在中国建立中央法院系统的思考

韩志红，左 颖

（天津师范大学 法学院，天津 300387）

引 言

2012年4月25日，在中国知网中国期刊全文数据库中以“设置中央法院系统”为篇名，并未查找到相关的论文。以“法院体制改革”为篇名，检索到有效文章37篇。以“司法体制改革”为篇名，共检索到有效文章211篇。这些文章归纳起来主要谈到以下话题：一是现行我国法院体制存在的问题以及在中国设置中央法院系统的必要性；二是法院体制改革的重点应围绕“法院的设置”、“受案范围”、“法院的经费”、“法官的任命”四个方面。

中国的三大诉讼法均规定了最高人民法院可以受理第一审案件。《刑事诉讼法》第22条规定：最高人民法院管辖的第一审刑事案件，是全国性的重大刑事案件。《民事诉讼法》第21条规定：最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件。《行政诉讼法》第16条规定：最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

最高人民法院在中国是最高审判机关，它不仅监督全国地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，对各高级人民法院判决和裁定的上诉和抗诉案件进行审理和核准死刑案件，也管辖第一审案件。这体现了我国独特的管辖制度，即包括最高院在内的每一级法院都可以受理第一审案件。关于最高人民法院管辖第一审案件，学术界有多种解释，如梁书文、杨荣新认为：最高人民法院可以审理认为应当由本院审理的案件，这是法律赋予的最高审判机关在管辖上的特殊权力。法律这样规定，既可使某些具有代表性的典型案件，通过最高人民法院审理取得较好的经验。又可避免某些案件由地方法院审理受到干扰和影响，以保证具有某些特殊情况的案件，得以严格地依法审判[1]。

如果说最高人民法院管辖第一审案件是合理的，那么在程序上应当以遵循诉讼法的基本制度为前提。而在中国，这种规定实质上与诉讼法上的两审终审制相违背。因为最高人民法院一审案件的判决是终审判决，当事人无法上诉，这实际剥夺了当事人的上诉权。可能正因为如此，笔者没有找到最高人民法院管辖的第一审民事、行政案件的案例。只查到了“林彪”、“四人帮”两个反革命集团案是由最高人民法院作为一审也是终审的案件。

笔者认为，要真正落实诉讼法规定的最高人民法院的一审职能，需要在中国建立中央法院系统，这一系统应当包括中华人民共和国初审法院、上诉法院和最高人民法院，三者一起构成中央法院体系。

中国目前对具有全国性影响的案件，为了保证案件质量和审判的公正、合法，树立法律的尊严和权威采取了不同的方法，带来一些弊端。如刑事案件中，对省部级高官腐败跨省异地审理，厅局级干部腐败案件省内异地审理，是为了有效排除、预防审判干扰。但这种指定管辖、异地审理的行政色彩比较浓厚。贪腐案的当事官员，也是刑事诉讼被告人，其享有的权力与其他被告人并无不同，但是，在异地审理中，涉案贪腐官员却没有自己的选择权、抗议权及异议权。如果有国家法院系统，这样的问题就可以迎刃而解。又如行政案件，因为中国没有中央法院系统，因此，根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高、中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。但是，由地方法院审理中央政府为被告的案件，明显存在不对接的问题。另外，在全国有重大影响的民事诉讼案件现在基本是依靠行政手段解决，如三聚氰胺事件。地方法院受理在全国有重大影响的民事诉讼案件并不合适，但最高人民法院又无法审理，这样的尴尬是不符合法治社会的要求的。

关于在中国建立中央法院系统的观点，据我们查到的现有资料，在中国首先比较清晰提出的是已故宪政学者蔡定剑，他在《战略与管理》1999年第1期《法院制度改革刍议》一文中提出：“中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院。其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。地方法院经费由省级财政统一拨款”[2]。在这之后，不断有学者提出类似的观点。近期提出这个问题的是李曙光，他在2011年底谈到：从改革的重要性、可操作性的角度来讲，改革可以是以下三个排序：第一是国有企业改革；第二是公共预算改革；第三是法院改革。他认为下一步司法改革某种程度上更加重要，它决定着整个社会治理、政府治理。他建议现在的法院体系要建立国家层级和地方层级，特别是国家层级的法院体系要尽快建立起来，整个社会的信用，包括债权债务关系的处理，可能更多要依靠国家层级的法院体系来打破地方保护主义。通过公正的程序、司法的渠道解决社会目前存在的诸多难点，这块改革很有必要、很有操作性[3]。

