我国地方政府债发行的法律监督机制研究

李晓新，疏 平

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

随着2011年国家在上海市、浙江省、广东省和深圳市试点地方政府自行发债，地方政府债的发行的放开成为必然趋势，但当前地方政府债发行还存在诸多问题，如盲目扩大债务规模，缺少统一和专门的法律规范等。一方面，地方政府需要发债券；另一方面，现行地方政府债发行又缺乏必要的法律监督机制。由中央政府代理地方政府发行债券的监管工作相对容易，但完全由地方政府自主发行债券则会由于各地方政府情况不一，以及债券的投资去向、还债方式和还债周期等细节问题而无法监管到位。因此地方政府债发行的监管问题就十分必要，要求相关立法工作的跟进。综合分析各国地方政府债发行的监督机制和我国地方政府债发行现状，法律监督机制在地方政府债发行的规范过程中发挥了重要作用。

一、地方政府债的基本涵义

地方政府债券从19世纪20年代的美国开始作为一种融资工具，至今已有200年的发展，其在国外已经有较为完整的理论基础和实践经验。地方政府债券是与国债相对应的一个概念，在国外也被称为市政债券或地方公债，它一般是指符合法定发债条件的地方政府，为了发展地方公益事业，满足市民对地方性公共物品的需求，在依法获得的经常性财政收入不足的情况下，依据本地区一定的经济社会发展情况和财政收支情况，由地方政府或其授权的具有法定资质的代理机构，按照相关法律规定的程序和条件向社会发行，承诺在一定期限内还本付息的一种债务凭证。从地方政府债券所提供的公共物品类别来看，一般是用于社会保障、公共设施、交通、教育以及环境治理等地方性公共物品的建设与提供。地方政府债券作为政府债券体系的重要组成部分，对地方性事业发展具有重要作用。

在国外理论中，按偿债资金来源的不同，地方政府债券分为一般责任债券和收益债券[1]。前者以地方税收收入为偿债资金来源，后者以特定地方政府投资项目或主要以特定政府投资项目为偿债资金来源。在我国，按偿债资金来源的不同，地方政府债券分为责任债券、收益债券和混合债券[2]。责任债券同国外的一般责任债券，是以地方税收收入作为偿债资金来源的地方政府债券；收益债券同国外的受益债券，是以税收之外的地方政府投资项目收入为偿债资金来源的地方政府债券；混合债券，顾名思义，是以地方政府投资项目收入和地方税收收入共同作为偿债资金来源的地方政府债券，主要以项目投资收入为主先清偿不足部分，而由地方税收收入作为补充。责任债券、收益债券、混合债券的立足点都是地方政府拥有独立自主的发债权，即地方政府不仅是发债主体，而且是偿债主体。

2008年，受美国金融危机的影响，我国实施了积极财政政策，国务院同意地方政府发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。2009年地方公债的发行，对于完善我国分税制财政体制、规范地方政府融资行为、化解地方政府债务、减少中央政府财政风险，尤其是缓解金融危机的影响等具有十分重要的意义[3]。2011年10月20日财政部发布通知称，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省和深圳市四地2011年将试点地方政府自行发债，这对于开放民间资本参与政府工程建设，缓解政府投资压力显然具有积极意义。事实上，地方政府债券是地方政府筹集地方建设资金的一种有力工具。它以良好的信用、较低的融资成本、易于流动的特点，被誉为仅次于国债这种“金边债券”的“银边债券”。但在肯定地方性债券积极作用的同时，我们也必须看到中国债券发行面临的诸多问题，如发行泛滥，盲目扩大债务规模、没有统一的法律规范等。以前我国采取的由中央政府代理地方政府发行债券的监管工作相对容易，但一旦放开地方政府自主发债以后，由于各地方政府情况不一，以及债券的投资去向、还债方式和还债周期等细节问题而可能导致政府监管不到位。因此，地方政府债发行的监管问题十分必要，并要求相关立法工作积极跟进。

