整合、协调、回馈：社会组织参与社区治理民主机制及其功能探究

王 栋，徐承英

（重庆三峡学院，重庆 404000）

整合、协调、回馈：社会组织参与社区治理民主机制及其功能探究

王 栋，徐承英

（重庆三峡学院，重庆 404000）

以社会组织为突破口，探索创新社会组织参与社区多元主体合作主动、平衡制约的民主机制理论。在此基础上，立足现实，服务现实，力图实现社区治理民主机制在整合各治理主体效力、协调机制与体制的关系、回馈治理主体良性发展的“整合、协调、回馈”——“三位一体”机制功能。而社区治理民主机制功能还将分别衍生出“给力、协力、返力”效应，且“功能”和“效应”的各自三个元素分别发挥联系、递进和互补的作用，形成一个系统有机的联系体。

社会组织；社区治理；民主机制；功能

一、引言

社区治理的核心涵义是多元主体共同参与社区事务决策制定和执行的过程。尤其是社会组织以其独立性、自治性和民间性，往往代表着社区中普通的、弱势的和边缘的群体或个体，在社区治理中起着利益均衡的作用。同时社会组织也是社区治理力量的重要一极，社会组织与社区党组织、社区居委会、社区服务中心、物业公司等共同治理社区事务，它的志愿性、非营利性，与代表政府的或市场的社区部门在运作方式和运作目的方面形成鲜明的区别，承担着不同的职能，从而成为社区治理不可或缺的一环。

实现社会组织参与社区治理必须有一个科学的运行机制，以帮助社会组织有机地纳入社区治理网络中，并与其他治理主体合作互动，优势互补。然而据调查研究，目前我国大多数社区治理中的多元参与格局往往存在着形式大于内容，各治理主体没有形成合理的合作机制，基本处于“合而不力”的状况。如何改变这一困境，笔者认为必须从机制建设入手，建立各治理主体之间公平的、法制的、公共性的合作互动、平衡制约、有序竞争的民主机制。民主机制建设是社区治理基本内涵决定的，一是在主体行为假定上，社区治理主张对所有主体统一采用个体主义方法论，假定所有主体都只是有限理性的，在此基础上形成一种互动主义方法论，必须通过适当的机制设计和制度安排来促使各方主体成为公益代表。二是在利益导向上，社区治理承认公益和私益的共同存在，两者都应受到尊重，在兼顾公益的基础上实现社会整体利益的最大化。三是在治理主体方面，社区治理主张所有公共关系主体都是治理主体，各种治理主体在社会治理中扮演着不同的角色，平等参与社区治理过程，各展其长，各得其所，相得益彰，形成多元治理格局。四是在治理方式上，主张先自治后共治，先市场后社会、先政府后民众的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和规范化，通过博弈实现均衡，借助程序正义实现实体正义；社区治理主张在宪政框架下所有公共治理主体都应该权责一致，确保没有权力不受监督，没有权利不受救济，所有治理主体都要依法承担法律责任。

当前，我国很多地区已经在社区治理机制建设方面进行了探索，如街道行政主导与居民区自治主导合作的“上海模式”、行政主导的国家普遍性治理和社区内部自治的共存与合作的“沈阳模式”、政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补的“江汉模式”等［1］。在机制运行手段上也进行了很多创新，如宁波海曙区的电子网络互动平台、北京朝阳区培育式政社合作方式、深圳盐田“一站两会”方式等。然而，这些模式或方式还基本停留在地方性的机制结构性调整创新，没有从更宏观的环境和深层的制度背景角度着手，在机制的民主性方面还没能实现实质性和长效性的构建与运行。本文基于以上考虑，在前期理论和实践研究基础上，结合现有探索模式，总结经验，力图创新具有“整合、协调、回馈”功能的社区治理民主机制，促进社区治理与社会组织发展良性互动，实现机制在地区、模式、体制等制约性因素方面的优化解决。

