论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构

徐亚文 伍德志

维护社会稳定既是当代中国各级政府的头等大事，也是社会舆论关注的焦点。当各类群体性事件、暴力维权事件和上访事件，尤其是当土地征收、房屋拆迁、环境污染等因素所导致的各种群体性事件和暴力抗拒拆迁事件成为当前中国社会最不稳定的因素之一时，对社会稳定的风险评估必然引起执政党和政府的关注。中央政府以及很多地方政府的法规规章已经规定对于重大的行政行为进行社会稳定风险评估，很多地方政府甚至还出台了相关评估细则。本文从社会学的风险理论出发，探讨社会稳定风险评估的可能性以及可能的风险评估机制，避免各类暴力抗法事件与群体性事件的发生。风险评估对于风险既是建构，但同时可能也是虚构。现有的评估机制作为一种行政程序对于风险的有效预防是相当低效的。风险产生自风险制造者的行动，而试图再通过风险制造者的行动来消除风险可能只会收到相反效果，即加剧风险。因此现有风险评估机制需要在主体、内容与程序上做出重要改革与完善。

一、社会稳定风险的根源及其特征

法规、规章中所谓的“社会稳定风险”的含义自然不同于风险社会学中经常提及的各种风险，如全球气候变化、核电站、环境污染之类。但是就风险特点和形成机制，社会稳定风险和其他风险是类似的。就西方国家的各种生态风险而言，也是难以预测的。人类对其无知的生态风险实际上是通过道德话语来处理的，1道德实际上是对无知的建构。但无知仍然是无知，生态风险仍然难以预测。我国政府所面临的社会稳定风险也正是如此。

社会稳定风险的产生是传统生活形式消亡的结果。传统生活形式提供了一个重要的认知与控制手段，没有这种手段，人类就会面临无知的恐惧，从而产生无法预测、不可控制的风险。风险产生于自然和传统终结之处。2在一个由自然主宰和科技落后的传统社会里，各种图腾崇拜和鬼神信仰已经把人的命运交给了冥冥中的神秘力量，一切都能在超自然的力量中得到解释；而当整个社会发展缓慢甚至长期停滞不前，一切都按部就班地处于预定的传统轨道当中时，风险概念和风险意识也是不存在的。只有当人开始主宰自然，或者超越传统的时候，风险意识才会急剧产生，风险中的知识鸿沟也不可能在现代社会通过宗教和巫术知识获得确定性。3风险产生的悖论在于人为决定造成的不确定性无法通过人类自身得到解决，对于自然的不确定性，人类还可以逆来顺受；但是，对于人类活动产生的不确定性，人类就无法安之若泰了，社会稳定风险的制造者也必须承担消除风险的压力，政府对此责无旁贷，否则就面临着合法性危机。

中国社会稳定风险源于传统意识形态和社会控制机制的失效和新的社会控制机制如法治尚未真正建立。这种失效是两个方面的合力作用的结果：一是旧的正义标准的失效所导致的原有制度设置的问题化和非正当化，二是改革开放之后产生的新问题在原有制度设置下得不到解决。这两个方面相互加强，一方面的问题化也会导致另一方面的问题化。历史经验的对比研究可以让我们非常清楚地看到传统正义标准的失效对社会稳定风险的产生起了什么样的作用。上世纪50年代对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造在意识形态上是具有正当性的，因为经过长期战争，中华大地百废待兴，社会各界都期待一个强大的政府能够重整山河，实现国家复兴。而刚执政的中国共产党也雄心高涨，对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造也就是在这种雷霆万钧的巨大社会声势下，在短短三年之内就完毕了。4尽管当时也对资本家和手工业者给予了某种程度的补偿，但对各种社会产业的改造所花费的成本是非常低的。但在今天，“化私为公”却遭遇了社会舆论和民众完全不一样的反应。原因很明显，今天的国民已经知道住房的现实需求比空洞的GDP数字、生存环境比经济增长更重要。换言之，人权话语的普及使传统的正义标准不再有效。用贝克的话来说，就是“平等的增加带来了在意识中更为明确的不平等的持续和加剧”。5就中国的情况而言，除了观念的转变之外，人们可以依据宪法、财产保护法律、环境保护法律以及相关法律主张自己的合法权利。但当执法机关和司法机关还远未成为法律的守护神的时候，公民的这些权利也就只能通过法律之外的渠道去争取。当一切脱离可预期的常规之后，民众维权也就成了不可预期的社会稳定风险。各类极端的暴力抗法事件和群体性事件还常常演化成让政府措手不及的公共危机，政府能够通过强制手段处理的是暴力事件本身，但对于暴力事件引发的社会舆论攻击，政府往往处于明显的守势乃至束手无策。

