儿童福利立法的理论基础

易 谨

(长沙民政职业技术学院文化传播学院，湖南长沙410081)

儿童是祖国的未来和希望，是一个国家重要的人力资源，儿童福利状况的好坏是衡量一国福利水平的重要指标。世界各国无不重视儿童的问题与需求，并且制定了许多儿童福利政策，来妥善照顾儿童。我国制定儿童福利法势在必行，只是一个时间问题。准确把握儿童福利的存在价值和存在基础，是正确制定儿童福利法的必然要求。本文从儿童福利立法的基本理念、理论支持和价值方面进行分析，以期为我国制定儿童福利法提供基础性理论支持。

一、儿童福利立法的基本理念

儿童福利立法的基本理念是儿童福利法律制度设计的本质出发点和追求目标，作为一种理论架构，其回应了现实社会生活中的实际需求，即客观社会生活的实际决定了儿童福利法律制度基本理念的选择与定位。笔者认为，儿童福利立法的基本理念应该着眼于儿童福利需求的满足，从儿童权利保护的视角加以理解，这样国家对儿童福利的供给与规制才有合法性和合理性的基础。

1．儿童需要的满足

需要被认为是理所当然的，每个人都具有基本需要。需要是指人的生存、幸福、美满所必需的物质的、心理的、经济的、文化的以及社会的等多方面要求［1］。人本心理学家马斯洛的人类需要满足理论将需要分为生理需要、安全需要、爱与归属感需要、尊重需要、自我实现需要五个层级。在社会福利研究领域中，美国约克大学Jonathan Bradshaw于1972年把需要区分为四类:规范性需要、感觉性需要、表达性需要和比较性需要。联合国《儿童权利宣言》则认为，儿童的需要有姓名与国籍、母亲的保护、教育、游戏与休闲、健康、食物、有权受到社会保护等九个方面。

立法是作为一种手段或工具去满足国家与社会的需要的。人类需要是理解福利制度的关键，是社会资源分配和福利制度运作的价值基础。福利制度设计旨在回应变迁的社会需要与解决社会问题，改善生活状况与提高人类福利。以色列学者麦克罗指出，社会福利可界定为直接或间接地回应人类需要［2］。社会福利的目的就是帮助人们在其社会环境中更有效地发挥作用，满足人们的基本生存需要，满足人们必需的心理、精神和社会交往的需要，为人们参与经济建设提供充分的教育，提供咨询以认识并处理个人所遇到的困难，提供就业门路和参与其他社会活动的机会。作为无劳动能力的儿童是非生产者，不能像其他社会成员一样通过市场就业途径满足其各种需要，只能通过社会福利制度来满足。而儿童福利法律制度是儿童福利的基本法，其制度设计应回应儿童的需要满足，改善儿童的生活状况。

2．儿童权利的保护

19世纪以前，儿童权利的观念还没有萌发，儿童被视为权利的客体，是成人的附属物，国家、城邦和家庭的财产。儿童的被保护是基于国家或宗教、家族的利益，作为客体而被保护的。14～16世纪的文艺复兴运动，提倡人权反对神权，确立了以人为中心的观念。随着人的主体性认识的进步，儿童也从国家、家庭的附属关系中被解放出来，儿童的主体性、独立性被成人承认与接受。资产阶级革命后，为了让儿童在幸福、快乐、自由、和谐的环境中成长，国际联盟于1924年通过了《日内瓦儿童权利宣言》，首次提出了“儿童权利”的概念，认为儿童与成人是平等的，拥有与成人一样的、与生俱来的价值。二战后，人权意识在世界范围内普遍高涨，儿童权利理念再次在1959年的《儿童权利宣言》和1989年的《儿童权利公约》中得到认可与实践。

一般而言，儿童是指18岁以下的自然人。人在这一年龄阶段，心理和生理中还不成熟，对自身、自我、外在世界的认识有限，以致在一定时期需要成人的照顾、保护和指导。但儿童有其年龄阶段特有的不同于成人的理解自我、解释环境、探索世界的能力和方式，这种独特性决定了儿童应独立于成人，享有独立的权利。由于儿童意识不到其同成年人一样享有独立的权利主体地位，意识不到自己应享有的权利内容和范围，况且在现实中儿童权利易遭受到成人世界的侵害，这些侵害还往往出于保护的借口，儿童权利的实现需要成人为其创造必要的条件，需要法律的特别保护。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》明确宣布:“儿童的人权是普遍性人权当中不可剥夺和不可分割的一个组成部分。”目前，世界上许多国家在立法中明确规定保护儿童权利，并在儿童福利法等具体法律制度中予以体现，我国制定儿童福利法时也应彰显儿童权利理念。

