社会组织参与基层矛盾调处的路径分析

彭姝

（作者：深圳市委党校讲师）

当前，中国正处于社会转型期，基层社会矛盾呈现出频发且多元化的特征，单纯依靠政府及传统的体制内资源已经不足以应对和处理多样化的基层社会矛盾和群众诉求。在基层矛盾处理上，诸多地方出现了政府管得越多，管理效果越差，政府公信力越下降的负反馈现象。在这种情况下，将基层社会矛盾调处中与公共服务相关的部分实现市场化管理，引入社会组织的力量参与调节，成为一种可期的选择。在吸纳社会组织参与基层矛盾调节方面，深圳积累了不少值得推广的经验和做法，同时也存在着诸多需要完善和改进的地方。

一、渠道不畅：社会组织参与基层矛盾调处的现实问题

深圳的社会组织，无论是体制内的群团组织，还是民间的社会组织，其发展和活跃的程度与国内其他城市相比，一直都处于非常高的水平，在基层社会矛盾调处中是一股不可忽视的力量。但是，就总体而言，群团组织在基层矛盾调处中的动力仍显不足，民间社会组织介入基层矛盾调处的路径和资源也还相当有限，这成为当下深圳社会组织参与基层矛盾调处面临的主要问题。

（一）群团组织参与基层矛盾调处的动力不足

工会、共青团、妇联等群团组织是在党和政府的领导支持下建立起来的群众团体，是党联系广大人民群众的桥梁和纽带，这一特点使得群团组织具备双重角色身份：既要行使公权力机构的一部分延伸职能，又要回应和发展所联系的那部分群众的诉求和利益。受其双重职能定位的影响，群团组织在参与调处基层矛盾时存在着一些问题：首先，群团组织承担着较多行政职能，民间性、社会性特点不突出，在反映民众呼声、争取群众利益方面往往不尽如人意。其次，深圳流动人口数量庞大，群团组织的覆盖领域相对狭小，凝聚力不够，能发挥的作用比较有限。深圳人口的最大特点是户籍人口与非户籍人口严重倒挂，流动人口比例很高，基层矛盾在流动人口中体现得较为集中，但在流动人口与非常住人口中，群团组织无法建立起完善的组织系统，存在工作盲区。第三，群团的工作人员是行政编制，官僚作风难以杜绝，工作中行政色彩深厚，在基层矛盾调处中灵活性和主动性不够，经常性的深入细致的工作作风较为缺乏。

（二）民间社会组织参与基层矛盾调处的资源有限

根据市民政局的统计，深圳现有社会组织4100多家。社会组织利用联系面广、与企业和群众接触度深的优势，在提供公共服务，扩大社会就业，促进社会融合，缓解社会矛盾等方面都发挥了积极作用，成为社会融合的“黏合剂”和社会矛盾的“稀释剂”。但是，其在参与基层社会矛盾调处方面也还存在着明显的局限性。首先，民间组织自身发展存在诸多限制。例如，民间社会组织登记注册的难度仍然较大，相关管理措施滞后于社会组织的发展需要，诸多社会组织资金较为匮乏，难以正常开展活动等。其次，由于资金的限制和现行体制下人们就业观念的影响，社会组织在人才引进上存在困难，人才的缺乏影响到社会组织整体素质的提高和社会功能的发挥。第三，很多民间组织的社会影响力和官方影响力有限，在基层社会矛盾调处中缺乏介入的条件和手段，或者介入以后难以取得实际效果。

在基层矛盾调处中，群团组织和民间组织的功能难以充分发挥，其中一个共同的原因是二者与地方政府之间的关系没有理顺。政府与二者的关系，同时存在“大包大揽”和“不闻不问”两种不合理的状态，这使得二者作为社会组织的独立性和主体性难以确立起来。在基层矛盾调处中，政府成为当然的主体，社会组织成为政府行政职能的延伸或点缀；如果政府在矛盾调处中缺位，几乎同时意味着社会组织的缺位；社会组织不仅无法完成社会赋予的使命，还会造成政府规模的膨胀和财政负担加重。尤其在某些时候，地方政府本身即为基层矛盾的当事方，由矛盾当事方本身充当矛盾调处的主体，其公正性和实效性自然欠缺。因此，在深圳基层社会矛盾调处中，一方面要增强社会组织的主体性、扩大其作用范围，另一方面，要立足于当下政府与社会组织的关系现状，探寻政府与社会组织合作、吸纳社会组织参与基层矛盾调处的合理机制。