社会稳定风险具有社会风险的一般特征。

首先，社会稳定风险具有现实性和非现实性。风险是知识中的风险，对风险的感知和风险本身并非主观与客观之间的关系，而实际上是相同的东西。6因此，社会稳定风险既是主观的，又是客观的；既是现实性的，又是非现实性的。非现实性的风险感知以现实性的风险事件为前提，但由于人们对风险事件在认知上的信息局限性，又很容易夸大风险的现实性。中国的社会稳定风险更是如此。一方面，社会稳定风险的现实性肯定是存在的，如全国已发生的多起抗拒房屋拆迁的自焚事件、群体性上访事件以及因抗议环境污染所导致的群体抗议事件、因政府官员作风粗暴引起的群体性聚集事件等。另一方面，就各种暴力性群体事件而言，从纯粹的概率上来说是偶发性的，但是经过网络传媒的放大使一部分信息匮乏的民众对政府行为产生普遍反感，这是社会稳定风险的非现实性。例如，对暴力维权事件的风险感知使房屋强制拆迁被推到了社会舆论的风口浪尖。本来是偶发性的事件，却能让政府的神经高度紧张起来，并很快出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》。发生概率很低的暴力抗法事件，也能经过网络传媒对风险感知的强化，发展成为巨大的政治动力。风险政治的逻辑就是对未来的恐惧决定了现在的政治决策，哪怕这种未来是不现实、虚拟的。这导致了孙立平等学者称为“体制性防卫过当”的现象：政府在判断社会矛盾和社会冲突的严重性时出现事实偏差，政府在各种社会冲突的处理上缺乏自信，以致于担心极小的问题会引发巨大的社会动荡，因此显得过于敏感和脆弱，并且试图将各种矛盾都消灭在萌芽状，政府因此陷入了不切实际的“不稳定幻想”当中。7但这种“不稳定幻想”并不能通过加强政府的事实认知来消除，因为风险政治的逻辑出发点并不仅仅是事实性的，而且也是规范性的；不仅有现实性的一面，也有非现实性的一面。风险是反事实性的（counter factual），8但能产生事实性的严重后果。即使政府能够根据事实消除自身的风险意识，其也无法消除民众由于网络传媒的发达产生的风险意识。对于政府而言，风险意识会催生巨大的政治动力，促使政府快速作出应急措施，修订相关法律。对于民众而言，风险意识同样也能催生巨大的政治动力，引发社会动乱。政府和民众都有可能被反事实性的风险所主导。

其次，社会稳定风险具有扩散性和累积性。社会稳定风险是网络时代的系统性风险，风险认知由于网络传媒的发达而被加强，社会稳定风险因此变得极具扩散性和传染性。风险是人们对于未知的认知，因此任何一点微小的信息符号就能导致人们的无限猜想，从而带来风险的扩大化，大众媒体对于群体性事件的广泛传播，使人们将偶发性群体性事件的风险感知放大到整个体制的层面：一切政府行为都是不公正的，都存在贪污腐败的可能。因此民众在面对任何侵犯自身利益的行政行为的时候，都会假设其中的不公正性。就社会稳定风险的现实性而言，暴力抗法事件与群体性事件通过各种媒体的传播具有示范效应，各种不稳定现象此起彼伏，让政府应接不暇，即使这里的“应接不暇”只是感知意义上的，而不是具体某个地方政府不断遭遇不稳定事件。而就社会稳定风险的非现实性而言，网络传媒具有一呼百应的效应，大众的风险感知能在很短时间内被扩散、被强化。很多网上群体性事件正是现实与虚拟交互影响下的结果。9就具体事例而言，如温州钱云会事件中的官方鉴定因受害人的特殊身份而遭到网民的普遍质疑，引发为一场公共危机。在社会稳定风险当中，怀疑的成分远远超过确证。不论我们是否亲眼见过现实的风险事件，我们都与风险同在。社会稳定风险在某种程度上是各种传媒特别是网络传媒营造出来的。风险意识传播得越广，政治动员力就越强，在某个临界点会产生“墙倒众人推”的崩盘效应。风险是还没有发生的危险，其不可见并不证明其不存在，风险事实上发生在不可见领域中，这就给了风险无限增长的空间。10因此风险具有累积性。

