稳定农产品价格：基于补贴流通的思路

韩喜艳，李锁平

（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京市100861）

一、引言

2010年下半年开始至今，物价持续上涨，我国面临较大的通胀压力。物价的上涨，不仅影响了百姓生活，也事关经济社会发展全局，影响社会稳定。大力改善农产品流通和市场调控，努力保持农产品价格合理水平，是“十二五”期间农村经济工作的重点之一。农产品价格被称为“百价之基”，几乎每次物价涨跌都以农产品价格的波动为先，农产品价格的上涨往往是推高CPI指数的主因。因此，农产品价格稳定是总体物价稳定的基础，控制好农产品价格是稳定物价的关键，也是控制通货膨胀的重要环节。

我国农产品价格暴跌暴涨，时而“蒜你狠”、“姜你军”、“豆你玩”，价格飙升；时而卷心菜八分钱一斤，芹菜一毛钱一斤，远远低于成本。据媒体报道，山东金乡大蒜2012年的收购价格已达到每公斤8元之多。①农产品两头存在巨大的价差，以蔬菜为例，从地头到餐桌，一颗白菜的价格竟然翻了10倍之多。之所以如此，主要原因出在流通环节成本过高、流通环节之间缺乏有效整合、中间环节的层层垄断加价抬高了农产品零售价格。“菜贵伤民，菜贱伤农”，农产品价格大起大落不仅损害消费者的利益，对农民更是造成致命的伤害。

我国农产品流通环节成本过高受到国内许多专家学者的关注，对于如何降低农产品流通成本，提高流通效率，稳定农产品价格，可以归结为两种观点：一是缩短中间流通环节，成立农业专业合作社，实现“农超对接”；[1]二是在现有农产品流通的各个环节，增加公共设施服务，利用现代物流技术，降低各种流通费用。[2]从实际实施效果来看，当前我国“农超对接”项目的开展并不顺利。隋姝妍认为，由于我国农户分散经营，农产品标准化程度低，信息不对称，超市方垄断，立法滞后，符合发展“农超对接”条件的合作社和超市较少,影响了“农超对接”的实施。[3]李圣军认为，我国农产品尤其是鲜活农产品经由农产品批发市场进入农贸市场的流通主渠道模式在短时间不会改变，需要依托农产品批发市场和大型经销商组织实施。[4]

关于农业财政补贴政策的研究，多数学者认为目前我国农业补贴政策对农业生产起到了很大的作用，但是也存在着一些问题。杜晨雪认为，目前我国农业财政补贴的规模比较小，补贴规模不合理，不仅补贴涵盖面小，补贴的力度也不够；[5]郭玮认为，我国当前的农业补贴流失严重，对粮食流通环节的补贴会造成市场扭曲，应调整为对农民的直补；[6]温耀庆、匡增杰认为，在WTO框架下，我国农业补贴政策应从直接干预转向间接支持，由补贴流通环节转向生产环节和直接向农户补贴；[7]李春海则认为，取消流通支持政策是一种误解，要着眼于提高政策支持的效率，而不是取消流通政策支持。[8]从目前的现状看，农业补贴政策都是侧重生产领域，流通领域很少有人关注，关于在农产品流通领域实施政府财政补贴政策来降低流通成本、稳定农产品市场和价格的研究比较少。

我国现行的农业补贴政策主要有收入类直接补贴政策、生产类补贴政策、农业农村公益建设事业补贴政策、农民生活补贴政策以及专项转移支付，几乎涉及了农业生产的各个方面，但大多补贴在生产领域，在流通领域较少。2011年，中央财政安排对农民的粮食直补151亿元、农资综合补贴860亿元、良种补贴220亿元、农机购置补贴175亿元，这“四项补贴”总计达到1406亿元，比上年增加180.1亿元，增长14.7%。[9]加入WTO之后，由于对流通领域中价格补贴的“黄箱”政策有所顾虑，我国的农业补贴政策开始从直接干预转向间接支持，由补贴流通环节转向生产环节和直接向农户补贴。同时由于流通领域环节多，资金分流多，这就很大程度上削弱了我国农业补贴对稳定农产品价格的作用。[10]目前学术界的大部分观点认为补贴流通会导致农民利益流失、市场扭曲，认为在WTO框架下，应该取消流通补贴政策支持。其实，在WTO框架下我国农业补贴政策从补贴流通环节转向生产环节和直接向农户补贴的观点是正确的，但认为应该取消流通补贴政策的观点是对农业补贴政策的误解。合理有效的流通补贴政策不仅可以保护农民利益，促进农民增收，也可以起到稳定农产品市场和农产品价格的作用。