二、我国地方政府债发行监督现状及其形成原因

（一）我国地方政府债发行监督现状

1.地方政府债发行存在法律障碍

自1995年1月1日起施行至今的《中华人民共和国预算法》明确规定：“地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但是，地方政府的举债行为却一直客观存在，据审计署2011年6月份发布的审计报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额是107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务就达67109.51亿元，此后3年，我国则进入地方债务还债高峰期。这些地方政府债务游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已经形成了潜在的财政风险。

从政府职能、服务型政府构建的必然要求、现实财政收支状况、代际公平的视角[4]，以及国际上通行做法来看，地方政府债发行非常有必要并且势在必行。预算法的明文限制使我国地方政府债务发行始终存在法理障碍，而且，除了法理障碍，在我国地方政府债发行方面，也没有统一的法律，法律监督处于无力状态。

2.融资平台游离于公共监督体系之外

预算法明确规定地方政府不得自行发债，而大批地方政府为了规避预算法的限制，大量建立融资平台进行举债建设。这种地方政府设立的融资平台虽然在一方面促进了地方的城市化建设，但另一方面，负债规模急速膨胀，游离于公共监督体系之外，使地方政府负债风险大大增加，甚至危及中央财政。

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）的解释：地方政府融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目的融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。而财政部、发展改革委员会、人民银行、银监会《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号）进一步明确了地方政府融资平台的概念：地方政府融资平台，是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

在我国，地方政府融资平台是规避法律的产物，运作不规范，却没有专门针对其的法律规范，缺乏监督，潜在的操作风险一直存在。地方政府以及融资平台都没有偿债能力的指标限制，有些融资平台几乎不考虑自身与本级政府的负债能力，一味大规模举债。随着地方政府投资融资平台的数量的增长和融资规模的迅速扩大，其负债规模也在急剧膨胀，债务风险难以得到控制。而融资平台债务构成地方政府的间接债务，一旦地方政府难以清偿债务，中央财政就不可避免地承担最后的清偿义务。

（二）我国地方债发行现状的形成原因

通过研究我国地方政府债发行监督现状发现，实践中存在着大量的地方政府债，且有不断发展并持续的趋势，但此时法律仍明文限制。如此，法律早已失去了本该有的权威性。法律禁止的地方政府债大量存在，法律没有规定的地方融资平台也大量存在，法律的监督作用无处发挥。本文认为这是由于法律内容滞后和立法滞后造成的。此外，中央财政对地方政府债券发行的监管以及社会监管和民间机构监管的缺失，分税制实行的不利影响，财权、事权划分不清等都是我国地方政府债发行监督现状的形成原因。本文主要从法律监督机制缺失的角度论述法律内容滞后和立法滞后这两点内容。

1.法律内容滞后

我国现行的预算法还是从1995年开始实行的，当时正处于中国进行市场化改革的初期，经过这么多年的经济发展和市场经济体制的不断改革、深化，预算法的问题显露无遗，主要表现在：现行的预算法对于违法行为规定不够明确，对于预算违法行为的种类也规定不足；预算法律责任单一，处罚力度过轻，存在明显的权力大而责任轻的现象；没有关于追究违反预算法律责任的程序性规定[5]。《担保法》也规定国家机关不得为担保人，而目前大量出现的融资平台实质上就是由政府担保举债的。另外，《证券法》也没有把政府债券的发行纳入进去。

实践中，地方政府债发行已经势在必行，上海市、深圳市、浙江省和广东省已经试点发行债券，现行《预算法》、《担保法》、《证券法》已经明显不能适应经济和社会发展的需要，根本起不到对地方政府债发行的监督作用。

2.立法滞后

目前，规范我国地方政府债券发行与偿付能力的法律法规主要有《预算法》、财政部制定并颁布的《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预[2009]21号）、《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建 [2009]121号）、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》（财库[2009]15号）、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》（财库 [2009]19号）、《2011年地方政府自行发债试点办法》（财库[2011]141号）、《财政部代理发行2011年地方政府债券发行兑付办法》（财库 [2011]52号）等等。仅规定地方政府债券收入由中央政府按相关预算管理规定对地方政府债券收入进行监管，即纳入预算统一管理，接受同级人大的监督。