二、现有社会稳定风险评估机制的局限性

由于经验不足与过于敏感，地方政府对社会稳定风险的处理方式更多的是压制而非疏导，地方政府片面控制风险的现实性，这反而导致了非现实性的风险感知的扩大化。正如卢曼所认为的，哪里存在着控制，哪里就存在着风险，11如愈演愈烈的“截访”、12对媒体报道群体性事件的限制等。13群众对各种侵犯公民合法权益的行政行为的种种不满，本来应该通过民意疏导、信息公开、公平补偿予以解决，但各地方政府在自身利益的驱动或上级政府的行政指令下，一味追求强力压制。强力压制再经过网络传媒的广泛传播，又成为新的社会稳定风险爆发点，民众在扑面而来的强力维稳信息冲击下，他们的风险感知只会大大增强，而政府行为的合法性在此过程中进一步丧失。也就是说，政府实际上没有有效地控制风险的扩散，反而使风险变得更加现实。为了尽量降低社会稳定风险，有些地方政府也已经采取了一些评估和预防措施，部分学者也开始探讨社会稳定风险评估问题。但这里需要强调的是，地方政府对社会稳定风险的处理主要是行政措施，不论如何改善社会稳定风险评估机制，它都还是行政措施，而行政措施是无法全面处理体制性层面的社会稳定风险的。社会稳定风险评估机制实际上是对未来风险的建构，其无论如何都不能等同于风险本身。由于风险本身的反事实性特点，建立在有限信息基础上的行政程序缺乏对社会稳定风险进行有效评估的手段，地方政府通过行政程序对于风险的处理也只能是反事实性的，而不是建立在充分信息基础上的有效控制。因此，社会稳定风险发生的概率和严重程度很难通过行政程序用数字化的方式去衡量。行政主导的社会稳定风险评估机制吸收复杂性的能力是非常有限的，它是在民主机制、司法救济无法正常运作情况下的迫不得已措施。具体说来，目前地方政府的社会稳定风险评估机制及其问题主要包括以下三个方面。14

（一）评估主体的信息局限性

由于地方政府信息负担能力的局限性，这一点决定了其作为评估主体很难获取社会不稳定的准确信息。对风险的认知不仅仅是一个主观观察的问题，而且也是实质性的交涉和互动。评估主体在评估过程中如果感受不到实质性的政治压力，就不可能对风险有切身的体会。在西方国家，相关的替代机制是集会、游行和示威以及议会商讨。政府只有直面各种质疑、愤怒、不满和抱怨，才能对风险有准确的估量。风险与对风险的感知是同一性的，只有地方政府片面的主观观察而没有广大民众的实质性参与，是不会得到真切的风险感知的。即便为了加强评估的有效性，将评估主体从政府官员扩大到相关当事人、专家学者、舆论媒体，也收效甚微。评估主体不论如何广泛，都代替不了宏观层面的民主利益表达机制以及微观层面普遍化的维权诉讼。社会稳定风险是系统性而非局部性风险，即全国性的风险而非地方性风险，数量非常有限的评估主体是克服不了这个信息局限性的。几个专家学者、几家舆论媒体、几位当事人就能代替民主机制与司法救济了吗？这是不现实的。即便是民主机制与司法救济也不是试图对社会稳定风险进行全面控制，因为风险本身的不可控制性决定了这类机制不可能做到这一点。但民主机制与司法救济是吸收社会风险、分散风险处理的有效方法。

