试论金融消费者保护标准和程序的基本法律问题*

顾肖荣 陈 玲

2012年上海市人大和全国人大均将建议制定专门的金融消费者保护法律法规的议案列入了当年的正式议案。全国人大常委会又将此议题列入2012年的十二项重点工作之一。可见，这项工作已经引起了立法机关的高度重视。关于金融消费者保护标准和程序的主题，不仅与立法有关，而且与司法执法等都有关，大致有以下一些基本问题值得探讨。

一、金融消费者概念的法律界定

金融消费者是一个外来词，首次出现在英国2000年出台的《金融服务与市场法》中。我国此前并没有在金融领域使用“消费者”一词。“金融消费者”一词的广泛使用，是在美国次贷危机后。1但在不同场合下，它仅仅是作为一种统称或泛指，还不构成一个法律概念。我国现行金融法律法规中并未出现“金融消费者”一词，2而是使用“存款人、客户”、“投资者”、“被保险人、受益人、投保人”等概念。

学界对“金融消费者”这一提法存在争议，一种观点认为，不存在“金融消费者”概念，理由是金融产品绝大部分不存在消费的内涵，其他存在消费内涵的产品或部分，《消费者权益保护法》也能覆盖。3另一种观点认为，金融消费者的提法具有十分重要的意义，对保护金融相对方的权利、维护金融市场的健康有序发展都有着不可替代的作用。此外，随着现代金融的发展，金融消费与金融投资变得并非截然对立，难以进行简单的区分，有时两者甚至处于一种重叠状态，“个人为生活的需要购买产品或者接受服务”这一传统的对消费的界定，已经不能满足时代的需要。4

实际上，金融消费者保护已是世界发展潮流，问题的关键在于如何对金融消费者进行界定。考察金融消费者保护的域外立法，可以发现各国对金融消费者的内涵和范围也是规定不一的。日本2001年4月《金融商品销售法》中将金融消费者规定为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。5我国台湾地区“金融消费者保护法”第4条对金融消费者下了明确定义：“本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业机构投资者。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。”美国1999年《金融服务现代化法》及《金融监管改革方案》将其中的消费者定义为“为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”。英国2000《金融服务与市场法》将存款人、保险合同相对人、投资人等纳入了金融消费者的范围中。

学界对金融消费者的界定也是各有千秋，对金融消费者的范围，特别是对金融消费者与金融投资者两者的界限存在不同的观点。有学者认为“所谓金融消费者，实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或者接受金融服务的个体社会成员”，所以非基于基本金融需要而为金融活动的投资者应界定为金融投资者。6也有学者从个人的金融需求角度对金融消费者进行界定：“个人的金融需求可以分为支付结算需求、信用需求和金融资产运用需求等三个方面，前两者可以明确纳入金融消费者范畴，而对于第三者中的一般投资性产品，仍然可以纳入金融消费者范畴，而对于那些需要市场准入门槛（专业投资人）的产品等，则不应将其纳入金融消费者的范畴。”7还有学者以消费过程中是否处于弱势地位导致易受损害为判断标准，将个人投资者纳入消费者权益保护机制之中，而非机械地将投资类消费者排除在保护机制之外。8

笔者认为，在金融市场上，投资者与消费者的角色尽管有所重合，但却有着清晰区分的必要。即使美国等世界上最早提出消费者权益保护的国家，在此次金融监管改革中也仍然将金融消费者与投资者保护进行了区分，并没有将投资者完全包括在金融消费者中，用金融消费者的概念取代投资者的概念。实际上，对于那些高风险的投资商品，特别是那些需要设置市场准入门槛、需要由专业投资人进行投资的商品，一般不将其购买者纳入金融消费者的范畴，而仍视之为普通的投资者，作为投资者进行法律保护。与此同时，坚持投资者保护，并在投资者保护的基础上将部分较为弱势的投资者纳入消费者保护的理念和监管做法，把部分投资者保护提升为金融消费者保护也是必要的。9因此，笔者建议对金融消费者做出如下界定：金融消费者是接受金融服务业提供的金融商品或服务的人，但不包括专业投资机构和具备一定财力或专业能力从事需要市场准入门槛的金融商品交易的自然人或法人。