二、农产品流通中难以压低的流通成本

我国农产品流通大致要经过产地收购、中间运输、销地市场批发和终端零售4个环节，能够实现“农超对接”模式的实为少数。据商务部数据，农产品流通的每一环节至少加价5%到10%，最后导致流通成本占农产品最终价格的70%左右，我国的农产品流通成本是国外平均水平的2至3倍。[11]农产品的涨价，主要原因是流通环节上的层层加价导致了流通成本过高。然而就我国农产品流通的现实而言，这些流通成本在短期内又是难以通过市场行为来压低的。

1.制度性成本

我国农产品流通成本过高，根本原因在于我国的农产品流通体制缺乏制度化保障和支撑。“小生产，大市场”的流通体制，分散的农户与市场之间缺乏有效的连接机制，农民专业合作社数量少、组织化程度低，流通基础设施建设落后，农产品流通的垄断，行政管辖和市场割据，相关法律法规的滞后，财政支持政策的缺失，农产品流通企业税负过高，游资流入投机炒作农产品，这些都导致农产品流通中的制度性成本过高。[12]

2.物流成本

农产品流通的每个环节都会发生运输、包装、搬运装卸、储存、加工等物流成本。虽然现在各地开通农产品“绿色通道”，但真正建立专门的农产品运输通道是非常难的。从农产品的产地运往农产品销售地过程中的运输费、车辆养路费、维修费、保险费等都构成流通成本。我国农产品流通基础设施落后，物流技术落后，物流成本很高。我国农产品物流以常温物流或者自然物流为主，冷链物流较少，冷藏保鲜技术落后，流通过程损失很大。[13]另外，因为不合理的包装及储存条件的不足，也会造成相当一部分损耗，损耗费、包装费这些都要纳入农产品的流通成本。

3.市场管理成本

我国绝大部分农产品要进入批发市场、集贸市场或者超市进行销售，需要缴纳市场管理费（摊位费）、交易费、进场费之类的各种费用，这些费用在全部流通成本中占了很大比重。

三、农产品流通领域实施补贴政策的可行性

一项政策的实施不可能也没有必要兼顾所有的目标，甚至有些目标之间本身就是矛盾的，经济目标和政策应该针对不同时期的不同情况而调整。针对目前我国农产品价格大起大落的突出问题，稳定农产品价格，在流通环节进行补贴支持是非常可行的途径。

1.补贴流通以稳定农产品价格、应对通胀压力

本轮通货膨胀的原因既有成本推动的因素（劳动力成本上升），也有需求拉动的因素（流动性过剩导致投资增长过快）；既有输入型的通胀（国际原材料价格上升），也有结构型的通胀（部分农产品供应不足，农产品价格上涨）。当然，应该说农产品价格上涨是通货膨胀的结果而不是主要原因，但是受频发的极端天气、农业劳动力机会成本增加、国家粮食收购价格提高，特别是大量闲散资金流入流通领域借机囤积炒作农产品行为的影响，农产品价格可能会进一步上涨并推高整体物价，所以稳定农产品价格是稳定物价的基础。目前农产品的价格上涨不是产量下降造成的，多半是由于农产品流通不畅引起的。农产品流通制约着农产品的市场供给，农产品流通各环节成本过高，导致农产品价格过高，而农民的收益并没有因此得到提高，甚至中间商、批发商也少有获益。如果政府能在农产品流通过程中给予一定的政策支持来降低流通成本，必然对稳定农产品价格有很好的作用，当然也能抑制通货膨胀的压力。

2.补贴流通不会导致农民利益流失

以前我国对粮食生产的补贴主要是通过国有粮食企业以保护价收购的形式对农民进行补贴，这导致大量的国家补贴在粮食流通环节中被截留或流失，农民没有从国家的补贴中受益。许多人认为如果现在加大对农产品流通领域的补贴，会重蹈覆辙，导致补贴资金再次分流到流通企业，加强流通企业的垄断力量，不仅起不到稳定农产品市场的作用，也起不到支持农业生产、保护农民利益的作用。我们认为，下阶段对流通领域的补贴不仅仅是针对粮食流通，而是主要针对人们日常消费的各种初级农产品，这些农产品种类众多，涉及到的企业和组织众多，难以形成垄断力量，不会伤及农民的利益。而且一般而言，对某个行业或领域的政策扶持都会伤及其他某些行业的利益，政府的调控不可能顾及所有人的利益。