二、文献分析与问题提出

（一）民主机制与整合功能研究

一是关于社会组织在社区治理中的单向性参与机制已经充分研究，而多元互动机制的研究还比较缺乏。首先，积极发挥社会组织在社区治理中的重要作用，并建立社会组织参与治理的各项机制［2］（p.81）［3］（pp.136－162）［4］（pp.382－407）；另 外，学 者 还 从 社 会组织参与社区治理的各个角度阐述其积极性并建立相应机制［5］。对于其他主体如政府、企业、居民个体等也有学者论述，鉴于本文主要是从社会组织视角进行分析，此处论述从略。二是学者已经提出社区多元主体互动关系需要机制的保障，而现实中机制的建构虽然实现了多元主体关系的结合，但没有突破“合而不力”的状况。并且建构的机制中社会组织等弱势主体权利的救济途径没有得到充分体现①［1］；而从“第四届社会组织创新与发展论坛”②提交的101篇论文来看，关于机制研究的文章不多，对机制效力的研究则只有曾永和与张华林的2篇文章。因而，基于以上研究分析，社区治理机制的研究不仅要侧重各主体的参与治理的途径建设，还应建构它们共同遵守的制约机制，实现多元主体既相互平等对待，又合作互动，使各个主体既能充分发挥自己的作用又都能得到权利救济。

（二）民主机制与协调功能研究

当前研究已经认识到体制因素在社区合作治理机 制 建 构 中 的 影 响 作 用［1］；景 跃 进［6］、于今［7］（pp.215－335）、周 海南［8］（pp.456－469）、康晓 强［9］等 也 从社会组织的党建研究方面论述了社会组织与党的建设协调发展的观点；曾永和从“加强体制、机制和能力建设 实现政治保证、共治合作和自治发展”方面论述了社会组织发展中体制与机制的关系［10］。然而，以上研究还较为分散，都是从某个角度进行研究，因此应将其进行系统化，综合运用于社区合作治理机制中，使机制创新与体制背景得以有效结合，实现机制的现实性、科学性。

（三）民主机制与回馈功能研究

一是研究还基本处于地方社区实践经验总结阶段，几乎没有相关理论文章（据百度与中国知网搜索，截至2011年12月27日）。二是长效机制的长效作用还基本上是针对社区治理本身作用，而很少从各治理主体自身健康持续发展进行研究（据中国知网、维普网、万方数据库，以及《社团管理研究》、《中国第三部门研究》和《中国非营利组织研究》等重要专业学术期刊，截至2012年2月27日）。

本文以社会组织为突破口，民主机制创新作为一个新的理论视角，将有利于发挥社会组织在建构社区合作治理机制中的积极作用，也将有利于社会组织本身的健康发展。一是当前社区合作治理机制的研究侧重于多元主体关系协调理论研究，突出关系的“整合”但忽视整合的“效力”，通过创新民主化机制，力图改善“合而不力”的状况。二是充分认识社区治理机制理论建构中所隐含的国家与社会、社会组织与政府等体制性协调发展的问题，在科学规律的指导下创新机制。三是当前长效机制构建研究侧重于社区治理本身效力的提高，本文力图创新长效机制理论，探寻机制长效作用的新增长点，将机制作用反馈于各治理主体的健康发展，从而实现各治理主体发展与社区治理效力提高的良性循环。四是在原有理论研究基础上，突破问题分析的边缘性和分散性，将“整合、协调、回馈”三个理念融入其中，建构三者相互补充，层次逐步递进的“三位一体”机制理论，实现机制的“给力、协力、返力”效应。

三、社会组织参与社区治理民主机制构建

（一）政府部门与社会组织的民主互动机制

1.有序的分离机制。政府与社会组织的分离，不仅表现在办公场所、人员、资产等形式上的分离，同时在政府指导方面也由行政手段改为合作或市场的手段。社区居委会只负责社会组织的备案登记和相关活动记录，利于把握社区整体规划发展。但是，分离应是有序的，当前社会组织发育还不够成熟，本来很多社会组织是在政府直接资助扶持下成立的，如果一刀切，将所有帮助项目都分离出来，社会组织会因资金和资源的极具短缺而面临倒闭风险，这不利于社区治理整体发展，更不利于社会组织的良性发展。政社分离不应仅是分利，政府应逐渐地将一些项目分离出来，对于关乎社会组织生存的项目有时间有秩序地逐渐撤出。在分离过程中，国家应出台法律法规，明确社会组织的法律地位，在资金支持和税收优惠方面也应加大力度，在政府购买社会组织服务方面应提供更多机会，同时政府也应积极转变职能，为发挥社会组织的作用提供更广阔的空间。