但现有的法律规范在地方政府债发行的主体、发行范围、资金使用监管、偿还机制、中央政府与地方政府责任承担的明确、有关人员的责任追究等方面的规定尚为空白，且地方政府财政的信息披露制度还未建立，大量地方政府融资平台的运作游离于公共监督体系之外。

三、各国地方政府债发行的监督机制

世界上的绝大多数国家都允许地方政府自主发债，并且很多国家都建立了完善的地方政府债务的监督机制。美国和日本是地方政府债务研究和实践成功的典范，它们分别代表了联邦分权制国家与中央集权制国家的地方债券制度。澳大利亚国库债券“公司债券”制度与我国的地方融资平台举债的形式非常相似，都对我国有很好的借鉴意义。

（一）美国市政债券及其监督机制

美国实行三级财政体制，即联邦、州、地方政府，中央和地方预算各自独立编制。美国法律明确规定地方政府发债权，通过宪法明确地方政府的责权范围，为地方政府财政支出和税收税权的划分提供了制度保障[6]。

在美国，地方政府债券被称为“市政债券”（MunicipalBond），由州和地方政府发行，用于修路、建学校及其他项目，是一种长期债务工具。美国发行市政债券不需要向美国证监会（UnitedStatesSecuritiesand ExchangeCommission，SEC）登记，主要受《证券法》中的反欺诈条款和美国市政债券规则委员会相关规则的约束，而对于是否发行市政债券则完全由地方政府自己决定。美国市政债券分为一般责任债券和收益债券。具有市场化程度高、信用评级、免税、强制性信息披露的特点。

1.美国市政债的监管机构

美国联邦政府对地方政府市政债的发行干预和监督极少，各州做法不一，但美国地方政府发行市政债券一般都会涉及监督委员会、负责日常事务的城市经理、司库及其助理。发行市政债券的监管机构主要有两个：美国证监会市场监管部下设的市政债券办公室（officeofmunicipalsecurity，OMS）和美国市政债券规则委员会（municipalsecurityruleboard，MSRB）[7]。

SEC规范企业发行债券、股票的权力很大，而其监管市政债券的权力则要小得多。发行市政债券既不需要SEC批准，也不需要向SEC登记或是定期报告。SEC对市政债的监管权力主要体现在OMS的作用发挥上，而OMS的权力主要有两方面：一是制订或委托制订约束市政债券参与人的行为规则，要求承销商、经纪人、交易商、律师、会计师这些参与人依法严格履行信息披露的义务，从而实现对市政债券的监管；二是根据反欺诈条款进行必要的事后监管，包括通过责令限期改正、罚款、提起诉讼等手段实现对以上参与人的监管。

MSRB由美国国会于1975年批准设立，是市政债券的行业自律组织，它接受SEC的监督，其制订市政债券的有关规则须由SEC授权并经SEC批准方能生效。其制订的规则囊括公平交易，簿记、交易的确认、清算、交割和从业资格标准等。运行这些规则能有效防止欺诈和操纵事件的发生，保障公平交易的实现。但MSRB制订的规则只能约束市政债券的承销商、经纪人和交易商，对发行者无效。

2.发行主体的信息披露制度

在信息披露方面，州或地方政府对外披露的材料主要有综合年度财务报告、官方陈述和独立审计报告。因为到期还本付息的责任归于市政债券的发行主体，所以发行主体必须对信息的真实性予以负责，不得错误披露或误导披露，并且批准发行市政债券的个人也负有责任。违反的将面临SEC的查处，甚至被起诉，负民事责任或刑事责任。

反欺诈是市政债券信息披露的最重要原则，禁止市政债券的发行及销售过程中有任何欺诈、欺骗行为，市政债券发行者披露的所有材料不得有错误的或容易引起误导的陈述，也不得遗漏任何重要事项的披露。客观性是判断发行市政债券时披露的材料是否适当的标准：若遗漏的事项足以影响一个理性投资者的决策，则该事项就是重大事项[7]。虽然SEC和MSRE关于信息披露的硬性规定不多，但行业自律性组织制订了大量规范性文件，这些规范性文件具有重大的指导意义。