3.靠市场机制来压低流通成本的空间已经非常有限

有些人认为补贴流通是政府干预市场，会造成市场扭曲，会破坏已经建立起来的流通秩序。我国对粮油棉等主要农产品的价格补贴曾经导致严重的价格扭曲。政府对农产品流通领域的补贴是政府干预市场的行为，会导致盲目生产，脱离市场需求，甚至产生流通主体的寻租、降低农产品流通效率等问题。我们认为，从经济学角度讲，无论是直接补贴还是间接补贴都是政府干预，都会降低市场效率，带来市场扭曲，降低社会福利水平。但经济的正常运行单单依靠市场机制是行不通的，尤其是弱势的农业产业离不开政府的宏观调控和政策扶持。虽然补贴会减少社会福利，但是如果政府干预能稳定农产品价格，保障人们日常生活的农产品供给，促进社会经济发展，这种补贴就是值得的。从现在的农产品流通成本来看，最高的是制度性成本，而制度性成本的降低，非政府力量不能实现，且制度创新与变迁需要时间和过程，不是立竿见影的。在现阶段我国农产品流通环节的市场化程度很高，但却又面临着公路运输、石化、物流等行业的垄断，在无法动摇这些企业利润情况下，需要依靠政府的补贴来降低物流成本。批发市场的摊位费或者超市的进场费之类的费用，增加了农产品的流通成本，批发市场的经营者和零售企业不可能自己主动放弃这部分利益，但这部分收费在企业的盈利中却是微不足道的，完全可以通过政府的补贴而免除。

4.发达国家对农业流通有大量的补贴，可以借鉴

还有一种观点认为，补贴流通违反了WTO《农业协议》。按照世贸组织的有关规则，以价格保护为主的农业流通补贴属于“黄箱”政策范围，要受到《补贴与反补贴措施协议》的限制。中国加入WTO后要按照农业协议，政府提供补贴支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。在农产品流通领域进行补贴与WTO农业规则相悖，应该进行限制。我们认为，WTO规则并没有禁止“黄箱”政策的实施，而且我们所指的流通补贴政策仅仅针对国内农产品流通中的农产品，而不是出口农产品，完全不需要对WTO农业规则有太多顾忌。农业向来是发达国家进行高保护、高补贴的产业，对农业进行财政补贴是世界上大多数国家特别是发达国家的做法。虽然在WTO框架下，各国都在调整自己的农业补贴政策，欧盟《2000年议程》和美国2002年《农业法》都导入了与价格不挂钩的农产品直接补贴政策。但是，它们并没有取消价格支持和市场稳定政策，农业流通补贴依然是发达国家农业补贴的重要内容，主要有金融支持、价格支持、出口支持和税收支持。美国和日本等发达国家把农产品流通基础设施建设当作公益性项目对待，不仅直接投资建设，而且在土地使用、银行贷款和税收优惠方面都有相应的配套措施。欧盟2003年对农民直接的“黄箱”补贴额占总补贴额的比例甚至高达70%以上。[14]目前我国对“黄箱”政策利用不充分，按我国承诺综合支持量8.5%计算，我国用于“黄箱”政策的支持还有很大的实施空间。保护价政策和农民收入直接补贴不是相悖的，不能认为流通补贴政策是WTO规则所不允许的，按照WTO协议，我国“黄箱政策”的实施余地还很大。[15]

四、农产品流通补贴的政策建议

1.加大对农产品批发市场改造升级的财政支持力度

政府应该继续增加对农产品批发市场升级改造的财政支持。以直补和贴息相结合的方式，加大对农产品批发市场的加工、储藏、保鲜、排污、物流配送等配套设施建设和农药残留检验检测系统、信息系统和电子结算系统的建设支持，引导市场向安全卫生、统一高效的运行方向发展。在税收方面，把农产品批发市场作为公益性设施给予减免税，在土地使用税、房产税、营业税等方面予以优惠，并适当降低所得税税率。通过对农产品批发市场的日常经营补贴，使批发市场降低、减免市场经营者的摊位费、管理费和货车停车费，避免其他手段的变相收费，鼓励直接对市场经营者进行补贴。以国家发展与改革委员会的《农产品冷链物流发展规划》为指导，加快冷链物流基础设施建设，对农产品批发市场和流通企业的农产品冷链系统建设加以政策支持，适当减免增值税和所得税，实行优惠贷款政策。