2.选择性激励机制。实践证明，政府对社区新社会组织的扶持和培育起到了积极作用，但是随着组织的发展壮大，政府对其培育的效果开始逐渐递减，到一定程度或阶段，开始转向负面影响，起阻碍作用。因此注意区分新老组织，政府在对其培育时要看其自身发展程度，新建组织应积极扶持，老组织应适当逐步放开。社区中的社会组织一般可分为维权类、服务类和文体类三种，对于不同的组织也应区别对待。现在社区一般将资金主要投向服务类社会组织，文体类次之，而维权类如业主委员会则基本不给予物质上的扶持，导致其难以可持续发展甚至流变。因此，社区应给予维权类组织适当的物质支持。在政府激励方式中，一般分为合法性激励和资源性激励。在合法性激励方面，对于维权类、文体类和服务类基本都给予了同等对待，但是资源性激励（包括资金、人员、场所、税收优惠等）则没有达到合理分配。因此，政府应区别对待各种激励，实现扶持政策的公平合理。

3.购买式合作机制。政府购买社会组织服务已经是当前社区合作治理的一个主流模式。在这种购买式合作中，需达到效益化、人性化和民主化。其一，以需求为驱动，以项目为载体。“以需求为驱动”反映了居民的真实需要，这种形式改变了单向的指令方式，也改进了仅以效率为目标，追求利润最大化的市场方式。而“以项目为载体”，体现了服务供给从单一主体向多元主体参与的转变，也改变了政府向社区投入资源决策方式，形成了自上而下的，由内向外的以居民需求为驱动的权力和资源分配体制。其二，在购买式服务中充分发挥其灵活性特征，可以积极摸索不同的购买运作模式。一是我们可以采取“服务券”作为运作的重要支撑手段。其相关治理主体及客体包括：政府或基金作为投资方、社区内各社会组织成立社会组织联合会、由社会组织联合会选取的非营利组织、社会组织成员和居民、基础（文化）设施；政府和基金负责向社会组织联合会投入服务券，由其掌握服务券的具体使用、非营利组织具体负责经营和管理基础（文化）设施，并接受社会组织联合会的项目决策、监督和评估。成员和居民获取社会组织联合会发放的服务券，并到基础文化设施处消费。这个模式以服务券为纽带形成了一个循环链。服务券在各个消费处的消费额度反映了居民的真实需要，政府可根据消费情况有选择地投入资金，提高资金利用效率。服务券也使政府职能管办分离，能有效避免单向管理的弊端。而各活动设施服务券的消费多少也可以作为政府对非营利组织服务项目质量和需求度的评估等。二是服务热线作为支撑手段。宁波市海曙区很好地使用了“81890”这个电话服务平台。其中，规划方即政府负责公共服务生产的规划、组织、融资和监管。服务方即“81890”加盟企业、志愿者、非营利机构、政府机构等负责生产。使用者即居民、社会组织、企业、政府机构等提出服务需求、协同和监管服务生产。服务平台即“81890”这个服务热线、互联网等信息联络平台，以信息处理为枢纽会聚以上三类主体的活动，对接相互的需求和供给，形成资源共享、协调互动的公共服务网络。这个社区服务网络，有效地利用了科学技术和先进管理经验，通过“81890”电话网络平台实现了与不同性质功能、不同层次、不同能力的服务提供方和服务需求方的无缝对接，并在大量的可选择信息资源中迅速实现服务的有效输出。在选择中也实现了对各服务提供主体的优胜劣汰效应。

4.相互的监督机制。我国尚处在社会转型期，市场发育不成熟，社区自治能力较弱，还远不适应政府职能转变的需要，所以政府应加强对社区社会组织的规范、引导和监督。目前，我国除了《社团管理条例》和《民办非企业组织管理条例》等少数法律法规外，对社区层面的社会组织监管问题没有落实。因此政府应加大对社区社会组织监管的立法和执法力度，具体而言：一是通过制定法律法规对社区社会组织的主体资格、活动范围、责任义务、违法违纪等明确加以规定，使社会组织能在正确的法制轨道中健康发展。二是政府应实行社会组织的社区资格准入制度、注册管理审查制度等，采用行政指导、行政奖励等多种协调手段，积极扶持合法、守法的社区社会组织的发展。三是政府应依法监督社会组织的社会服务过程，确保其活动的公正性和公平性。另外，我国长期条块分割的体制特点加上政府改革和社会转型形成的权力真空，以及党政体系权力相对独立，对社会组织的行政、许可及监管职能分散在了登记部门、各主管部门和部分监管机构中，使得社会组织得不到具体活动过程的监管，特别是那些无法通过民间组织登记注册的社区兴趣类小型准社会组织得不到监督。因此，实行“民政部门登记、行业部门联系指导、街道社区日常管理”的新模式，将具体的社会组织监管问题下放到街道社区层面，既有利于监管的具体实施，又能够有针对性地进行问题梳理和引导，使其向着社区需要的方向发展。