二、应受法律保护的金融消费者权益的范围

金融消费者在享受金融服务和购买金融产品时，除享有消费者和投资者的一般权利外，还应当享有与金融市场特点相呼应的权利，其中最核心的就是金融消费者的知情权、隐私权、受教育权、求偿权等四项权利。实际上，这四项权利在金融消费者保护理念尚未提出时就已经或多或少地存在于普通消费者和金融投资者保护法律中，但是，金融消费者的知情权、隐私权、受教育权和求偿权在范围和程度上更加全面深入，更加强调政府和金融机构的主动性。

首先，在知情权上，普通消费者的知情权，是指消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利，其指向的客体范围包括商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。投资者的知情权在于重点防范和禁止虚假陈述。而金融消费者的知情权则进一步强调禁止不良劝诱、明确风险提示，对消费者作进一步的保护。在方式上，普通消费者和投资者的知情权在于保障他们主动获取有权知悉的信息，交易相对方不得隐瞒和提供错误信息；而金融消费者的知情权则要求金融机构主动向金融消费者进行全面（全程披露和全方位披露）、准确（禁止欺诈、诱骗和误导）、及时和透明（能够使金融消费者理解的方式）的信息披露，并在金融产品有可能造成金融消费者本金亏损时向金融消费者作出风险揭示，说明亏损原因。10

其次，金融消费者的隐私权和公民一般隐私权一直是我国法律保护的弱项。我国宪法和民法没有把隐私权当作一项独立的人格权来保护，我国《消费者权益保护法》规定的9项消费者权益中，也并没有关于消费者隐私权的相关规定，但在一些地方性法规中提到了对消费者隐私权的保护，例如《上海市消费者权益保护条例》。正因为缺乏对消费者隐私权的保护，侵犯金融消费者隐私权的现象大量存在。金融消费者隐私权是指信息持有者对其与信用或交易相关的信息所享有的控制支配权，具体而言，包括以下两个方面的内容。其一，个人信息，这是指金融消费者的个人信息和数据，诸如姓名、性别、婚姻状况、家庭住址、电话号码、工作单位、财产状况、密码、信用状况等。其二，个人关系，这是指金融消费者其接受金融服务或者购买金融产品时的信件、电报、电话、传真及谈话的内容。这些隐私与金融消费者的人身以及财产安全密切相关，应当予以关注并加强保护。金融消费者隐私权最核心的内容是金融信息的保密权。未经本人同意，金融机构及其工作人员不得泄露、出卖、非法使用、变更金融消费者的个人信息；同时，金融机构应当采取积极措施，防止其代理、中介或合作单位泄露、出卖、非法使用和变更这些个人信息。

再次，我国《消费者权益保护法》明确规定消费者享有受教育权，即消费者享有获得有关消费和消费者权益保护方面的知识和权利。投资者的受教育权也一直受到中国证监会的高度重视。中国证监会投资者保护局的八项主要职责中有两项与保障投资者的受教育权有关。11金融消费者的受教育权比投资者的受教育权的要求更高，其目的在于提高金融消费者自主判断和选择金融产品及防范风险的能力。金融教育不是专门针对金融专业学生的学历教育和金融机构从业人员的职业教育，而是旨在普及全民金融知识、金融操作技能以及相关权益保护方面的国民教育。世界主要的国际金融强国均已建立比较完备的金融教育体系，美国甚至将其提升到了国家战略的重中之重的高度。金融素质已经成为国民综合素质的重要组成部分。12因此，为保障金融消费者的受教育权，政府应当明确其教育职责，指派或设立相应的负责部门，提供充分的财政资金支持，将金融教育融于学校教育之中，并以社会再教育为辅，充分保障金融消费者的受教育权，帮助金融消费者提高金融素质。