二、协同治理：构建社会组织参与基层矛盾调处的新范式

社会矛盾的调处不同于矛盾发生后简单机械地应付或粗暴地处理，而是更多地强调协调和预防机制的建设。基层矛盾调处机制的建设，其目标是实现基层社会系统的协调运转。

（一）“协同治理”范式构成基层矛盾调处机制的基本理念

协同治理是一种新的公共治理理论，它强调政府、社会组织和个体公民等多元治理主体在协作的基础上拾遗补缺，通过多样化互动模式，共同管理社会公共事务、解决社会公共问题。英国学者格里·斯托克明确指出，就协同治理主体间的关系来说，政府、社会组织及个人可在一种自主自治的网络体系中建立起权力依赖和平等互动的关系。多元主体的协作共赢，“用马克思的话来说，就造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”①因此，协同治理范式主张在扬弃传统统治型政府管理体制的基础上，重新调整政府职责权限结构，重新划分和界定政府与社会的关系，促进政府管理、市场调节、社会协同和公众参与的整体效能的发挥。

社会矛盾调处是社会公共治理的重要内容之一，基于深圳社会组织发育程度、政府与各类型社会组织之间相对成熟稳定的联系，借鉴“协同治理”范式来解释和指导深圳基层矛盾调处的机制构建具有相当的可行性。例如，深圳现有的“大调解”矛盾调处机制，就是在司法调解、行政调解、人民调解相统一的基础上，由党委政府统一领导，政法综治机关牵头组织，劳动、工商、民政、信访等有关部门主要负责，工、青、妇等群团组织和民间社会组织等共同参与的一种矛盾调处协同机制。这一机制是遵循协同治理理念，综合运用多种调解手段化解矛盾纠纷的一种很好的尝试。

（二）协同治理视域下社会组织在基层矛盾调处中的角色与功能

基于协同治理理念，在基层矛盾调处中应该构建政府与社会之间对话协商、互动互补、分工合作的扁平的网络化协同关系。社会组织作为主要的社会力量，与地方政府之间是彼此协调、互为发展条件的，根据基层矛盾的不同类型、不同表现，社会组织与地方政府的关系会呈现出合作与竞争相共存、行政与非行政相结合、纵向和横向相辅佐的不同秩序，社会组织在矛盾调处中所扮演的角色和所实现的功能也不尽相同。

其一，社会组织承接政府职能，作为独立的矛盾调处主体。基层矛盾复杂多样，很多领域的矛盾调处都出现了政府失灵的现象，包括有些矛盾没必要由政府亲自处理，有些矛盾由政府来调处效果不好等。对于适合社会化、市场化运作的公共服务、权利救济领域，可由社会组织承接政府职能，减轻政府负担，优化调处效果。

其二，社会组织代表民间利益，作为与政府谈判、协商的主体。当地方政府成为基层矛盾的当事方时，社会个体或群体往往无法与地方政府形成直接的对话关系，即使进行谈判也难以完整表达和争取自身利益。如果由社会组织代表民间利益与政府进行谈判，则具有更强的组织优势和专业优势，在矛盾调处过程中承担民间利益发言人的角色，有利于矛盾在沟通中得以解决。

其三，社会组织协同政府行政，作为基层矛盾调处的中介力量。如上文所述，中国的社会组织多数具有“半官半民”的性质，社会组织对地方政府有着很强的依赖性，更多地扮演着地方政府助手或政府延伸机构的角色。在短时间内实现政府与社会组织功能的截然二分显然不太可能，因此，在基层矛盾调处中也不可忽视社会组织与地方政府间这种从属性的合作关系，可恰当地运用社会组织联系政府与公民的中介性作用，增强矛盾调处过程中的弹性和灵活性。