一、在中国如何设置中央法院系统

（一）文献讨论

关于中央法院系统的设置模式，学者们主要分为两种不同观点：

一种观点的代表学者是王旭，主张中国实行单一式司法制度。他观点的逻辑起点是中国作为单一制国家，司法权应当是一种中央权力。地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益，保障国家法制的统一[4]。他提出：在调整中央与地方关系的过程中，必须对现行司法管理体制做重大修改，使各级法院彻底摆脱地方权力的影响，只对国家法律负责，而整个司法系统向代表全国人民总体利益的全国人民代表大会及其常委会负责。为此，他提出的具体改革内容一是各级法院院长和法官的任免权集中在国家，包括全国人民代表大会、全国人大常委会、最高人民法院和国家司法行政部门。二是，各级法院系统的经费完全由中央财政拨付，由最高人民法院依法统一支配和管理[5]。

另一种观点的代表学者是蔡定剑教授。他主张建立中央和地方两套法院审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院，其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。地方法院系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成，经费由省级财政统一拨付，法官由地方政府任免。王旭对蔡定剑主张的评价是：建立中央和地方两套法院体系与我国作为单一制国家的性质不符，同时也会造成机构膨胀和财政负担增大，甚至可能产生两套体系在实际运作过程中的矛盾和冲突[6]。

笔者认为，中国是一个有13亿人口、幅员辽阔的大国，采用单一式司法制度是不现实的。另外，从宪法上看，中国的国家结构是单一制，而实际上，中国现在早已经是“事实上的联邦制”国家。“事实上的联邦制”这个概念是郑永年、翁翠芬提出的，他们对此的解释是：介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间的一种制度，可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的分权模式。“事实上的联邦制”是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征[7]。中国一直以来实行地方各级法院人事、财政等归属地方的司法体制，即法院的人事权、财权归属于地方政权。地方各级法院的法官是由同级人大常委会任命，地方各级法院的经费由同级政府的财政部门负责。这与联邦制的美国州法院系统的体制同出一辙。基于上述理由，我们同意蔡定剑教授主张的建立中央和地方两套司法审判系统的观点。

（二）笔者观点

我们建议在中国建立混合式司法制度，即中国既应当有中央法院系统，又应当有地方法院系统。借鉴德国的做法，由国家法律规定设立中央法院系统，同时也规定关于地方法院体系的设置。地方法院既执行地方政府法律，也执行国家法律，而且适用国家法律的情况占多数。地方法院的法官沿袭现现在的做法，全部由地方人民代表大会任免。

我国建立的中央法院系统可以包括国家地区（初审）法院、上诉法院和最高人民法院。为了避免王旭所说的建立的中央法院系统会造成机构膨胀和财政负担增大的问题，我们提出在中国建立中央法院系统的具体办法是：将现行地方中级法院和高级法院一分为二，分出一部分成立中央初审法院和上诉法院。留下的部分仍然属于地方中级和高级法院。最高人民法院原则上不变。中央初审法院和上诉法院法官由全国人民代表大会重新任命。其经费由中央财政拨款。中央法院系统直接向国家立法机构负责，独立行使审判权。上面的办法是参照中国1994年实行分税制改革时将税务局一分为二的办法，即将税务局分为国税局和地税局。

将地方中级法院和高级法院分出一部分成立中央初审法院和上诉法院的标准可以是按照案件的类型进行划分，如民事案件中的知识产权案件、破产案件、证券案件等划归中央法院系统审理，相应的法官也划为中央法院。

中央法院系统应当根据基本职能不同而分为两种：一种是审判法院（Trial Courts），一种是上诉法院（Appellate Courts）。审判法院和上诉法院之间的职责分工要明确和严格。初审法院只负责一审；上诉法院只负责上诉审。最高法院只审理自己认为应当再审的案件。也就是说，仍然实行“两审终审制”，即诉讼当事人一审败诉后有权提起一次上诉。从理论上讲，当事人在一审之后可能还有两次上诉审的机会。但是，请求上诉法院再审是当事人的权利，请求最高法院再审就不是当事人的权利，而是最高法院的权力了。在前一种情况下，法院必须受理当事人的上诉；在后一种情况下，法院没有受理的义务，只有当法院认为必要时才受理。