（二）评估内容的局限性

第一，合法性评估与行政程序、法律权威的缺失。合法性评估的目的是评价和确定地方政府行为是否遵守了法律和法律程序。一方面，中国还缺乏相关涉及公民重大利益的行政程序法律，这与中国尚未制定行政程序法有关。另一方面，合法性评估要求政府机关应该依法办事，这是毋庸置疑的。问题在于，合法性评估应以法律的正当权威为前提，也即只有人们相信法律是公正和有效的，社会稳定风险才能通过合法手段予以减少。但目前法治建设仍然任重道远，一些关键性的制度需要建立。15正是由于正当而可操作的法律装置没有建立起来，民众在很多情况下并不愿意诉诸法律渠道，而是采取闹事、围观等法律之外的手段来维护他们的权益。“闹”就是吁求舆论支持，形成政治压力，促使政府解决问题。但这是政治手段，而非法律手段。

第二，合理性评估与既得利益的阻碍。合理性评估的目的是评价和确定地方政府行为是否符合当地的财力，是否具有可行性，是否影响环境，是否影响到民生，是否听取了民众的意见。16合理性评估关键在于对是否影响到民众的切身利益进行评估。如果行政决定使民众失去了基本生存手段，或者其生活环境遭到严重破坏，他们必然强烈反抗。合理性评估在农村地区目前有很多难处，例如，在农村地区目前尚未建立有效的失业、养老保障制度的社会背景下，如何保障农民土地被征收以后的基本生存。地方政府有没有能力解决这些问题？体制本身的局限性阻碍了这些问题的解决。当长久以来一直作为“土地福利”17的几亩田地被征收之后，把那些上有老、下有小的农民赤裸裸地推到市场经济的洪流中，他们如何安心？合理性评估在城市也有很多不足之处，例如很多地段优越的老式房屋被拆迁之后，被拆迁户已经没有能力在同等地段再置业。这里的损失是明显的：失去了便捷的医疗、工作、购物环境。这些因素如何补偿？这些问题之所以得不到解决，主要原因在于民意无法对抗地方政府的GDP政绩及土地财政所代表的既得利益。

第三，安全性评估的局限性与政治信任的缺失。安全性评估的目的是评价和确定是否已经对民众进行充分、合理的解释，实质或程序上的不公正是否可能引发民众的普遍不满，是否可能导致群体性事件或上访事件，是否引发国内外舆论的批评。18民众对于行政行为的不满原因是多方面的：实质性与程序性不公正、行政行为不透明、政府工作人员作风粗暴等。在很多情况下，即使民众利益损失已经得到补偿，由于程序正义上的欠缺有时也无法消除民众的疑虑。社会稳定风险的特点就是欲盖弥彰：风险源于怀疑和推测，在风险社会是意识决定存在，而不是存在决定意识。19在地方政府缺乏公信力的情况，不论地方政府如何标榜自身的公平公正，不论事实真相如何，也不会平息民众的质疑。有信任才会有公正与真相。信任与不信任在某种程度上都是盲目的，信任的盲目性的好处在于不问具体缘由，就能息事宁人；不信任的盲目性的坏处在于不论有多少缘由，都无法息事宁人。而在地方政府和民众存在信息不对称的情况下，如果民众不信任地方政府，政府掌握的证据再确凿，也无法打消民众的疑虑。信任介于知与无知之间，20而风险介于现实性和非现实性之间。信任是风险的应付机制，正因为有风险，才需要信任。21只有盲目性的信任，才能克服盲目性的风险，因此信任能够有效地降低社会稳定风险。媒体在报道群体性事件过程中经常喜欢用“不明真相”来形容群众的行为。“不明真相”所导致的“群体性事件”正是民众风险意识的表现。但让人深思的是：“不明真相”为何总是引发对抗政府的群体性事件？政治行为在政府和民众之间始终是信息不对称的，这也就意味着民众一定是“不明真相”的。而在信息不对称、言论不自由的情况下，民众对于可能有暗箱操作的政府行为会产生不信任与风险意识。政府和民众缺乏互信就是“不明真相”的群体性事件的真正原因。另外，地方政府在对各种群体性事件的处理中，如果处理的仅仅是各类事件本身，那么事情就要好办得多，但问题远没有如此简单。一旦群体性事件成为普遍不信任所导致的舆论焦点，政府就必须要安抚与事件本身无关的社会舆论。如何避免全国互联甚至全球互联的网络时代社会舆论的盲目质疑和批判，已经大大超出了地方政府的风险预防和控制能力。地方政府有着无法克服的地域和信息局限性。如何评估这一类社会稳定风险，目前尚无相应的技术性对策。