最后，我国《消费者权益保护法》和《证券法》等对求偿权规定得很明确，普通消费者和投资者因消费或投资而受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利。并且我国也已经有工商行政管理局、消费者保护协会、中国证监会投资者保护局等组织协助和保障消费者和投资者实现其求偿权。进一步强调金融消费者的求偿权，是因为大部门金融消费者往往金融知识有限、掌握的信息也不对称，对一些金融产品的构成、风险、收益以及相关的服务信息缺乏足够的了解和认知，对自己享有的权利也不十分明确。在合法权益受到侵害时，许多金融消费者缺乏维权意识，也不知如何快速有效地维护其正当利益。此外，我国目前的许多金融法规对金融机构违反相应义务的规制多为行政处罚，民事损害赔偿的规定十分少见，这也给金融消费者实现求偿权带来了一定的障碍。在求偿权中，尤其要重视其所包含的投诉权。立法机关和相应的行政管理部门应当制定相应的法律法规或部门规章，建立便捷的机制措施，确保金融消费者知晓在何种情况下，可以通过何种渠道向哪个部门进行投诉；以及投诉的处理流程、何时可以得到处理结果等等。此外，金融消费者也应当对投诉受理机构处理投诉的过程和结果享有监督权和投诉权，包括投诉处理是否及时有效、是否公正合理等。

当然金融消费者享有的权利不是一个一成不变的范畴。随着金融业务发展水平的提高，金融产品和服务品种的不断增加，其范围也应当不断调整，有些权利可能弱化，有些权利可能增加。

三、民商事法律保护介入的标准和程序

我国现行金融立法对金融消费者进行民商事法律保护的标准与程序方面都存在一定的不足，有待进一步的完善。

第一，我国现行有关金融消费者保护的法律法规数量少且规定较为原则，缺乏可操作性。我国现行金融法律如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等立法时间都较早，彼时尚无金融消费者保护的理念。因此，相关法律法规多从维护金融市场秩序、保护金融机构利益的角度出发，尽管对金融消费者权益也保护也有所提及，但大多在顺序上排在市场秩序与金融机构之后。例如，我国《商业银行法》第1条规定是“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益……”。法律具体条文对金融消费者所享有的隐私权、知情权、公平交易权等内容也有所提及，但绝大部分还是仅作了原则性规定，真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民商事规则十分少见，这使得保护金融消费者权益往往成为被架空了的口号。13例如，我国《商业银行法》第29条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”因此，我国应尽快制定和颁布有关专门的法律法规，例如，应加快制定《个人信息保护法》，明确个人信息的收集和使用范围，禁止个人信息被用于法律规定以外的其他目的；颁布《金融机构破产条例》或《金融机构市场退出条例》、《存款保险法》或《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，防范金融机构的道德风险。14

第二，我国维护金融消费者利益的部门规章虽然内容相对具体，但存在与上位法冲突以及不同部门规章之间相互重叠交叉的问题，特别是后一方面的问题尤其严重。我国金融监管机构如中国人民银行、保监会、银监会和证监会等制定的诸多规章制度是对前述金融法律法规的细化与具体化，加上制定的时间相对较晚，金融消费者保护理念被有关规章制度的制定机关所接受和吸纳，因此，这些部门规章对金融消费者的保护作出了进一步的规定。但这些规章制度由不同金融监管部门制定，它们对金融消费者权利的规制原则及具体内容不尽相同，并且目前我国的许多金融服务和金融产品往往涉及两个或两个以上的金融领域，这在很大程度上造成金融消费者民商事保护的标准不统一，使金融消费者和金融机构无所适从。例如，券商集合理财和信托公司的集合理财是十分相似的两类业务，却要分别适用《证券公司客户资产管理业务试行办法》和《信托公司资金信托业务管理办法》的规定，形成代理关系和信托关系两个不同的法律关系，接受证监会与银监会两个不同监管部门规章的调整。15