2.大力扶持“农超对接”经营模式

“农超对接”是我国未来农产品流通的大方向，要大力支持大型连锁超市和鲜活农产品产地的农民专业合作社直接对接。用财政补助或贴息的办法鼓励农民专业合作社组织农产品直接进入大型超市，支持零售商和大型超市在各地建立农产品直采基地，支持农产品生产和流通企业开设农产品超市或便民菜店，支持大型商贸企业或著名连锁经营企业在乡镇、行政村或社区开设直营连锁店，降低或减免超市进场费。

3.直接补贴农民经纪人、中间商、批发商和零售商

高效农产品流通体制的建立，关键是培育发达的市场交换关系，对此政府要予以引导和扶持，应通过多种渠道、采取多种方式培育和壮大流通主体。对农民专业合作社、供销社等流通服务组织加以扶持，对从事农产品流通的经纪人、批发代理商、零售商和市场经营者等给予直接补贴。如批发市场可以为批发业户发放现金补贴，以降低农产品的批发价格，吸引有实力、有组织的中间批发商或经纪人的参与。

4.对农产品运输环节补贴

由于公路运输、石化企业的垄断，导致我国物流成本极高，运费始终是影响农产品价格的一个主要因素。另外，由于农产品特别是生鲜农产品的保鲜期短、易腐烂变质以及路况不良等，使农产品在运输环节损失巨大，超载才能略微盈利。政府为此实施了鲜活农产品绿色通道政策，建立全国性支持鲜活农产品运销的“绿色通道”，对运输鲜活农产品的车辆给予降低收费标准甚至免除通行费的优惠。但目前采用行政强制的手段来减免过路费的做法在有的地方实施得并不好，一是存在假冒鲜活农产品运输车辆偷逃“绿色通道”的情形，二是各地在执行过程中，公路收费部门出于自身利益的考虑，对享受绿色的条件控制过严，使“绿色通道”没有发挥应有的作用。所以要探索针对农产品运输的新补贴思路，如可以对运输鲜活农产品的企业、农产品运销户直接给予燃油补贴。

注释：

①中国之声《央广新闻》2012年6月3日报道。

[1]胡定寰，曾祥明.“农超对接”的机遇和挑战[J].中国农民合作社，2009（1）：26-27.

[2]曹冰冰.日本农产品物流模式对我国的借鉴[J].中国商贸，2010（25）：157-158.

[3]隋姝妍.浅析我国“农超对接”制约因素及消除措施[J].陕西农业科学，2010（6）：175-178.

[4]李圣军.鲜活农产品流通链条的构建模式及发展趋势[J].农业展望，2010（7）：43-46.

[5]杜晨雪.浅析中国农业财政补贴政策[J].商业文化，2010（10）：82-83.

[6]郭玮.农业补贴的政策转型与具体操作[J].中国农村经济，2003（10）：61-64.

[7]温耀庆，匡增杰.WTO框架下我国农业补贴政策的战略调整[J].世界贸易组织动态与研究，2004（9）：6-10.

[8]、[12]李春海.改善农产品流通的制度性条件[J].财贸研究，2006（1）：50-52.

[9]佚名.惠农“四补贴”再增180亿元[N].中国财经报，2011-04-07（2）.

[10]文小才.当前我国财政农业补贴中存在的问题及对策[J].经济经纬，2007（3）：128.

[11]崔鹏，俞懿春.农产品流通唤减负[N].人民日报，2010-06-21（10）.

[13]韩喜艳.我国农产品物流的制约因素及对策探讨[J].中国市场，2007（5）：23-24.

[14]郜宇飞.我国农业补贴现状及相关配套改革政策[DB/OL].http：//www.ahnw.gov.cn/2006zcfg/html/200308/%7BA7823745-FE13-4F99-B880-5FC0EE74FDD2%7D.shtml

[15]龙文军，李娜.国外农业流通补贴的做法及其改革取向[J].世界农业，2004（12）：21-24.