中央法院系统受理诉讼案件时没有级别管辖的规定，原则上实行两审终审制。所有诉讼案件一律由中央初审法院进行审判，一审法院判决后，如果当事人对判决不服，可以向上诉法院提起上诉。我国在建立中央法院系统时，也无需在法律上做出级别管辖的规定。中央法院是由国家设置的，法官统一由国家派出，在能力上也具有统一性，因此，无需担忧像现行的地区法院中的较低级别的法院无法胜任本应由高一级别的法院管辖的案件的困扰，导致对案件做出级别上的划分。所有的初审法院都负责案件的一审，上诉法院负责案件的二审，上诉法院不再介入案件的一审程序。

二、中央法院系统的受案范围

（一）文献讨论

建立中央法院系统，必须要合理划分中央法院和地方法院对案件的管辖权，明确各自的受案范围。蔡定剑认为：“中央法院系统与地方法院系统必须要实行分权管辖，管辖权划分的大致原则是地方初审法院管辖普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件，损害赔偿、房屋等不动产案、继承、民间债务纠纷等。土地、山林、水利纠纷由当事人共同所辖的法院管辖。双方当事人都在同一初审法院司法管辖区内的经济合同纠纷案由地方法院管辖，部分行政诉讼案件以及在双方当事人选择的条件下，都可在地方法院诉讼。中央初审法院负责审理政治案件、重大的贪污贿赂案、跨司法辖区的经济合同纠纷、土地山林和水利纠纷、涉外与涉港澳台经济纠纷、重大知识产权纠纷。地方上诉法院受理地方初审法院的上诉案。中央上诉法院受理中央初审法院的上诉案，同时受理某些不服地方初审法院判决的上诉案。如较重大的刑事案件、行政诉讼案件、由当事人选择在地方初审法院审理的案件，上诉人可选择到中央上诉法院。最高法院的职权大致不变”[8]。他还指出：“中央初审法院实际上大致管辖的是原中级法院管辖的案件，加上跨地区的经济纠纷案件和其他重要案件”[9]。秋风在《地方政府形象当如何刷新》一文中也提出了要合理的划分中央法院和地方法院的管辖权，但并未对具体的管辖范围做出说明，仅提出了一个原则性的划分方法。他认为：“应按照案件影响范畴的大小来划分管辖权。”他认为最简单的一个原则即凡跨区域的案件都应由中央法院管辖[10]。

（二）笔者观点

1.中央法院系统管辖的民事案件的受案范围

设置中央法院系统后，法律应当对中央法院系统管辖的案件作出明确规定。我们认为：中央法院系统管辖的民事案件的受案范围主要以案件的影响范围及案件的性质为划分标准。一类是按照案件类型管辖的民事案件；一类是涉外、跨省、直辖市和自治区的法律纠纷和违法案件。地方法院系统（基层法院、中级法院和高级法院）仍然保留，管辖的案件是除法律明确规定由中央法院系统管辖的案件以外的所有案件。《美国司法与法院程序》规定，联邦法院管辖的民事案件主要有以下几类：标的额大于或者等于75000美元的当事人来自不同州的案件；海事案件；破产案件；关于水陆运输委员会的命令的案件；关于著作权等知识产权的案件；集团诉讼案件[11]。这一划分的主要目的是为了提高案件审判的专业性和效率性。这对确定我国中央法院系统受案范围具有重要的借鉴作用。美国的州法院管辖的案件占全国受理案件总数的98%左右，其中的民事案件主要是有关家庭法的案件、房地产案件、房东与房客之间发生争端的案件、私人合同纠纷(破产除外)、涉及专业人士玩忽职守、意外伤害、遗嘱检验及遗产继承、部分交通违规和机动车注册方面的案件[12]。

（1）按照案件类型确定管辖

按照案件类型确定的管辖主要是一些专门性案件，其审理权限应划入中央法院系统，具体包括原先由专门法院管辖的案件（主要是海事海商案件、铁路运输纠纷案件、森林纠纷、军事纠纷案件）和某些专业性要求较高的案件（主要是破产案件和知识产权、证券案件等）。以此确保其能够得专业、科学的审判，也可以避免因地方保护主义所带来的不公正的判决。