第三，我国现行金融立法往往缺少金融机构对消费者的民事损害赔偿责任的内容。以金融消费者知情权保护为例，现有的法律法规和规章制度仅对金融机构的信息披露和风险提示施加了一定的义务，但对其违反相关义务产生的民事责任却少有提及。这也在一定程度上放纵了金融机构的不法行为，对金融消费者的财产保护和侵权救济十分不利。因此，应当加强我国金融立法中金融机构对消费者的民事损害赔偿责任的内容，从而实现对金融消费者的有效救济，威慑金融机构的不法行为。

第四，我国民事诉讼法规定“谁主张谁举证”的一般举证责任原则，仅有部分案件实行举证责任倒置。金融消费者与金融机构在信息上的严重不对称使得前者在主张金融机构的民事责任时往往面临举证困难和败诉风险。目前我国最高人民法院发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第18条将“过错推定”引入虚假陈述案件中，将部分举证责任转移到侵权行为人一方。按照该规定，侵权行为人是否存在过错，及虚假陈述行为与损害后果之间是否存在因果关系不是原告的举证义务。只要被告没有举出反证，就推定其存在过错，且推定侵权行为与损害后果之间存在因果关系。中国证监会发布的《信息披露违法行为行政责任认定规则》也将“过错推定”引入信息披露违法行为行政责任认定之中。但是其他诸如内幕交易、操纵市场、理财产品纠纷等案件仍须实行“谁主张谁举证”的规定。金融消费者保护实际上是对金融消费者的倾斜性保护，要求金融机构承担更多的程序性义务。因此，简化金融机构民事责任的构成要件，减轻消费者举证责任，将举证责任倒置和过错推定原则引进金融消费者与金融机构的交易纠纷案件中，应当是金融消费者民商事保护制度的特别要求。那样有利于最大限度保护金融市场中处于弱势地位的金融消费者者合法权益，促进金融市场良性发展。

第五，目前我国金融消费者诉讼制度尚存在一定的缺陷。我国目前没有建立金融消费者公益诉讼制度，在金融民事纠纷案件中，单个金融消费者往往处于比较弱势的地位，为了维权需要耗费大量的精力和财力，成本非常高，而成功率不高，所以大部分金融消费者只能无奈放弃。因此，应着眼于金融消费者的弱势诉讼地位，建立区别于一般民事诉讼程序的金融消费者诉讼制度，包括赋予金融消费者组织的起诉资格、赋予金融消费者公益诉讼主体资格、确立金融消费者诉讼对同类产品的普遍约束力，为金融消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等，以真正落实“方便金融消费者诉讼”的基本精神。此外，在仲裁方式上，可以在现有仲裁制度基础上，创立小额金融消费者仲裁机制，选配具有丰富金融消费者纠纷裁决经验的法官、律师或者监管机构工作人员等经验丰富的专业人士担任小额金融消费纠纷仲裁员，适用简单程序，以达到纠纷解决灵活、快速、低成本的效果。16

四、行政保护介入的标准和程序

目前，我国金融消费者行政保护方面在机构设置、制度安排以及程序设计等方面都稍显不足，有待进一步加强和提高。

首先，在机构设置上，我国在很长一段时间内没有专门的金融消费者保护机构来承担金融消费者保护职责。虽然消费者协会和工商行政管理局在消费者权益保护方面有一定的职责，但鉴于金融产品和服务的专业性和特殊性，消费者协会和工商局也很难有效开展金融消费者权益保护工作。金融监管部门（“一行三会”）内设的消费者保护部门，在分业监管格局下却只能困于各自领域，各自为政，缺乏协调和统一，金融业综合经营过程中金融消费者的权益保护受到一定的制约。17