（三）评估方法与程序作为合法化机制的局限性

社会稳定风险评估也是一个与民众就相关意愿、利益、分歧进行沟通的过程。目前可用的方法有两类：民意调查与听证会。民意调查方法包括收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访等。听证会是法定的民意沟通程序。这两类调查方法可以在某种程度上了解相关行政行为在特定地区的舆论反应，有利于防止暴力抗法事件和群体性事件的发生。但这仅仅预防了社会稳定风险的现实性一面。而对社会稳定风险非现实性的一面，如各种社会舆论特别是网络媒体的质疑、不满和批判，以及社会舆论对于个人风险认知的影响，这些评估方法是很难对此作出准确预测的。在网络时代，社会稳定风险的传播在相当大程度上脱离了地域性的限制，成为全国性甚至世界性的运动。纵观当今中国的各类群体性事件，地方政府面临的压力更多来自社会舆论所产生的风险认知，而非群体性事件本身。听证会在现有体制下很多时候也无法收集到有效的信息。听证会作为国家与社会之间的沟通渠道，其合法化效能无法和议会质询相提并论，其独立性和公正性也无法达到司法审判的水准。因此，听证会只能作为行政行为合法化的辅助机制，而不能指望其有更大作为，而且中国的听证制度也亟需完善，听证主体的多元化、听证程序的透明化以及听证结果的法律约束力都是这方面的改革方向。

三、社会稳定风险评估机制的建构与完善

法规规章规定的风险评估机制实际上是要求有着地域和信息局限性的地方政府承担起整个体制的风险预防任务。在网络时代，中国的社会稳定风险具有全国性特点，特别是很多不稳定事件在某种程度上是网络传媒扩散风险导致互相启发的结果，因此，地方政府很难预测体制层面与全国层面引发的不稳定事件，以及作为风险感知的社会舆论关注。已实行的社会稳定风险评估方法和措施在某种程度上可以适当地降低社会稳定风险发生的几率，但无法从根本上消除整个体制所产生的社会稳定风险。在行政程序的范畴内预测、控制社会稳定风险无异于杯水车薪，而且由于行政官僚本身就是风险的来源。笔者认为，中国应该从以下方面重新建构或完善社会稳定风险评估机制。

（一）社会稳定风险评估主体的重构

由自身缺乏社会公信力的政府官员来评估社会稳定风险肯定是难以服众的。即使他们做出的行政决定合法、合理、合事实，但如果民众不信任，那也无济于事。尽管社会稳定风险评估程序不排除政府官员参与评估程序，但是社会稳定风险评估的主导者不应为政府官员，如果以其他无利害关系、更有公信力的主体来评估社会稳定风险，不仅可以避免政府出于自身既得利益而产生的盲点，而且还有可能限制政府权力。因此，鉴于中国缺乏独立社团组织的情况，笔者建议由人民代表大会或者其常务委员会的组成人员来主导并由相关当事人参与来评估社会稳定风险，同时还可邀请相关方面的专家、学者、媒体参与进来。当然，由于地方政府承当着社会管理的主要任务，风险评估主体也应包括政府官员，但是主导者不应是政府官员，而应是人大代表。人大代表主导社会稳定风险评估的优势在于：地方各级人大及其常委会长期来在限制行政权力、维护社会稳定中的作用不甚明显，可以通过此种渠道将人大的监督功能充分发挥出来，人大代表由于其自身的职能定位也更能反应民意、民生。如果由人大代表来主导社会稳定风险评估，那么由于人大代表具备不同于行政权力的民间视角与信息渠道，其比行政机关更能敏锐地探察社会稳定风险。而且对于重大的涉及很多公民切身利益的行政决定，人大可以起到权力监督的作用，这本是人大的基本职能，如果将其延伸到涉及很多公民重大利益的行政决定领域，更有利于限制行政权力与维护社会稳定。