总之，社会组织与政府的关系应该是新型的合作伙伴关系，要按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局来构建基层社会矛盾调处机制。在这一理念指导下，大胆创新、完善政府职能的转移机制，畅通政社沟通和协作的渠道，让各类社会组织在基层矛盾调处中发挥更积极的作用，构建一个政府调控机制同社会组织协调机制互联，政府行政功能与社会组织服务功能互补、政府管理力量同社会组织凝聚力量互动的基层矛盾调处网络。

三、预防疏导：发掘社会组织参与基层矛盾调处的灵活优势

“非政府组织体现了社会多元化价值，根植于社会之中，产生发展本身就是社会需求和利益格局的多元化结果”②，能够以弹性的方式在较小的范围内灵活地开展服务，根据个性化利益需求提供特定援助，弥补政府在公共服务提供和基层矛盾调处方面的盲点，从微观层面缓解社会多元化利益需求给政府带来的压力，减轻政府的负担，使政府在基层矛盾调处中实现从微观控制到宏观调控的转变。

（一）提前介入：基层矛盾的预防与排查

社会组织长期扎根于社会群体之中，它比任何机构和组织都更接近民众，更了解基层民众的实际情况，所以，社会组织的优势在于能及时发现各类影响社会管理和社会稳定、可能激发社会矛盾的苗头和隐患。因此社会组织在基层矛盾调处中的一项重要功能在于基层矛盾的预防和排查，在矛盾的初发期提前介入进行干预，将矛盾化解于冲突的萌芽阶段，防止矛盾扩大升级，降低社会管理成本。

清华大学NGO研究所所长王名依据社会组织的功能将社会组织分为四类：动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型。③其中，社会协调型类社会组织通过群体利益的日常化、组织化的表达和维护，防止冲突积聚，通过协调将社会矛盾和纠纷化解于初期阶段，防止冲突的升级，对于公共冲突起到一种预防作用。以行业协会为例，它作为一种各自行业领域内的自律性和协商性社会组织，其建立的目的，就是为协会成员间解决共同问题而搭建平台。④行业协会对协会成员影响力较大的权力包括：制定行业自治规章权、许可批准权、参与编制本行业发展规划权、管理行业价格权、认证权、制裁权、纠纷处理权等。⑤这些权力的行使，一方面起到行业规制的作用，另一方面起到矛盾预防、协调制裁和纠纷处理的作用。

（二）疏调结合：基层矛盾的疏导与协调

面对复杂多样的基层社会矛盾，必须从防与治两个方面着力。当前深圳基层社会矛盾的特点表现为突发性与常规性并存，矛盾集中于基层改革引发的利益纠纷，企业劳资纠纷，城市建设、拆迁所产生的补偿、安置问题，流动人口的融合与治安管理问题等方面，基层矛盾调处既要有突发性矛盾的应对机制，也要有常规性矛盾的监督跟进机制。就后者而言，社会组织较之政府部门、社区管理机构等有着明显的优势。政府等职能部门需要应对众多的行政事务，不可能有足够的时间和人力对基层社会矛盾进行长期的观察和跟进，社会组织则一般由具有特定共同利益或兴趣的成员组成，对与之利益、兴趣、专业相关的社会基层矛盾能够保持长效性的关注，为相关群体提供专业化的咨询服务和心理疏导等，实现动态的干预和疏导，实时调处基层社会矛盾。

社会组织的中介性作用，能够在政府与社会公众之间、公民与公民之间搭建有效的沟通平台，为社会矛盾的调处提供一个缓冲、妥协、和解的空间。有了社会组织就有了对话平台，不仅可以减少冲突中的过激行为，还可以成为政府与群众之间沟通的一个渠道，及时有序地释放健康信号。例如，2008年新《劳动合同法》实施后，深圳企业工会覆盖率达60%以上，金融危机时期，深圳多家企业发挥工会的作用，促成工人和企业之间的集体谈判，确定危机时期或者未来的薪金福利水平，努力在危机时期重塑劳资以及政府关系，充分发挥了工会在危机中“减压阀”的作用。