基于金融消费市场的专业性和风险性，法律规定的有限性与社会现实的无限性，设立专门的金融消费者权益保护机构十分有必要。金融危机之后，美国金融改革的一个重要举措就是设立专门的金融消费者保护机构“金融消费者保护署”。因此，建议在中国人民银行下设“全国金融消费者保护办公室”，专司金融消费者权益保护之责，其具体职责包括：（1）设立投诉、举报电话，接受金融消费者的投诉、举报，并转交至相关行政管理部门和金融监管机构处理；（2）建立金融消费者权益保护的协调机制，负责就金融消费者保护事宜与“一行三会”的沟通协调；（3）组织开展金融消费者有关知识的教育与培训；（4）调解金融机构与金融消费者的金融消费争议，对于无法调解的争议，指导并协助金融消费者采取寻求相关处理和救济方式；（5）开展督导工作；（6）其他该办公室应当履行的保护金融消费者的职责。

其次，鉴于在制度安排上，我国行政管理部门目前未能有效地建立相关制度以防范诸如金融机构乱收费、泄露客户个人信息、交易欺诈等侵犯金融消费者现象的发生，特提出以下建议。（1）建立金融机构收费公开听证制度。近期，随着ATM跨行收费、小额贷款管理费、打印账单等银行收费项目频频受到质疑，争议不断，纠纷四起。尽管金融机构提供的很多服务具有商业性质，但本质上还是有其公共服务功能，因此，不能完全任由金融机构增加收费项目，提高收费标准。政府、行业协会和监管部门有必要共同制定与我国金融发展水平相适应的金融机构收费听证制度，有效规范金融机构制定服务价格的行为，更好地体现公平，减少纠纷的发生。18（2）统一金融产品销售制度。随着金融市场的发展，金融产品不断创新，金融机构提供了品种繁多、结构复杂的产品，令金融消费者眼花缭乱。虽然我国目前实行分业监管，银行、证券、保险等行业的产品受各自行业法规的规制，但在实践中，金融产品的销售已经超出了各自行业的限制，例如银行也代为销售保险产品、基金产品等。因此，建议在构建金融产品销售法律制度时，打破传统金融行业的区分，将规制对象统一为“金融产品”，将传统分类金融行业的名称统一为“金融产品提供者”。（3）建立金融产品信息披露制度。当前的金融产品，特别是其中的金融衍生产品设计十分繁杂，链接冗长，甚至跨越国界，有些连金融机构的从业人员都不能理解其模型。金融消费者作为产品的购买者，面对着说明书上一大堆专业性强、晦涩难懂的金融术语，对产品的基础资产、担保方式、投资方向、风险提示、收益浮动等关键条款往往不能很好地把握和理解，自然就谈不上充分行使对金融产品的知情权。实际上，金融产品提供者对于金融商品的信息披露是金融消费者行使知情权的基础，是金融消费者保护的重要内容之一。信息披露得越全面，产品的构成和收益可能性越一目了然，其风险和价格也就越透明。但是基于自身利益的追逐，金融产品提供者往往不会充分地披露产品的全部信息，而是有选择地有技巧地加以披露。19因此，法律法规应强化金融机构信息披露的义务，规定金融机构发售金融产品必须向公众充分披露产品信息，并将其备案至专门的政府信息平台。该平台对备案信息进行分析和认可，接受公众咨询并定期向公众作出产品信息解读和提示。金融机构未充分披露信息或未备案或备案信息与披露信息不一致的，有关金融产品将不得对外发售或停止对外发售。（4）构建金融消费者风险承受能力评估体系。风险价值是构成金融产品价值的要素之一，风险越高，金融产品的收益越高。然而，并不是所有的金融消费者都具有相同的风险承受能力，风险承受能力不同的金融消费者购买不同风险程度的金融产品才是产品与客户之间的理想状态。但由于资本的天然本性是追逐利益，金融消费者在支配其资金时，往往会选择收益较高的金融产品，如果在这个环节没有理性的干预，金融消费者将可能承受无法承受的风险状况。而实践中金融机构往往向金融消费者出售与其风险承受能力不相匹配的产品，这是导致金融消费者利益受损的重要原因之一。金融消费者的风险承受能力是决定金融消费是否理性、金融市场是否稳健的重要因素。20因此，应当构建金融消费者风险承受能力评估体系，培育中立的风险测评机构，要求金融机构在销售金融产品时，必须对金融消费者进行风险承受能力的测评，并根据测评结论，将合适的金融产品推荐给合适的金融消费者，引导金融消费者购买与其风险承受能力相适应的金融产品。