3.风险预警机制

地方政府风险预警机制的建立能实现债务风险的最小化，美国的俄亥俄州模式很有借鉴意义[8]。俄亥俄州模式是由州审计局负责执行预警系统的制度。其制度的运行，包括：由审计局核查地方政府财政，从而判断地方政府财政是否已接近紧急状态。审计局若是发现地方政府财政进一步恶化，就会将其从“预警名单”拉入“危机名单”，其即应成立“财政计划和监督委员会”来监督和控制地方财政，把危机扼杀在摇篮里。

（二）日本地方公债及其监督机制

日本的地方公债分为两种，一种是地方公债，由地方政府直接发行；另一种是地方公营企业债，由地方公营企业发行，而由地方政府担保。日本实行严格的行政司法控制，“通过一套严格的法令、规章和监督系统进行的。规定地方公债的支出范围，定义地方公债的来源途径，可以确保公债支出和发行的合理协调。在科学的数量控制标准下，强化地方公债的审批程序，为的是防止公债发行失控和政府信誉贬值。制定地方公债计划，综合反映了公债管理的全过程，有利于地方财政预算的有效实施。[9]”主要从以下两个方面进行构建：

1.计划管理

日本地方政府债在明治时期就已经形成，第二次世界大战以后成熟，每年编制中央预算，同时由自治大臣协同大藏大臣编制详细的地方债计划，包括地方公债发行的总额、额度、方式、用途、发行等。

2.协议审批制度

日本实行严格的协议审批制度，为日本特有。地方政府债的发行、利率、偿债方法、偿还方式等须获得自治大臣或道府县知事的批准，由自治省审查后汇总，并同大藏省协商后统一下达地方政府的发债额度。自治大臣在具体审批各地方政府的发债申请时还要确定当年不批准或限制发债地方政府的名单。

另外，日本政府还严格限制财政赤字地方政府和赤字公营企业发债，且对于当年地方税征收率不是90%的地方政府的债务也严格限制。

（三）澳大利亚“公司债券”及其监督机制

除美国、日本，澳大利亚探索出了“公司债券制度”，也建立了有效的地方政府债券融资制度。澳大利亚政府融资有两种渠道：州政府直接发行债券融资和国库公司“公司债券”融资。其中，后者占绝对的主导地位。

澳大利亚1901年成立，由联邦政府、6个原殖民州政府、2个实行自治的地区和约900个州以下地方政府组成，其成立之初州政府便有自主举债权。但1927年澳大利亚正式成立了借款委员会，并正式通过《1928年财政协议法》，规定由借款委员会统筹联邦和州政府的债券发行，并由联邦代发州政府债券，自此实行中央政府代发债券模式，州政府的发债权被收回。由于道德风险问题和信息不对称问题，中央政府代发债券模式的弊端始终存在。

20世纪50年代至80年代初期，借款委员会对联邦、州政府融资活动的监管处于松懈状态，各州即利用制度的缺陷不断突破借款委员会的限制，这一阶段的末期国库公司债券开始出现。1982年南澳州最先成立政府财务机构，新南维尔州也在1983年成立了自己的州国库公司，国库公司通过在州政府和金融市场之间搭建中介平台[10]，绕开了《1928年财政协议法》中关于州政府无举债权的规定。在南澳州和新南维尔州的示范效应下，其余各州随后纷纷效仿。1989年州政府重新获得发债券，中央不再代发。澳大利亚政府债务发行进入市场化运作和管理阶段。