二、儿童福利立法的理论支持

1．国家责任理论和儿童照顾

国家责任理论是儿童福利理论中最古老和最核心的理论学说，起源于古希腊和古罗马社会，发展于工业革命时期，成熟于当代“福利国家”时代［3］。古希腊时代，柏拉图心目中的国家是一个城邦制的共同体，它是作为满足人们生活需要的公共事务机构而建立的。亚里士多德则认为，国家或城邦是从家庭经由村落共同体发展而来的，是家庭的外展，其终极目的是“优良的生活”。17世纪人本主义思想家卢梭、洛克等主张“契约”是社会的基础，社会契约是建立政府体制和社会结构以满足全体公民共同需要的固有契约，维护并提高所有公民的生活水平是国家义不容辞的责任。到20世纪初，史无前例的经济危机带来的诸多社会问题使人们认识到，个人无法与非个人化的市场力量抗衡，很难掌握自己的命运，国家不能只是一个守夜人，有责任为命运的弃儿提供就业、教育、福利等，使人们能够摆脱困境，国家应给人民提供“从摇篮到坟墓”的一切福利保证。

儿童是国家的一员，而且是最脆弱和最无助者，理应受到国家的保护。但在传统农业社会中，人们的观念中没有儿童，儿童是家庭的私有财产，儿童与国家的关系隐藏于国家与家庭的关系背后。对儿童的认识与保护始于工业化时代。工业化、城市化与现代化过程中，社会转型致使家庭结构发生变化、家庭抚育儿童的功能减小，国家有责任替代、支持家庭，保障儿童健康成长。儿童由单纯的家庭保护转变为综合性社会保护，儿童由父母家长的私有财产转变为国家最重要的财富，国家与困境儿童、问题儿童乃至所有儿童之间建立直接的保护关系。确保所有儿童身心健康成长，进而维护家庭稳定和生活质量，推动社会发展和文明进步成为国家首要的核心任务［4］。

2．人类需要理论与儿童需要

人类需要的界定与满足是理解人类社会组织结构、社会活动规律和社会福利制度安排的价值、理论基础［5］。无论何种社会，出于生存和发展，所有人都有物质条件、个人发展、情感变化、智力形成、人际关系等需要，同时，人们满足这些需要的方式深受人的性别、年龄、民族、物质能力或精神能力、男女地位及社会经济发展水平等差异的影响。尽管大多数人能成功地实现大部分需要，但还有许多需要不能很快得以满足。生理因素可能限制满足自身需要的能力，或者造成很难实现的特殊需要。环境也可以造成自然的、社会的障碍，从而无法使需要得以满足，并可能产生其他需要。人们的需要如果得不到满足，那么他们就不能很好地发挥作用，从而引发一系列社会问题，导致社会成本的出现。为避免人们自身出现问题和社会出现问题给社会带来巨大危害，社会福利制度通过减少困难、增强人们克服困难的能力、提供所需的资源以满足人们的需要［6］。

人的需要不是固定不变的，人在生命周期的不同阶段具有不同的需要。儿童除了满足基本的生存、健康、安全需要外，还要满足其情感、智力、社交、独立的需要。如果一个人在儿童时期缺乏他人关爱、缺乏安全感，并且在经济上一无所有，这会对其整个人生的精神健康产生消极影响。而儿童期是生理上的无助期，其需要的满足必须依靠成年人来实现，尤其是家庭成员和学校老师、同学的爱护与尊重;青少年期儿童对监护人的依赖减少，其自主性增加，对于吸烟、饮酒、性关系、朋友等的认识需要成人的引导与监督，而且需要成年人营造一个良好的成长环境。然而，满足儿童需要的条件会发生变化，不可避免地会遇到一些困难，况且有时父母和家庭凭借自身能力无法解决这些困难，这就需要学校、有组织的宗教、经济制度、社会制度的共同作用来满足儿童的需要。