四、购买服务：建立吸纳社会组织参与基层矛盾调处的常态机制

（一）加大政策支持力度

深圳作为改革开放的示范区，利益分配的板结化与利益主体多元化之间的矛盾已开始凸显，这种矛盾在基层以各种多样的形式表现出来，带来了政府治理的普遍困境。从阶层、地域、行业、族群等各个领域衍生出的利益冲突、碰撞，加大了政府应对基层矛盾的压力和难度，特别是基层政府的服务能力出现严重透支，基层的权力外包和权力真空现象开始频频出现。在这种形势下，深圳市放开对社会组织的登记“挂靠”，并不乏主动地给予民间组织以必要的支持，同时在吸纳社会组织参与社会管理方面也作出了很多积极的探索，政府购买社会服务是目前较为成功的尝试之一。

深圳市民间组织管理局局长马宏在基层社会管理创新研讨会暨全国行政学院系统社会管理教研协作会议上发表主题演讲时指出：深圳在社会组织发展上，将进一步厘清政策关系，创新管理体制，搭建交流平台和建立服务网络。凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再成立新的事业单位和增加新的事业编制。同时，进一步扩大社会组织直接登记的范围，降低登记门槛。深圳将建立政府购买社会组织服务项目库，公布项目目录和预算，并对政府职能进行定期清理，建立一种以社区为平台，以社区居民为服务对象，以社会组织为服务载体，以社工为人才骨干，跨部门、综合性和非行政化的服务模式，以进一步满足公众的需求。⑥

（二）建立政府购买社会组织服务的有效机制

首先，建立完善的政府购买社会组织的招标机制，防止“拍脑袋”决策、关系户优先等任意行政、徇私舞弊的行为。

其次，杜绝应付一时的短期购买行为。对于承接组织而言，如在承接期限内不能收回服务成本，则不会愿意购置相关设备、配置相关人员、设计和执行制度化的流程等。这样一来，公共服务质量自然会降低，因此，政府购买社会组织服务要立足长远，真正激活社会组织能量与积极性。

第三，建立科学的公共服务定价机制。政府购买社会组织的公共服务，要注重购买服务的质量，而不是一味地压缩成本。如果完全以投标价格的高低作为评审标准，过度的价格竞争可能导致社会组织在提供服务时一味压低成本，提供的公共服务的质量无法得到保证。如此，社会组织不仅无法有效地调解和减少基层社会矛盾，甚至可能成为社会矛盾的诱发源。因此，购买服务必须考虑到双方的成本预算，并选择一个双方都认可的中介机构，通过科学的程序来确定公共服务的价格。

第四，建立购买服务的效果评价机制。一方面可以通过任务量、公共服务完成度、基层矛盾数量控制等科学指标对社会组织的服务效果加以监督；另一方面则要重点考察服务对象的满意度。公共服务的真正用户是社会公民，民众的意见是考察整个服务购买机制科学度的核心指标。

五、援助服务：吸纳社会组织参与基层矛盾调处的主要方式

社会组织参与社会矛盾调处的路径主要有慈善救助、表达诉求、调解纠纷、提供服务等，政府主要通过购买公共服务的方式将社会组织吸纳到基层矛盾调处的机制当中。其中，法律援助服务和心理咨询干预等公共服务项目因其专业性较强，成为政府购买社会组织服务的重要内容。

（一）法律援助服务

涉法纠纷和诉讼是目前深圳基层社会矛盾中最为突出的一类矛盾，对基层社会的和谐与稳定造成了较大的影响。涉法纠纷大量产生，其中一个重要的原因是人们的法律知识比较匮乏、前期没有接受到专业的法律援助服务。深圳福田区通过政府购买法律服务方式，成功调解了两万多宗基层矛盾纠纷，取得了极好的效果，形成了广受认可的“福田模式”。如果这种模式能够得以广泛运用和推广，无疑可以更好地发挥专业的律师协会和法律救援组织的功能，将法律咨询、法律救援服务引入基层社区和家庭。