（二）社会稳定风险评估内容的完善

首先，就合法性评估的完善而言，急需加强行政程序立法。例如，财产征收的合法性评估中，一个很大的不足之处就是缺少相关的程序性立法。中国目前行政程序方面的立法已经有《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及《国家赔偿法》中的行政赔偿程序部分。《行政复议法》与《国家赔偿法》中的行政赔偿程序部分都是一种对于不当或非法行政行为的救济程序，《行政处罚法》规定了公民因违反法律法规而实施行政惩罚的程序，《行政许可法》只涉及政府赋予公民许可权益的程序，这些行政程序立法还没有涉及政府征收公民财产的程序。因此，中国亟需加强财产征收方面的程序立法。财产征收涉及公民重大权益，如果没有程序约束，就极易造成社会不稳定。财产征收方面的程序立法特别需要以公开性与参与性为基本原则，通过公开，可以减少信息不对称，降低风险感知；通过参与，可以吸收民意，降低风险实际发生的可能性。另外，合法性评估在风险评估中是一项必不可少的内容，但合法性评估的有效性不取决于合法性评估本身，而是取决于有效的法律权威。这需要进行实质性的司法改革，否则合法性评估本身没有太大意义。

其次，就合理性评估的完善而言，评估主体应以行政行为实施后不降低甚至提高当事人原有的生活标准作为风险评估的主要合理性标准。现实中的各种暴力抗法事件、群体性事件很多情况下是由于行政行为侵犯到当事人合法权益而当事人又没有得到公正补偿，致使当事人境况恶化。如在环境保护领域，《环境保护法》与《环境影响评价法》中规定的环境评估报告都主要评估对环境本身的危害，而不重视建设项目因环境污染而对人民群众生产生活的危害的评估，因此人民群众遭受公害污染而又得不到公正补偿往往成为群体性事件的导火索，如陕西凤翔血铅事件、22湖南浏阳镉污染事件。23因此对于那些可能影响到群众基本生存环境的项目应进行合理性评估。又如，在财产征收领域，财产征收的补偿标准过低是社会不稳的一个重要原因。如上海的潘蓉、成都的唐福珍都因为补偿过低而抗拒拆迁。24已失效的《城市房屋拆迁管理条例》和新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》都规定以同类房屋的市场价格为参照给予被拆迁人相应的货币补偿或者产权置换。所谓的市场价格，指的是经过评估的原有被拆迁房屋的市场价格，这些被拆迁房屋大多是老式房屋，但地段相对优越且升值潜力巨大。如果按照既有的市场价格作出补偿，补偿到的只是房屋本身的价值或者拆迁之前房屋的价值，被拆迁人在得到补偿之后很难买得起同等地段的房屋。上述两部条例中的“市场价格”并不是通过市场博弈、自由谈判形成的价格，而是一种事前推断。市场价格是随市场行情、双方谈判能力而定的，不是一个中立的房屋评估机构根据不完全的信息就能确定评估价格，这一类所谓的评估价格往往远低于实际市场价格。即使国家要为房屋征收确定补偿标准，至少也应该保障被拆迁人在拆迁后生活标准不会下降，这样才不致引发更多暴力抗拒拆迁事件。国外的财产征收补偿标准可以为我们提供有益的借鉴，如从美国的司法判例来看，其合理补偿标准会考虑对财产未来受益人的补偿、长期经营形成的无形资产的价值以及未来增值的可能性。25