3．公民权利理论与儿童权利

公民权利理论可以追溯到古希腊和古罗马时代。西塞罗从理性的角度认为，一切人都是平等的，没有哪一种生物像我们互相之间如此近似，如此相同，不管对人做怎样的界定，它必定也对所有的人同样适用，作为一个国家的公民起码应该在权利方面是互相平等的。到十七、十八世纪，人文主义者在复兴古代文化思想运动中继承和发扬了古希腊古罗马萌芽的公民权利理论，认为在自然状态下，人们享有普遍的自然权利，提出了自由、平等、博爱的主张。公民权利理论完善于马歇尔。马歇尔把公民权利划分为基本民权、政治权利和社会权利，基本民权指人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等基本人权;政治权利则是参与政治的权利，普遍的选举权是其核心;社会权利是指公民当然享有的教育、健康和养老等权利。

儿童权利观的形成经历了漫长的发展过程，是在发现了儿童概念之后才认识到儿童与成人一样有权利。古代社会没有儿童概念，儿童被视为物体而不是人。在古罗马，儿童基本被视为父母的私有财产。《十二铜表法》规定:子女乃父母的私有财产。中世纪，基督教本着性恶论的观点认为，儿童身上有一种与生俱来的原罪，要求抑止儿童天生游戏娱乐的愿望，通过严厉的措施和惩罚赎回原罪，只有这样才能净化灵魂，以避免灵魂下地狱。17世纪，洛克、卢梭等启蒙思想家从教育的角度开启了儿童的新观念，认为儿童不仅由于柔弱需要保护，更需要从儿童的天性出发加以教育和改造，而不是禁欲和压抑。随着对人权的不断认识，人们也逐渐认识到儿童是一个不同于成年人的独立的社会群体，理应被看作成是一个独立的、完整的权利个体。

三、儿童福利立法的价值分析

法的价值就是法这种客体对于主体所具有的积极意义，是法对主体需要的满足及其程度。儿童是祖国的未来，是一个国家的重要资源，儿童福利立法不仅对于个人，而且对于一个家庭、国家与社会都有巨大的价值。笔者认为，儿童福利立法的价值主要在于安全、平等与发展。

1．安全是儿童福利立法的首要价值

相对于平等与自由，安全价值在法哲学理论中显得没那么重要。但托马斯·霍布斯把安全价值放在特别重要的地位，认为安全是法律的首要目标和法律存在的主要原因，如果法律秩序不代表一种安全的秩序，那么它就不是一种法律［7］。安全是一种没有危险、不受威胁的状态。对于一个人来说，安全是生命的维持、肢体的完整;对于一个家庭来说，安全是免遭来自外部的摧毁性破坏;对于社会来说，安全是各种秩序的稳定;对于一个国家来说，安全是防止国内混乱和外敌入侵。安全有助于使人们实现生命、财产、自由和平等等其他价值并尽可能地持续下去。

儿童福利法律制度对于国家、社会、家庭和儿童个人的安全保障发挥着重要作用，尤其是对于处于困境中的儿童与家庭。联合国《儿童权利公约》与各国制定的儿童法律无不把保障儿童成长的安全环境作为立法的目的，儿童福利法律制度所规定的福利设施与福利措施为困境儿童提供安全的环境，以使这些儿童能够生存与健康成长。儿童福利法律制度整合国家、社会的资源，化解一个家庭、一个儿童的无奈与无助，在最低层次上维护着国家的稳定、社会的安全、家庭的完整、儿童的生存及身体与心理的健康。而且，安全价值是儿童福利立法首选的价值追求，在安全的前提下儿童才能够谈得上发展，才能考虑独立、公平对待。儿童福利立法离开了安全价值的肯定和追求，则儿童不能生存，家庭无法完整，社会无以稳定，国家难以发展。

2．平等是儿童福利立法的基本价值

在现代社会，平等已经成为一种原则、一种信条，成为社会的基础。人们从不同角度理解其含义，它所指的对象可以是政治参与的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。它的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和法律地位的平等［8］。法律平等所指的不外是“凡是法律视为相同的人，都应当以法律所确定的方式来对待，而且禁止立法者在立法时进行不合理的分类，要求相同的人和相同的情形必须得到相同的或至少是相似的待遇，只要这些人和这些情形按照普遍的正义标准在事实上是相同的或相似的”［9］。相同的人和相同的情形必须得到相同的待遇，但是圆满无缺之平等，世间实无其事;平等者只能依其特定的观点由不平等中抽离而出，并不如拣蛋般，一个个将坏蛋挑出［10］。况且，从人们存在着很大差异这一事实出发，如果我们给予他们以平等的待遇，其结果就一定是他们在实际地位上的不平等。立法者在斟酌社会现实的本质时，如果发现法律面前人人平等的形式机会与实际机会脱节而导致问题时，会以确保基本需要的平等去补充基本权利平等，赋予社会地位低下的人以应对生活急需之境况的特权。旨在实现这一目的的政策可能包括:颁布最低限度工资法、建立福利制度或采纳一项确保家庭收入的规划［11］。