澳大利亚国库公司依公司制方式运作，由各州国库厅控股，董事会成员的任职经国库厅厅长批准，是澳大利亚各州根据《州国库公司法》设立的，其主要职能是作为州政府的融资平台。国库“公司债券”以公司债券形式发行，从资本市场上筹集资金以后，贷款给特定机构如州政府机构（主要为预算部门和财政部门）、市政公司、地方政府机构、州所属国有企业等，以满足这些机构的资金需求。国库公司融资和贷款的运作完全市场化，发行的所有债券都有州政府担保，并且由专业的评级机构进行评级。虽和我国地方政府融资平台形式相似，澳大利亚的国库“公司债券”的运行却有法可依，且监管有效。

四、完善我国地方政府债发行的法律监督机制

我国地方政府债发行严重缺乏法律监督，可以借鉴美、日、澳三国的成功经验，完善法律监督，推进信息的透明化和公开化，开放公众监督平台，建立地方政府信用评级制度以及健全处罚制度，本文具体阐述我国地方政府债发行的法律监督机制的完善。

（一）修改规范政府债发行的基础性法律

1.修改预算法

《预算法》作为规范国家公共财政收支的根本大法，从1995年1月1日施行至今，2004年，国家正式启动《预算法》修改工作，但由于种种原因未能如期提交上一届全国人大常委会审议。2009年6月。财政部多个司局以及国家发改委、审计局、税务总局、海关总署等部门组成起草小组再次参加《预算法》修改工作。在该法修改中，建议将“地方政府不得发行地方政府债券”的规定删除，以扫除现在地方政府债发行的法理障碍和逻辑矛盾。

2.修改证券法

现行《证券法》在2005年10月21日修订后，第2条第1款将证券的范围界定为：“股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法；本法未规定的，适用《中华人民共和国公司法》和其他法律法规、行政法规的规定。”接着第2款规定：“政府债券、证券投资基本份额的上市交易，适用本法，其他法律、行政法规另有规定的，适用其规定。”由此可见，我国《证券法》不包括政府债券的发行。这也是和《预算法》地方政府不得自行发行债券的规定一致。但我国地方证券市场或区域性证券市场的国家支持和发展刻不容缓，另外，试点发债是国家进行市场化融资的尝试，并且将成为趋势，因此需要将地方政府债券的发行纳入到《证券法》的规制当中，规范地方政府债发行的市场化运作，或者制定单行法来规范地方政府债的发行。

3.修改担保法

我国《担保法》第8条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，而在实践中，地方政府融资平台虽然不是以地方政府名义设立，却由地方政府担保。地方政府乱担保、滥担保的现象普遍存在。因此，与其笼统地在法律条文中写上国家机关不得为保证人，不如放开，修改立法，从而有效规范地方政府作为担保人的要求、程序及相应的法律责任。

（二）出台单一的《地方债券法》

我国地方政府债发行缺乏统一的法律规范，因此可以考虑制定一部系统的《地方债券法》，明确地方政府债发行的原则及制度，如透明化原则和信息披露制度；明确规定地方政府的自主发债权；明确发债主体资格及责任承担主体；明确规定地方政府债发行的种类、规模；规范地方政府融资平并设立专业的信用评级机构；明确资金使用途径、去向；明确债务的偿还机制；建立风险预警机制，通过法律规定将该机制固定下来等。

由于我国地方政府债发行的理论研究和实践还不成熟，四地试点发行也只是自行发债，其融资规模和用途等仍需获得中央政府的批准，并仍然拥有中央财政的隐性担保，和地方政府自主发债还有很大的差距。故短期内即出台这样一部地方债券法是不切实际的，但随着实践的发展和立法的不断推进，制定《地方债券法》的重要性将日渐凸显。

（三）完善信息披露法律制度

信息披露制度，也称公示制度、公开披露制度，是上市公司为保障投资者利益、接受社会公众的监督而依照法律规定必须将其自身的财务变化、经营状况等信息和资料向证券管理部门和证券交易所报告，并向社会公开或公告，以便投资者充分了解情况的制度。它包括发行前的披露，也包括上市后的持续公开，主要由招股说明书制度、定期报告制度和临时报告制度组成。