（2）诉讼要素跨省的案件

确定中央法院系统管辖案件一个最简单的原则是，凡是涉外，跨省、直辖市和自治区（以下简称跨省）的法律纠纷和违法案件，均由中央法院系统管辖。只要当事人提起的诉讼要素（当事人双方涉外、跨省、标的物跨省、违法行为地跨省）中有一项符合跨省要求，就可以向中央法院提起诉讼。按照“原告就被告原则”，原告可以向被告人住所地的国家初审法院提起诉讼，被告人没有住所地的，则原告须向其经常居住地法院提起。这一划分方式既避免了现在的很多跨省案件当事人诉说无门之苦，也有利于保证审判的公平和高效，方便了大规模侵权案件和其他跨省的重大案件的诉讼活动的进行。

（3）地方法院管辖的案件

在中国建立中央法院系统并不改变现行地方法院的格局，地方法院系统（基层法院、中级法院和高级法院）仍然保留，管辖的案件是除法律明确规定由中央法院系统管辖的案件以外的所有案件。具体来说，地方初级法院管辖其辖区内的一审民事案件，但法律规定的除外。具体包括：婚姻、家庭、继承、物业、人身损害赔偿、交通事故、劳动争议类案件。当事人在同一管辖区域的，为便于在当地及时化解矛盾，原则上不以标的额确定级别管辖，由地方初级法院受理。地方中级法院管辖其辖区内的、不跨地级市（地区、盟）但跨县（自治县、县级市、旗、区）的民事纠纷案件。同时，中级法院要负责处理地方初级法院的上诉案件。地方高级法院管辖其辖区内的、不跨省但跨地级市的民事纠纷的案件。同时，高级法院要负责处理中级法院的上诉案件。中国的最高人民法院虽然产生于国家最高权力机关，属于中央法院系统，但还是要负责处理对地方高级法院一审判决不服的上诉案件，以保证国家法律实施的统一和权威。

2.中央法院系统管辖的刑事案件的受案范围

中央法院系统管辖的刑事案件的受案范围也应当以案件的影响范围及案件的性质为划分标准。按照案件性质确定的管辖，应当包括现行《刑法》中的危害国家安全罪、危害国防利益罪、军人违反职责罪；破坏社会主义市场经济秩序罪中的侵犯知识产权罪；妨害社会管理秩序罪中的妨害国（边）境管理罪、妨害文物管理罪等，另外还有涉及中央、省部级高官违法，特别是贪污腐败案件。按照案件影响范围的管辖，即是凡是涉外，跨省、直辖市和自治区的犯罪案件，均由中央法院系统管辖。

3.中央法院系统管辖的行政案件的受案范围

中央法院系统管辖的行政案件的受案范围主要以被告的身份来确定，因为，行政案件是以行政机关为被告的案件，凡是被告为国务院部委的案件均应当由中央法院系统管辖。因为以省级政府为被告的行政案件，由地方法院系统中的高级法院管辖，因此，二审的权利属于中央法院系统中的最高人民法院，没有必要由中央法院系统审理以省级政府为被告的行政案件。

三、在中国设置中央法院系统的必要性和依据

（一）必要性

1.文献讨论

关于在中国设置中央法院系统的必要性，我们发现，学者们比较多的谈到的是打破法律实施中的地方保护主义，实现司法公正。蔡定剑说过：“我国法院设置完全地方化，司法辖区与行政区划完全一致。法院的人事任免，法院的一切经费都系于地方党政手中，法院的地方化现象非常严重，法院就不能完全置地方利益不顾而依法办案。在地方保护主义下，法律的公正性几乎丧失。因此，有必要改革现行我国的法院体制，建立中央和地方两套法院体系，以此来消除地方保护主义，维护国家法律的权威和统一[13]。

法律意义上的地方保护主义，正如马怀德所说，是指地方政府和执法机关为了保护地方利益，超越法律权限，滥用权力，损害国家整体利益，影响国家法制统一的不当观念和行为[14]。从本质上说，地方保护主义是地方政府和执法机关为了保护局部的利益牺牲法制的统一性和平等性，违背法治原则和精神，滥用权力，不能严格执法的结果。

秋风指出：“中央法院系统的最大优势在于它不受制于地方政府，因而可以效忠于国家法律，能够公平地对待当事人,不论它是外地人、本地人，还是地方政府”[15]。从上述学者的论述中可以看出，他们认为在中国设立中央法院系统的主要目的是为保障司法公正。