平等是法律所追求的价值目标之一，法律在增进人与人之间的平等和群体与群体之间的平等方面发挥着显著的作用。平等也是儿童福利法的基本价值取向，儿童福利法应当使所有儿童平等地得到生活的保障和爱护。这主要体现在以下两方面:第一，保护所有的儿童，不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他观点、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出身或其他身份而有任何歧视。一个孩子会在其心灵的最深处反抗那些他所认为的专横且专断的歧视［12］。第二，平等的保护，不仅要求对所有儿童一视同仁地保护，还要求针对弱势处境的儿童根据各种不同的情况做出不同的对待，以消除其弱势，从而保证其实质上受到平等的特别保护。儿童福利法律制度发展初级阶段的“补缺型”儿童福利就是基于保护孤儿、残疾儿童、流浪儿童等弱势儿童而制定的。

3．发展是儿童福利立法的终极价值

人的多层次需要的满足，人的整体素质的提升，人的自由而全面的发展，是社会发展的终极目标和最高目的。儿童的发展从属于人的发展，儿童时期是人生发展的关键时期，为儿童提供必要的生存、发展、受保护和参与的机会及条件，最大限度地满足儿童的发展需要，发挥儿童的潜能，将为儿童一生的发展奠定重要基础。儿童是人类的未来，是社会可持续发展的重要资源，是国家经济社会发展与文明进步的重要组成部分。促进儿童发展，对于建设国家人力资源具有重要意义［13］。

儿童发展不仅是一个生理、心理过程，更是一个社会、文化过程。生理、心理、社会和文化诸因素在儿童发展过程中始终处于交互作用之中，儿童发展是在社会生活中实现的，在儿童发展过程中，各种外在力量与内在力量之间，儿童发展的可能性与现实环境、条件之间，儿童所居当下状态与未来社会对儿童所提要求之间，文化与自然之间，充满着各种各样复杂的矛盾、冲突与竞争，儿童发展取决于各种力量之间相互作用而最终达成的平衡［14］。在儿童发展的人为过程中，法律制度尤其是儿童福利法律制度在促使各种力量提供儿童发展的良好环境方面起着保障作用。儿童发展是儿童的一项自然的基本权利，儿童有权要求政府、社会充分尊重、不侵犯、不干扰儿童发展，还有权要求政府为儿童按其自然发展提供法律保障。联合国的《儿童权利宣言》指出:“凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利”。《美国社会工作年鉴》则指出:“儿童福利旨在谋求儿童愉快生活、健全发展，并有效地发掘其潜能，它包括了对儿童提供直接福利服务，以及促进儿童健全发展有关的家庭和社区的福利服务。”总之，已制定儿童福利法的国家无不把儿童正常发展作为其立法的最终目标。

［1］［6］威廉姆H·怀特科 罗纳德C·费德里科:《当今世界的社会福利》，解俊杰译，北京:法律出版社2003年版，第64、64～82页。

［2］［5］刘继同:《人类需要理论与社会福利制度运行机制研究》，载《中共福建省委党校学报》，2004年第8期。

［3］刘继同:《国家责任与儿童福利》，北京:中国社会出版社2010年版，第79页。

［4］刘继同:《儿童健康照顾与国家福利责任:重构中国现代儿童福利政策框架》，载《中国青年研究》，2006年第12期。

［7］［8］［9］［11］［12］博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京:中国政法大学出版社2004年版，第317、318、318、310、312 页。

［10］葛克昌:《所得税与宪法》，北京:北京大学出版社2004年版，第29页。

［13］中华人民共和国国务院:《中国儿童发展纲要》，载《人民日报》，2011年8月9日。

［14］王本余:《儿童权利的基本价值:一种教育哲学的视角》，载《南京社会哲学》，2008年第12期。