最后，在程序设计上，我国行政管理部门在金融消费者保护上尚处于起步阶段，对金融消费者的保护主动性不够。以格式条款为例，目前，金融市场上侵害金融消费者权益的典型方式之一就是金融机构利用格式条款，剥夺消费者的合法权益，免除自己应当履行的法律义务，因此，行政管理部门应主动强化对格式条款的规制，制定与推广各行业适用的格式条款范本，避免金融机构各自制定格式条款，不合理地剥夺消费者的权利。同时加强对格式条款适用的调查，对使用格式条款的不当行为予以纠正，而不是等到因格式条款产生纠纷后才来解决问题。

此外，我国金融消费纠纷行政处理程序不完善，尚未建立有效的金融消费者权益纠纷行政处理解决机制。我国没有专门负责金融消费者投诉的行政主管机构。“一行三会”分别承担各自领域内的金融纠纷投诉，对于涉及多部门的金融纠纷处理存在部门协调性较差的问题。此外，从本质上说，我国金融监管机构对金融消费纠纷的处理属于“信访”性质，严谨性和机制性不够。因此，设立前述全国金融消费者保护办公室接受金融消费者投诉、协助解决纠纷，以保证金融消费者权益保护在救济途径上的各项保护措施得到有力实施，是十分必要的。全国金融消费者保护办公室可以在各省市设立分支机构，就金融消费争议开展调解，对于在法定期限内（建议定为60日）无法调解的，告知金融消费争议双方通过其他途径解决，同时指导和协助金融消费者采取寻求相关处理和救济方式，其中包括将投诉和举报转交至相关行政管理部门和金融监管机构处理。全国金融消费者保护办公室转交或金融消费者自行向有关行政管理部门和金融监管机构投诉的，后者应当及时受理，并对金融机构的行为进行审查，作出相应处理。金融机构造成金融消费者损失的，行政管理部门和金融监管机构有义务督促其对金融消费者作出赔偿或者承担其他民事责任。

五、刑事法律保护介入的标准和程序

刑事法律保护是金融消费者保护的最后一道防线，是金融法律法规有效实施的重要保障，其依据是中华人民共和国刑法及其相关司法解释。目前我国刑法及其司法解释针对侵犯金融消费者知情权的行为规定了诱骗投资者买卖证券、期货合约罪等；针对侵犯金融消费者隐私权的行为规定了妨害信用卡管理罪，窃取、收买、非法提供信用卡信息罪等；针对侵犯金融消费者公平交易权的行为规定了擅自发行股票、公司、企业债券罪，操纵证券、期货市场罪等；针对侵犯金融消费者财产权的行为规定了背信运用受托财产罪、违法运用资金罪、信用卡诈骗罪等犯罪。这对保护金融消费者的合法权益起着十分重要的作用，但也存在一些不足：既有刑法保护的不够，也有金融刑事立法的过度扩张。