2.笔者观点

我们同意上述学者的观点，设置中央法院系统最根本的原因在于维护司法公正，保证公民和法人在法律面前人人平等。正像汉密尔顿所分析的：“跨州之间的争讼，不能由州法院来审理。原因是：任何人均不得作为其本人或与其本人有任何干系的或对其本人有所偏私一类案件的裁判者，否则，就无法保证联邦各州公民在联邦法律面前人人平等，享受联邦法律所给予的权益”[16]。

从宪法上看，中国的国家结构是单一制，所有权力归于中央，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。而实际上，中国现在是“事实上的联邦制”国家。中国法院除最高人民法院外，设置完全地方化，法院的人事任免，法院的一切经费都系于地方党政机关手中，司法缺乏公正，已严重影响我国的法治建设，引起社会的普遍关注。一个强有力的国家司法系统对于统一市场建设和维护法律的统一和权威是非常重要的。建立中央法院系统的同时，保留地方法院系统，既能够解决中国严重的法律上的地方保护主义问题，又注意发挥地方政府的积极性，让地方政府承担起维护当地社会秩序和社会正义、司法公正的责任。

设置中央法院系统的必要性应当还有很多，我们认为其中很重要还有：有利于提高司法效率，解决法院地方化导致的司法效率低下的问题。如面对大规模侵权，当事人跨省的案件，由中央法院系统审理不仅保证中国公民和法人在法律面前人人平等，受害人权利得到公平保护，而且能够有效提高司法效率。

近年来，在我国发生的大规模侵权事件几乎是此起彼伏，络绎不绝。如何及时、充分、公正地向受害人提供法律救济，是法学界不得不面对的问题。德国著名学者克雷斯蒂安·冯·巴尔教授在其《大规模侵权损害责任法的改革》[17]一书中指出：大规模侵权向我们提出了包括如何补偿受害人损害在内的一系列责任法上的问题。在程序法上，数量众多的受害人的诉求如何有序地提出、展开和完成，以避免冗长繁琐的诉讼程序和高额的诉讼费用，也是等待着我们去解决的问题①。张新宝、岳业鹏认为：在我国目前的司法体制之下，诉讼方式难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。对于这种被侵权人人数众多的案件，现有的司法资源也难以按照普通民事诉讼程序逐一立案、审理和执行的。在“大头娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大规模侵权事件中，法院多以“不予受理”的方式将受害者权利保护的诉求拒之门外[18]。

在我国目前的司法体制之下，大规模侵权案件只能由地方法院审理，既由有管辖权的地方法院分别审理。而按照我国的《民事诉讼法》规定，民事判决的法律效力只给予诉讼当事人。民事诉讼所具有的实现个别正义的结果，明显已经不适应对关系社会群体公共利益的保护。适用民事诉讼胜诉的大规模侵权案件，不能惠及到受到同样违法行为侵害的其他受害人。

而如果对大规模侵权案件由有管辖权的地方法院之一合并审理也不具有合理性。因为，其他地区的受害人享受免费的“午餐”；而承办案件的地方法院却承担全部成本，得不到全部收益，这势必影响承办法院为异地民众争取合法权益的积极性，导致公共服务供给的不足和无效率。没有得到司法承办权的异地法院只能望案兴叹，不能对本辖区内发生的侵权事件进行管辖，更不能够对本辖区的受害人进行救助，因为现行管辖制度的限制他们无能为力。另外，承办案件的地方法院也会遇到力不从心的情况。如，受害人分散在全国各地，他们各自的损失状况和赔偿问题，由一个地方法院全部解决，无疑也是一个不可能的事情。

笔者认为，应对大规模侵权案件，应当改革我国目前的司法体制。法院是实现社会公正的最后一道防线，作为一个迈向法治的国家不能够在司法体制上存在重大纰漏。改革的路径是在中国建立中央法院系统，由中央的初审法院通过集团诉讼或者公益诉讼作为审理大规模侵权案件的一审法院。