最后，就安全性评估的完善而言，应增加应急性评估这一项重要内容。由于社会稳定风险具有突发性特征，试图完全预测社会稳定风险并做好预先安排是不可能的，而且信任是在短期也难以建立的，因此有可能发生原评估报告尚未预测到的风险。为了更有效地处理行政决定执行过程中产生的各种意外，如当事人的过激行为、突发的污染事故、执法态度粗暴引起的民愤、舆论的焦点关注等偶发情况，社会稳定风险评估中的安全性评估还应增加应急性评估。应急性评估的目的在于风险一旦发生，防止风险进一步扩大。应急性评估的内容主要应包括：在当事人产生过激反应或者突发性污染事故时，是否需要暂停行政决定的执行，并进行安抚与补救工作；当事人如果发生过激的自残行为后，应首先立即送医院救治，并决定是否暂缓行政决定的执行；舆论媒体如果对于行政决定的执行过程发生疑问，应做好释疑准备，而不是等到民怨沸腾之后才收拾残局。总之，在具体实施可能影响群众重大权益的行政决定过程中，我们必须要做好风险一旦发生就能从容应对的准备。风险具有现实性与非现实的双面特征，即使这些行政决定符合合法性、合理性要求，但是由于政府与公民之间存在的信息不对称，在行政决定执行过程中完全有可能因各种意外因素，而导致原有的风险认知发生变化，进而导致不稳定事件的发生。对于这些尚未预测到的社会稳定风险，就不能按照原有的行政决定去执行，而必须及时疏导，做出应急性处理。

（三）社会稳定风险评估程序的完善

前文提到民意调查与听证程序对于社会稳定风险的具体信息的掌握可能是非常不充分与不全面的，而且民意调查与听证程序也只是对风险现实性一面的考察，因此，不能完全依赖于评估主体对于所有复杂风险信息的单方面搜集。在网络时代，信息的传播与生产变得高度快捷，而政府所需收集的信息量也陡然增长，这无疑超出了政府的信息负担能力。很多社会稳定风险，是通过网络被放大的，放大后的风险又加强了社会公众对于政府不公正性的认知，进而引发严重的暴力抗法事件与群体性事件，网络时代在某种程度上加剧了当今中国的种种不稳定。为了应付风险的非现实一面，在原有民意调查与听证程序之外还应增加另一种程序——网络舆论评估：将涉及公民重大利益的行政决定在网上予以公布，并给予一定的期限，开放出网民可以自由发表意见的论坛，让网民充分挖掘行政决定的不合理之处，形成一种强大的舆论批判力量，促使评估主体吸收网络民意，并尽快对原有行政决定做出合理修正。网络民意评估对于社会稳定风险评估机制至关重要。面对网络的强大动员力量，政府在此过程中如果不进行前期疏导，后期就更加难以应付经过网络舆论放大后的风险，原行政决定的微小瑕疵即使不影响实质性公正，经过舆论的放大之后，也会成为正当性失效的诱因。网络舆论评估实际上提供了一个释放范围广泛的不确定风险的突破口。风险认知在经过公众的讨论之后，会达到一个“固有值”，通过网络舆论评估，行政决定的最终实际执行将不至于引起社会舆论与当事人的过激反应。

总的看来，中央与地方政府规定的社会稳定风险评估机制主要是一种行政程序，但行政程序无法承当起扩散至整个体制层面的风险控制任务，其超出了各级地方政府的制度掌控能力和信息负担能力。现有的法律制度由于种种原因，不能将各种社会稳定风险预防与控制纳入法治的轨道。上文所述的种种建构与完善风险评估机制的措施，仍然受到现有体制的很大约束。为了避免社会稳定风险酿成总体性的政治危机和社会危机，还需要在整个体制的范围内进行规范层面和制度层面的改革。

注：

1例如，我们无法肯定与预见生态环境恶化的具体程度是什么，会在哪一天导致地球灭亡，但生态环境恶化可能会导致祸及子孙甚至人类灭亡的善意警告，就足以作为对抗任何破坏环境的行为的一种强有力道德话语。参见[德]尼可拉斯·鲁曼：《对现代的观察》，鲁贵显译，台北远足文化事业有限公司2005年版，第168-169页、第194页。