同时社会组织作为社会自发力量，代表着组织和成员的利益，可以参与到对政府的工作监督中去。一是监督社区公共部门浪费问题。通过调查，确定社区公共部门是否浪费纳税人的钱，对于浪费的项目和现象，通过媒体公布，公开批评。二是监督社区公共部门责任和伦理问题。主要是防止政府、官员腐败，通过调查社区居委会成员，查到腐败现象通过媒体公布。三是监督社区预算。督促政府减少赤字，做预算时要有责任。这些监督职能可以专门由相关社会组织实施。一方面，可以设立公共预算小组与社区预算部门，帮助预算部门完善一些项目的预算工作，但小组的设立要独立于政府和党的运作，以便起到真正监督效果；另一方面，在社区预算阶段，公民社会预算小组可以为倾向于公民的项目提供信息，并且通过培训，提高公民的听证参与能力；在制定预算规则阶段，可以促进人们对预算的了解，加强培训，以及提倡预算中有助于弱势群体保障的观点；在实施阶段，预算小组对影响各项目的信息进行比较；在审计阶段，进行预算效果的评价，并帮助居民监督社区审计。

（二）社会组织之间的民主互动机制

1.有载体的联合机制。将各类社会组织聚集起来，建立社会组织联合会，制定联合会规范章程，设立理事会、秘书长、工作人员等岗位，扩大社会组织间的交往与合作，推进社会组织的自律和互律。联合会可以在社区内成立社会组织服务中心作为其日常办事机构，由联合会秘书长负责管理。该中心起着培育和服务社会组织、服务社区居民以及推进党的建设的作用；代表各组织与政府沟通与联系，争取政府的更大支持，并整合组织资源推进社区服务和民主自治建设，同时也作为各社会组织之间联络和矛盾纠纷处理的平台。具体职责包括：定期召开社会组织联席会议，交流信息；受民政部门委托办理社区社会组织的登记、年检等事务；加强与政府及其他企事业组织的沟通，积极承接它们提供的服务项目；维护社会组织的合法权益；监督社会组织的活动，并对组织活动进行记录；培育社区需要的社会组织等。

2.公平的竞争机制。使社会组织运营符合市场规律，将资源向资质优秀、能力强、信誉好、服务好的社会组织转移，从而净化社会组织市场，优化社会组织系统进出机制，淘汰不合格的组织，引导组织良性发展。当前，我国在这方面还存在缺乏竞争机制的问题。如根据《社会团体登记管理条例》第13条第2项规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。另外，社会组织不得设立地域性分支机构。可以看出，我国在民间组织问题上实行垄断政策，这不利于市场的自由竞争，也不利于整个社会组织系统的可持续发展。甚至在缺乏最基本的竞争压力的情况下，这些社会组织往往存在职能荒废或者权力寻租的现象。因此，打破这种封闭机制，在现行政策环境允许的条件下，适当放开，通过增量的改革促进存量的调整，逐步形成社团优胜劣汰机制。社区在引入社会组织机制上，采取竞标方式，甚至可以同时引入两家或多家同类社会组织参与服务项目，使其展开竞争，提高服务质量，降低消费价格。

3.统筹的子类机制。有些社区的治理主体是较多的，对这些治理主体不是眉毛胡子一把抓，酱缸式的管理和合作。比如，在社区内，维权类组织有社区议事会、公民咨询委员会、业主委员会、社区法律援助中心等，服务类组织有社区教育协会、社区环保协会、社区治安协会等，兴趣类组织有养鸟、种花、唱歌、舞蹈等协会组织，另外还有代表政府的居委会。因此，将这些组织进行合理分类，了解其性质和活动目的，有计划有意识地将其纳入统筹发展之中。