以金融消费者隐私权的刑事法律保护为例，《刑法修正案（七）》所规定的“出售、非法提供公民个人信息罪”的行为方式有疏漏，不足以防范和惩罚某些侵犯金融消费者个人信息的不法行为。该罪仅规定了“出售或者非法提供给他人”以及“窃取或者以其他方法非法获取”的行为方式，而实践中还存在其他侵犯公民个人信息安全的行为。首先，缺乏对“非法使用”他人个人信息的禁止。在现实生活中，使用他人的个人信息是十分常见的，尤其在洗钱、走私和反司法侦查过程中，非法使用他人的个人信息的情况大量存在，给个人信息真正持有人的名誉、信用带来严重的损害，极大地便利了后续犯罪行为的发生，同时也给案件的侦破、取证和司法定罪带来严重的阻碍。其次，缺乏对“非法披露”个人信息的规定。尽管“非法披露”和“非法提供”都在某种程度上表明行为人向他人传播了自己掌握的身份信息，但两者仍有不同。“非法提供”一般是针对行为人向特定对象提供身份信息而言，而“非法披露”一般被理解为针对非特定对象而言。司法实践中可能出现行为人由于厌世、恶作剧、报复等动机故意将他人身份信息公诸于众，如果情节严重构成犯罪的，其行为性质就应当属于“非法披露”，而非“非法提供”。

而2009年《关于妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》又扩大了刑法的打击范围。该解释规定窃取、收买、非法提供他人信用卡信息资料，涉及1张以上信用卡的，即以窃取、收买、非法提供信用卡信息罪定罪处罚。这显然大大扩张了窃取、收买、非法提供信用卡信息罪的定罪范围，超越了刑法第13条对犯罪行为本质的规定（刑法13条规定，情节显著轻微危害不大的不认为是犯罪）。刑事立法的过度扩张模糊了民事、行政和刑事案件之间的界限，导致了对金融市场的过分干预，不利于保障市场主体的经营自主权和公民的人权，在一定程度上阻碍了我国金融市场的发展。此外，金融刑法立法的过度规制，使得民事和行政法律制度的前置性屏障作用难以发挥，不利于民事和行政法律制度本身的完善，也不利于金融民事行政法规与刑法的衔接，必须加以警惕。21

从司法实践上看，金融消费者刑事法律保护能充分发挥作用的一大基础在于金融行政监管部门能及时有效地将有关案件移送至司法机关。目前已有《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《中国证券监督管理委员会、公安部关于在打击证券期货违法犯罪中加强执法协作的通知》、《中国保监会关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定》、《中国银监会移送涉嫌犯罪案件工作规定》等规章制度规定了行政执法与刑事司法之间的有关衔接问题。但这些规范大多立法位阶低，原则性规定多，具体性规定少，实践中还存在行政层面配合的局限以及行政执法部门之间相互沟通渠道不畅等问题。在现行分业监管的行政执法体制下，“一行三会”也通常是各司其职，部门协调性较差。此外，我国刑法中大量犯罪构成的量化标准不明确、不合理，造成执法中罪与非罪的认定困难，使得执法者在实际办案中难以掌握，也就谈不上行政执法与刑事执法的合理衔接了。特别是最高人民检察院与公安部对某些金融犯罪的追究数额标准规定较低，实际上难以全面执行，造成了很多案件处理的结果不一致，在很大程度上降低了司法权威性和法律的严肃性。在这一点上证券期货犯罪的“水龙头机制”起到了很好的作用。“水龙头机制”要求公安机关在侦查工作中发现的证券违法违规线索和案件，应当及时向证券监管机关移送。证券监管机关对公安机关移送的案件应当受理并及时进行审查。同时，对中国证监会移送的案件，公安部应当依照有关移送规定受理并及时进行审查。这样，证监会就对相关证券期货案件起到了一个筛选和把关的作用，对案件的统一处理有着十分重要的促进作用。