而地方政府拥有发债权以后，地方政府债发行理应纳入《证券法》的调整范围，信息披露制度规范上市公司，更应规范地方政府，保障社会公众的利益。美国为了预防地方政府债券市场的舞弊行为，其证券交易委员会于1995年采用了新的市场交易规则，要求地方政府债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息[11]，并由此建立了一套完善的信息披露制度。

我国目前地方政府债发行则缺少透明化，缺少公共监督，于是需要法律明确规定，建立并完善信息披露制度，实现法律机制的监督作用。首先，应明确地方政府债的概念、种类、范围；其次，应将信息披露过程系统化；最后，应将地方政府债的收支纳入预算管理体系。

建议具体从以下几个方面进行：

1.完善立法机关的信息披露监督

我国现行法律对人大审查程序的规定过于原则，除财经委员会外，各专门委员会基本上不参与预算审查，审查程序没有公开辩论、质询；另外，审查时间也缺乏保障，审查效果差。对立法机关的信息披露制度还很不完善。因此，建议将地方政府债纳入财政预算，每年地方人大会上将政府债报告提交人大会议审议并接受人大代表的质询，并延长审查时间，将辩论、质询等程序通过法律明确化。

2.完善中央政府的信息披露监督

在我国地方政府债运行机制还不健全和成熟的情况下，中央政府就应采取主动措施加强地方政府对中央政府的信息披露，比如对地方政府债券进行一定的行政约束、监管，要求地方政府提供其债务的项目，债务的种类、期限、用途等须经审查。

3.完善对社会公众和机构的信息披露监督

社会公众和机构是地方政府债的债权人，有权知道地方政府债务的筹集、去向、使用的真实情况。因此采取必要措施使社会公众和机构了解地方政府债务的真实情况十分有必要，促进地方政府谨慎、认真管理债务。

我国地方政府债发行还在改革、试点之中，地方政府债务的理论多从国外移植，地方政府债发行的监督机制理论、实践都还在摸索当中。目前四地试点发行债券也只是自行发行，融资规模和用途仍然须获中央政府批准，并仍然享受一定程度的中央财政的隐性担保，与地方政府自主发债仍有很大差距。美国市政债有专门的监管机构，信息披露机制完善；日本地方公债有严格的行政司法控制；澳大利亚的国库公司“公司债券”也是依法设立，运作经验丰富。对比之，我国地方政府债发行缺乏监督和公开透明，《预算法》修订还没完成，人大监督乏力，地方政府极少编制全口径的资产负债表，市场上缺少独立的债券评级机构，公开透明的现代公共财政体系还没有建立。本文只对其法律监督机制进行研究，从而提出建议修改立法，清除法理障碍，并出台新法，明确规定信息披露制度，实现法律机制对地方政府债发行的有效监督。

[1]孙克竞.美国地方公债信用管理与我国地方政府举债探讨[J].财政监督,2006（3）.

[2]赵丽容.我国地方政府债券法律问题的研究[D].华南理工大学2011年硕士毕业论文：8.

[3]华国庆.中国地方公债立法研究[J].安徽大学学报.2010,（4）.

[4]李永久,王玲.当前我国地方政府发行公债的必要性分析——基于政府职能、现实财政收支和代际公平的视角[J].财经政法资讯,2009,（3）.

[5]叶茂.论预算法律责任的立法完善[J].当代经济,2011,（7）.

[6]徐前进,王珊珊.借鉴国外经验做好地方政府债务管理[J].中国金融,2011,（18）.

[7]刘云中.美国对市政债券的监管及其启示[J].证券市场导报,2004,（10）.

[8]财政部预算司地方政府性债务课题小组.国外地方政府债务管理情况综述[J].预算管理与会计,2008,（4）.

[9]刘小川.日本地方公债的管理[J].现代日本经济,1988,（6）.

[10]宋宝云.澳大利亚国库公司模式及对我国准市政债的启示[J].中国债券,2009,（4）.

[11]赵高翔.地方政府债券的发行应完善信息披露制度.[DB/OL].上海民建.http://gov.eastday.com/shm j2011/node553/node555/u1a11757.htm l.2012-6-15.