（三）社会组织与社区居民的民主互动机制

1.培育式参与机制。社会组织的合法性已经得到人们的普遍认可，但是人们参与的积极性并不高。一是当前民主建设以选举为主，通过选举出的社区工作人员来执行社区事务管理，居民很少有参与决策的机会。二是人们对社会组织还带有偏见。据调查，如果是以居委会名义开展的社区活动，较能得到认可和支持，而社会组织独立的活动一般存在着居民对其不信任的问题。三是由于人们工作时间增长，妇女参加工作、电视等休闲方式普及等“非社会资本化”因素的影响，导致人们参与社会组织的积极性降低。四是遗留的臣民意识仍旧对人们的思想产生着影响，主动参与意识不强。以上原因阻碍了社会组织与居民之间合作互动，共同治理社区的目的的实现。因此，社区要对居民进行公民意识教育或培训，增加居民参与社区事务的机会和渠道，完善居民公共活动领域，形成浓厚的社区自治氛围。社会组织也应对自己加大宣传，增强公信力，并以切实的服务赢得居民的支持。政府部门要从政策等方面给予帮助和扶持，积极引导居民参与社会组织，并有意识地组织居民以组织的形式开展社区活动等。

2.参与式监督机制。社会组织参与社区治理，提高了治理效果，也减轻了居委会的负担。但是，很多社会组织实施的社区服务项目是由政府出资购买的，这些资金大部分来自于居民的纳税。居民作为纳税人，理应对自己的付出进行监督。因此，社会组织应建立信息披露制度，把自己的活动计划、活动过程和活动结果向居民公开，对资金详细使用流向进行公示，接受居民监督。社区的重大活动的决策应专门召开听证会，接受居民参与听证提出建议。居民还可成立自己的组织如“居民评审团”“居民审议组”等参与监督社区各项事务，对社区公共部门和社区社会组织的违规行为进行制约。

（四）社会组织与私人企业的民主互动机制

政府、社会组织、市场（企业）被公认为当前社会治理的三大支柱。“而社会组织是作为一种中间调节机制出现的，可以弥补市场调节和政府管理的不足。”［11］（p.234）由于 企 业 的 主 要 目 标 是 实 现利润最大化，在社会责任方面显得不是很积极，如何引导企业参与社会服务，政府可以采取相应政策措施予以鼓励，而社会组织可以作为企业参与社会服务的桥梁。企业以向社会组织捐赠的方式间接参与社会服务，在捐赠模式上创新定向捐赠机制，民政部门给予定向捐赠提供税收优惠。所谓定向捐赠，就是指由原来企业直接向社会组织捐赠，改为企业先将资金等捐到民政部门的捐助中心，由民政部门出具捐赠发票，然后捐助中心足额转给定向捐赠的社区社会组织。《企业所得税法实施条例》规定“通过县级以上人民政府及其部门”的捐赠属于可以享受免税资格的公益性捐赠，因而通过上述流程的转换，企业所交资金可以在税前列支，在计算应纳税所得额中予以扣除。这一定向捐赠的制度创新将有助于提高企业捐赠的积极性，也在一定程度上改善社会组织的资金短缺局面。在定向捐赠过程中，要建立监督机制，企业、政府和社会组织分别派出人员监督这一流转过程和资金使用过程，或者建立账务制度，资金的支出要有三方代表的共同签字方可严防资金流向腐败或失效。

（五）社会组织与社区党组织的民主互动机制

1998年，中央组织部和民政部联合发布了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》。党的十七届四中全会提出，“哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党组织，哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”。加强社区社会组织党的建设成为党建工作的重要任务。然而，另一方面，1998年，中央办公厅和国务院办公厅已经联合下发了《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，2002年开始，全国要求党政机关与行业协会进行脱钩。2006年，重庆、上海等地又率先在全国开展党政机关与除行业性协会以外的社会团体进行分离。在这一系列的改革中，基本上实现了政府与社会组织形式上的分离，但党与社会组织的分离没有得到很好地体现，某种程度上加强了党对社会组织的监管和控制。因此出现的悖论是：党政机关与社会组织的分离、改革的政府单一分离和加强社会组织的独立性与加强党对它的监控力。是否在社会组织内部建立党组织，当前对这个问题产生了争议，学者的意见不一，国家行政学院马庆钰教授指出，“如果在社团当中也整齐划一进行党组织的建设和领导，在执政党这种强大力量环境中，有可能会消弭民间社团自主独立的个性，影响非政府非营利组织在社会事务管理中正常角色的担当”；“应当以不影响民间非政府组织的独立自主性为前提，来谨慎探索社会组织中党建工作的可行之路，切实避免因不当措施，使政社分开的改革努力成为无果而终的‘同义反复’”［12］。