专业化的法律援助服务可以包含以下方面：第一，为群众日常生活中遇到的法律问题提供咨询服务，对群众提出的问题给予解答，讲解国家有关婚姻、家庭、财产、继承的政策与法律，引导群众正确对待和处理婚姻、家庭问题，并接受家庭问题投诉和求助，对社区内的家庭暴力、遗弃等不良现象进行法律干预。第二，为基层群众（包括初次就业者、下岗人员再就业、外来务工人员等）的劳动就业提供法律层面的指导，提供有关劳动法律、法规和政策咨询，解答关于劳动合同、劳动者维权方面的问题，调解劳动者与用人单位之间的劳动纠纷。第三，对社区中符合法律援助条件的经济困难或特殊案件的当事人或其亲属提供指导，利益纠纷调解，介绍我国的法律援助制度，帮助其获得法律援助。第四，为基层管理的决策、社区规章制度的建立健全提供法律意见，协助社区的行政和公共事务管理，在一定程度上对基层执法、行政等产生法律监督的效应。第五，法律服务中心可以持续地、固定地在小区内开展各种法制宣传教育活动，一方面通过制定长期的教育计划，在社区内开展稳定的、系统性的法制教育宣传。另一方面结合基层的现实需要和居民构成，灵活地安排针对性、周期性的法律宣传活动，提高基层民众依法维权的能力，减少矛盾的发生。

（二）心理咨询干预

快速的社会变革，使得社会焦虑弥漫，许多人产生了心理负荷加重和心理震荡现象，特别是那些利益受损或地位下降的人，背负着社会的精神阵痛，容易放大对某些社会问题的感受，对社会的不满情绪加剧。目前，基层矛盾冲突中，大量表现为家庭矛盾、邻里冲突、失业恐慌、流动人口心理融合问题等，而当下社区提供心理咨询服务的机制还不够健全，宣传力度也不够，居民对心理咨询服务还很陌生，这妨碍了他们及时地疏导自己的心理问题，成为矛盾隐患。

因此，政府有必要通过购买社会组织服务，建立心理干预的长效机制，有计划、有针对性地加大平时的心理疾病预防工作，减少矛盾的发生和累积。

六、质量控制：打造社会组织参与基层矛盾调处的制度保障

基层矛盾调处机制能否顺利运行，离不开相关监督制度的保障。

（一）资格准入制度

资格准入制度是指，政府要通过向社会公开征求意见的方式，设置基本的资格准入条件，只有符合基本资质条件的社会组织才能参与政府购买社会组织服务的投标过程。构建资格准入制度，一方面能提高政府购买社会组织服务的效率，另一方面也是对社会组织的水平和能力进行预先控制。

（二）绩效评估制度

绩效考核同样要以协同治理这一理念为指导，不单纯考察社会组织提供公共服务的运作情况，而是从政府——社会组织——公民的协同程度来科学设置和细化测评指标，将三者的目标期望、实际收益结合起来加以考察，并特别引入基层矛盾处理的效度、预防能力和控制水平等作为测评的要件，以改进测评的科学化水平。还必须建立与绩效考评结果联动的责任追究制度，如果绩效考评结果低于预设的标准，构成对公共利益的损害，则应启动相应的责任追究程序，对责任人进行问责，追究其相关责任。

注释：

①《马克思恩格斯选集》(第3卷)[M]，人民出版社，1995年版，第166页。

②吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社，2001年版，第139页。

③王名：《非营利组织的社会功能及其分类》，《学术月刊》2006年第9期。

④魏琼：《论行政性垄断主体——以公共行政组织为中心》，《法学杂志》2010年第6期。

⑤沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社，2003年版，第256～273页。

⑥杨丽萍：《我市将建立政府购买社会组织服务项目库》，载《深圳特区报》2011年11月20日，第A03版。