（二）依据

1.实证依据——现行国外的司法体制

国外实行法治的国家，到现在为止，法院系统设置是比较稳定的，经过查找文献，我们发现，无论是实行单一式②、复合式③、混合式司法制度④的国家都有中央法院系统，即有由国家产生和设立的法院系统，法官由国家机关任命，经费由中央（联邦）财政拨付。各国不同的是，是否有一部分法院由地方产生和设立，经费由地方控制。蒋惠岭、王劲松的归纳是：单一式司法制度的国家以日本、西班牙等国为代表。法院由国家设立，产生于国家的议会。地方政府不能设立自己的法院。国家统一任命罢免法官，法院的全部经费由中央统一拨付。法院所执行的是国家统一的法律，即中央立法，以及地方制定的“授权立法”（即中央授权地方制定的法规、规章）。采取复合式司法制度的国家通常为联邦制国家，以美国、墨西哥等国为代表。联邦政府和地方政府分别任命国家法院的法官和地方法院的法官。法院的经费分别由设立该法院的政府负担。国家法院（即联邦法院）与地方法院（即州法院）的关系一般限于地方法院处理的与联邦宪法有关的案件的上诉或司法审查，而对于完全属于地方权限范围内的事项，国家法院不加过问。联邦制和单一制国家都有实行混合式司法制度的国家。联邦制国家以德国、加拿大为代表，单一制国家以韩国为代表。德国由联邦法律规定设立联邦法院，同时也规定关于州法院体系的设置。地方法院（或州法院）既执行州法律，也执行国家法律，而且适用国家法律的情况占多数。德国地方法院的法官全部由州任免，加拿大是由国家任命一部分，由地方（或州）政府任命一部分，省（相当于州）内三级法院中，两级法院的法官由联邦政府任命，只有最低一级限权法院的法官由省政府任命[19]。

从世界各国的实践经验看，无论是单一制还是复合制国家，大都有中央法院系统。我国是单一制国家，从单一制国家中央与地方的关系来看，司法权应为中央权力，地方法院行使的是国家司法权。而我国地方法院在人、财、物方面严重依赖于地方政府，从而导致了司法权行使的地方化特点。因此，我们认为，我国需要建立一套中央法院系统，这不仅是为了解决现行法院体制弊端的需要，也是适应世界潮流之举。

2.理论依据

设置中央法院系统的基本理论依据和逻辑前提是中央（联邦）政府拥有事权。有事权就应当有立法权、执法权以及司法权，有司法权就需要有自己的法院系统。我国现阶段有自己的国家法院，即最高人民法院，但最高人民法院并不能正常发挥一审审判的职能，因此中央法院系统中仅仅有最高人民法院是不够的。

在当今世界的国家中，无论是采取联邦制还是单一制的国家结构，中央（联邦）政府都拥有一定的事权。中国当然也不例外，2003年中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。划分的主要标准是领导或管理事务涉及的地域范围。即：属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”管理社会公共事务、提供公共产品是政府的基本职能，但管理社会公共事务、提供公共产品，在任何国家都不是一级政府能够做到的事情，一般需要三级政府分别提供。罗亦非讲：中国是一个大国，政府在提供公共服务时要坚持“有分有合”，都让中央政府去做，它难以胜任和也存在效率问题；都让地方政府做，也不利于统一协调。现在在提供公共服务时，必须把中央与地方具体责任分清楚[20]。

确定中央政府和地方政府事权范围的因素大致应当有以下几个：一是领导或管理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市的，应由中央负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，则应归该行政区域内的地方人民政府负责，如食品药品安全、国家经济安全管理等，应归属中央负责；二是领导或管理事务涉及的事务的重要性。凡事务的领导或管理、实施涉及公民的基本人权的，应由中央负责，如公民的自由权、社会保障权利等，应归属中央负责；三是事务本身的普遍性。凡事务具有普遍性，而不是特殊性的问题，应当归属中央管理，其余划归地方，如煤矿安全管理。

属于中央（联邦）政府拥有的事权，中央（联邦）政府应当有立法权，相应的应当有执法权，发生违法行为和产生争议，应当由中央法院系统管辖进行审理。也就是说，哪一级政府有事权，相应的就应当有立法权、执法权以及司法权。这不仅是建立权力和责任高度统一的中央政府和地方政府的需要，也是保证国家法制统一，提高司法效率的需要。

我国的立法权高度集中在中央，但司法权和执法权却是分散的。我国法院分为四级，即最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层法院。除最高院外，其余三级人民法院都属于地方法院，也就是说我国并没有一个完整的中央法院系统，这样的状况与“哪一级政府有事权，相应的就应当有立法权、执法权以及司法权”的理论是完全不相符的，我国的执法机关也一样存在这样的弊病，这极大影响了法律的有效实施，是实现社会正义的体制性缺陷。