六、行业保护和自我保护的若干法律问题

由于历史传统、制度机制和监管实际等方面的原因，我国银行业协会、证券业协会、保险业协会等自律机构在金融消费者保护问题上的作用较为有限。23行业协会对金融机构的协调以及行业准则的制定方面较为重视，对金融消费者保护的关注则稍显不足，相关问题缺乏来自行业协会的有效监督和奖惩措施。因此，有必要采取以下对策。首先，要进一步明确金融行业协会在金融消费者保护方面的职能。金融行业协会应当从全行业长远利益出发，在银行业协会、证券业协会和保险业协会等行业协会的章程中明确维护金融消费者合法权益方面的基本职能，积极开展行业自律，督促金融机构依法经营，维护健康有序的市场环境，在其行业准则中实现金融消费者合法权益的保护，对金融机构违反有关规范设置一定的处罚措施等等。其次，要加强金融行业协会的合作与协调。从目前各金融行业协会的章程来看，其职能基本上仅限于本行业内部。但随着金融产品和服务的创新，传统的金融业分工和金融业界限日益模糊，跨银行、证券、保险和信托领域的金融产品和服务日渐增多，各金融业之间的合作已是大势所趋。2006年我国七大全国性金融行业协会共同签署合作备忘录，建立了全国金融行业协会联席会议制度，已经取得了初步成绩。未来我国更要进一步加强行业协会间的合作与协调的平台，对涉及多个行业的金融消费者权益保护问题进行行业自律，并在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益问题、处理金融消费者投诉、支持指导消费者诉讼等方面发挥积极作用。23

在金融消费者自我保护中，要充分发挥各级消费者保护委员会的作用，可以根据需要在各地设立相应的金融消费者专业委员会，履行以下职责：第一，建议职责，向各级人民政府及其工作部门和金融监管机构提出保护金融消费者合法权益的建议；第二，监督职责，监督金融机构的规章制度和经营行为是否侵犯金融消费者合法权益，并对其提出意见和建议；第三，宣传职责，宣传金融产品、服务知识和操作技能，宣传保护金融消费者保护的法律、法规；开展金融消费者自我保护教育和金融知识普及与教育等等。

注：

1熊欣：《“一行三会”撑起金融消费者“保护伞”》，《证券日报》2011年12月19日，第A03版。

2有一些组织机构制定了有关金融消费者保护的规章制度，明确使用了金融消费者一词。例如，中国人民银行武汉分行制定了《金融消费者权益保护办法（试行）》。

3《对是否应该建立〈金融消费者权益保护法〉问题的思考》，上海金融法制研究会学术委员会2010年报告。

4、7丁克基：《应立法保护金融消费者利益》，《上海金融报》2009年8月11日。

5于春敏：《金融消费者的法律界定》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期。

6周浩昊：《“金融消费者”概念辨析》，《东方企业文化》2010年第4期。

8李明奎：《制度变迁视角下金融消费者保护机制邹议》，《法律适用》2011年第1期。

9罗传钰：《金融危机后我国金融消费者保护体系的构建—兼议金融消费者与金融投资者的关系》，《学术论坛》2011年第2期。

10彭真明、殷鑫：《论金融消费者知情权的法律保护》，《法商研究》2011年第5期。

11中国证监会投资者保护局的这两项主要职责是：对证券期货市场投资者教育与服务工作进行统筹规划、组织协调和检查评估；协调推动建立完善投资者服务、教育和保护机制。

12刘玫：《推广普及金融教育提高公众金融素质》，《金融经济（理论版）》2010年第6期。

13何颖：《论金融消费者保护的立法原则》，《法学》2010年第2期。

14马洪雨，康耀坤：《危机背景下金融消费者保护法律制度研究》，《证券市场导报》2010年第2期。

15刘迎霜：《我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴》，《现代法学》2011年第3期。

16、18上海市立法研究所：《金融消费者权益保护立法研究课题总报告及附件》2011年第1期。

17殷兴山：《建立金融消费者权益保护制度体系》，《中国金融》2011年第11期。

19《加快构建上海市金融消费者保护机制》，《上海金融报》2012年1月20日。

20上海立法研究所：《上海市金融消费者保护条例（草案建议稿）研究课题报告及附件》，2012年第1期。

21顾肖荣、陈玲：《必须预防金融刑事立法的过度扩张》，《法学》2011年第6期。

22李铭、朱欣建：《金融消费者权益保护立法的效果评估研究》，《海南金融》2012年第1期。

23梅明华、周德洋：《美国金融消费者保护改革的最新动向及启示》，《银行家》2011年第1期。