害法律法规文件颁布数量与实践演变研究[J].灾害学，2011，26(3):109－114.

[6] 中国气象标准化信息网[EB/OL].[2012－2－13].http://standard.cma.gov.cn/html/stdzlk/biaozhunchangshi/2009/0731/793.html.