四、设置中央法院系统的配套改革——政治体制和执法体制改革

（一）政治体制改革——中央政府和地方政府事权分配的法律化

科学划分中央法院系统和地方法院系统对案件的管辖权，前提是对中央事权和地方事权做出合理的分配。合理分配中央事权和地方事权，将中央事权和地方事权法律化是我国政治体制改革的重要内容之一。我们可以将中央和地方政府“领导或管理事务涉及的地域范围”、“领导或管理事务涉及的事务的重要性”和“事务本身的特性”来确定它们各自的事权范围，并以法律的形式予以明确。中央政府和地方政府事权的分配是确定各级政府立法权、执法权、司法权的基础。

其次，要简化政府管理层级。我国现行的政府层级分为中央、省、市、县、乡五级，较多的层级导致了政府间的职能交叉，也增加了对中央事权和地方事权的划分难度。学者秋风认为，在我国有取消地市一级政府的必要，因为这一级政府最初是作为监察单位设立的。我们可以对它进行改造，剥离其行政职权，将其转换为较为纯粹的监察与司法层级[21]。也有学者指出应取消市和乡两个层级的政府，建立中央、省、县三级政府，增加省的数量并缩小省的区域范围[22]。这样即有利于精简行政机构的数量，缩小行政成本，也有利于各级政府之间的事权划分更加的简化和明确。

（二）执法体制改革——建立各自独立的中央

和地方的执法系统

建立中央和地方两套法院系统的同时，需要有一套与之相匹配的两套执法系统，如检察系统和警察系统、监狱系统。两套法院和执法系统既能够保障国家法律的统一执行，也能保障地方政府在其范围内管理地方事务。

中央法院系统要求有与之配套的执法系统。以刑事案件为例，中央法院系统审理的刑事案件，应当是中央警察系统、中央检察系统侦查、中央检察系统提起诉讼的案件；中央法院系统审理的民事公益诉讼案件应当是由中央执法系统调查的案件。

关于中央执法机构与地方执法机构在事权上的划分，可以借鉴中央法院系统与地方法院系统的划分方法，一是按照案件的性质划分，一是凡跨省、直辖市、自治区的案件纠纷应当由中央执法机构负责处理。这不仅能够与中央法院系统的职责做到对应，也能够解决现实生活中出现的各执法机构间“争相管辖”或“都不予置之”的现象。

最后，关于中央执法系统的设置模式，应当按照机构和人员平时主管的案件，将现行检察机关和警察机构一分为二，人员也一分为二。这样的改革一方面不会出现新机构和新人员，避免机构的膨胀和增加财政负担；另一方面也可以有效配合中央法院系统的审判活动，从而保障了司法的统一。

结 语

基于大多数单一制和联邦制国家都设置中央（联邦）法院系统的事实和中央政府有事权就应当有立法权、执法权以及司法权的基本理论，本文提出了中国需要建立中央法院和地方法院两套法院系统。中央法院系统可以包括国家地区（初审）法院、上诉法院和最高人民法院。可以将现行地方中级法院和高级法院一分为二，分出一部分成立中央初审法院和上诉法院。留下的部分仍然属于地方中级和高级法院。中央法院系统的受案范围主要由案件的影响范围及案件的性质决定。在中国设置中央法院系统不仅仅是打破法律实施中的地方保护主义，实现司法公正的需要，还有提高司法效率，解决法院地方化导致的司法效率低下的意义。在中国设置中央法院系统需要进行政治体制和执法体制的改革，合理分配中央事权和地方事权，将中央事权和地方事权法律化。同时需要建立一套与之相适应的中央执法系统。

注 释：

①我们这里说的大规模侵权事件是指受害人分布地区广泛的事件，至少是跨省份的。

②单一式司法制度即法院由国家设立，产生于国家的议会。地方政府不能设立自己的法院。

③复合式司法制度即国家存在两套独立的司法体系，分别由国家（中央或联邦）与地方（州）设立，各自适用不同的法律（中央法律和地方法律）。

④混合式司法制度的特点是既有国家法院，又有地方法院。地方法院既执行州法律，也执行国家法律，地方法院的法官有的由国家任命一部分。

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