2参见[德]乌尔里希·贝克、约翰内斯·威尔姆斯：《自由与资本主义》，路国林译，浙江人民出版社2001年版，第118-119页。

3、8参见[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第109页，第117-118页。

4对工商业的社会主义改造的快速完成也有个体商业和个体手工业主动要求公私合营的原因，因为这些底子本来就很薄的个体户在公私合营之后还能领取定息和固定工资，也就说成为“吃皇粮”一族，相比于以前，生活更有保障。参见黄如桐：《资本主义工商业的社会主义改造的历史回顾》，《当代中国史研究》1994年第2期。

5、6、10、19参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博问译，译林出版社2003年版，第126页，第64页，第88页，第61-88页。

7清华大学社会学系社会发展研究课题组：《以利益表达制度化实现长治久安》，《领导者》总第33期。

9参见代群等：《“网上群体性事件”成新题 普通人可“一呼百应”》，《瞭望新闻周刊》2009年第22期。

11Georg Kneer、Armin Nassehi：《卢曼社会系统理论导引》，鲁显贵译，台北巨流图书公司1998年版，第224页。12参见录人言：《“截访”手段种种》，《乡镇论坛》2007年第10期。程红根、范春生、张晓晶：《透视矛盾凸显期的截访现象》，《半月选读》2007年第6期。林海、张一龙：《北京惊现专职截访保安公司》，《乡镇论坛》2010年第10期。

13如唐福珍事件发生之后，当地政府试图与唐福珍家属签订协议，要求不得接受媒体采访，不得上访，不得会见律师。这基本上是大多数地方政府的做法。参见《唐福珍自焚之后》，《民主与法制》2010年第1期。

14下文有关风险评估机制的主体、内容、程序，参见杨雄：《城市重大事项社会稳定风险评估的制度建构》，《上海城市管理》2010年第1期。童星：《公共政策的社会稳定风险评估》，《学习与探索》2010年第9期。目前中央政府已经要求对于某些行政决定应进行社会稳定风险评估，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》；一些地方政府也已经出台社会稳定风险评估办法，如《四川省社会稳定风险评估暂行办法》、《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》、《枣庄市人民政府办公室关于建立城市房屋拆迁社会稳定风险评估制度的指导意见》、《宣城市重大事项社会稳定风险评估暂行办法》、《眉山市社会稳定风险评估实施细则》、《攀枝花市社会稳定风险评估实施细则》等。

15参见石富覃、包国宪：《我国政府绩效评价监管法制体系建设问题研究》，《甘肃社会科学》2011年第3期。

16注释14中提到的很多评估办法或者细则中都提到了可行性评估、对于行政决定实施条件的评估等内容，本文将其归结到合理性评估内容中。

17参见秦晖：《优化配置？土地福利？——关于农村土地制度的思考》，《新财经》2001年第9期。

18注释14中提到的很多评估办法或细则中都提到对可能引发群体性事件的不稳定因素、是否具有可控性进行评估等内容，本文将这一类评估内容都归结到安全性评估中。

20参见[德]盖奥尔格·西美尔：《社会学：关于社会化形式的研究》，林荣远译，华夏出版社2002年版，第251页。21Niklas Luhmann,（2000）“Famil iarity,Confidence,Trust：Problems and Al ternatives”,in Gambet ta, Diego（ed.）Trust：Making and Breaking Cooperative Relations,elect ronic edition,Depar tment of Sociology,University of Oxford,chapter 6,pp.94-107.

22参见陈刚、刘彤：《凤翔“血铅”事件调查》，《瞭望新闻周刊》2009年第33期。

23参见黄兴华：《浏阳镉污染事件的反思》，《新华每日电讯》2009年8月5日，第4版。

24参见黄秀丽、赵一海：《潘蓉：手持燃烧瓶的“勇敢女人”》，《南方周末》2009年12月2日，第A6版；许斌：《唐福珍的选择与我们的恐惧》，《观察与思考》2009年第24期。

25崔霁、钱建平、方之骥：《城市拆迁补偿制度的国际比较及借鉴》，《中国房地产》2006年第10期。