这种悖论反映出当前我国基层社会治理的两难困境。一是当前大量社会组织没有向政府部门登记，也不接受政府部门的领导和指导，据有的学者估算这部分社会组织大约有200多万个。同时，由于社会流动性加强，大量农民涌向城市打工，还有很多工人下岗及其他人员转岗等，造成了这些流散于输出地的党员无组织生活，纪律涣散，党性不严。这些都势必要求党要加强社会组织管理和党自身的建设。二是社会组织的自治性、独立性与社会治理的多元性等也成了高层和社会各界的共识。两个方面的不同价值和需要的趋向是我们面临的一大困境，如何破解这一难题是我们民主政治建设中的重大课题。可以说，建立科学的党建机制是我们必须探索的解决途径。

这一问题已经引起了很多学者的重视，但对于如何解决问题还没有提出具体的措施。中共中央党校科学社会主义教研部教授康晓强为此撰文“社区社会组织党建科学化的实现路径”。因此，改革必须坚持科学发展观的指导，必须坚持渐进的发展路径，同时也必须有严格的民主程序过程。只有如此，才能避免重大的决策失误。可以考虑的是，在社会组织党建中，采取分层开展，分类进行，有针对性有条理地开展工作。例如，对于一些比较敏感的涉及政治、意识形态以及与境外联系紧密的社会组织可以加强党建，提高社会组织的先进性。对于成立初期的社会组织，因为还不成熟需要加强引导，因此也可加强党建。而对于其他发展较为成熟，人民性较强的社会组织可以适当放宽党建标准。另外，党建工作不仅是关注微观的组织工作，更重要的是注意宏观方面的引导。在社区中，党组织可以以其自身的优势，在社区各治理主体间建立联络关系，不仅加强了各治理主体和社会组织间的沟通，便于治理的顺利开展，避免纠纷的突出化，同时有利于党对各主体的统筹安排与宏观指导。体现了党的“思想、政治和组织”领导基本方针。党建的重点不仅是组织的建设，还有引导和提高社会组织自身发展的任务。

四、社会组织参与社区治理民主机制的功能探究

（一）整合功能与给力效应

1.民主机制以公平、公正为合作基准，保障社会组织、居民等社区弱势群体的参与机会和参与中的地位。一是建立社区救济机制，当社区治理出现某一治理主体利益受到侵害或者地位受到挤压时，救济机制给予制度保护，或当某一治理主体缺乏办公资金和设施时，救济机制及时给予补给。二是建立权力制衡机制，在社区居委会、党组织、社会组织等之间建立“分权制衡”的权力制约制度，在这一机制中建立仲裁机制以权衡和决断利益纠纷问题。

2.民主机制以竞争、合作为治理方式，实现社区资源的优化配置和社区力量的有效结合。社会组织等社区各治理主体的社会服务项目都应参与市场招标竞争，某项社区服务的承接人也不限于一个，建立社区各服务主体之间的竞争平台或程序，创新竞争互动手段或工具，使服务受众成为真正的竞争结果的评判者。在竞争中，各治理主体也应积极建立合作关系，优势互补，资源共享，实现资源利用最大化和各治理主体利益最大化，在竞争机制的约束下，实现受众群体的利益最大化。

3.民主机制以系统性和有机性为建制原则，使各治理主体之间各司其职、各守其位，又相互沟通、合作互动。系统性和有机性要求各主体面对治理问题时及时做出状态调整，实现业务相互对接，并共同拿出治理对策，采取统一行动，同心协力。有机性还反映了机制的适应性和可调性，机制出现异常时，可以自我调节，主动纠正错误行动，使机制运行走上正轨。

（二）协调功能与协力效应

1.从领域范围来说，注重机制建构中社区的系统性并考虑地区差异性。建构系统考虑、整体布局、多元互动，层次分明，重点突出的活力结构机制。建构以社区党支部为领导核心，居民代表会议决策、居委会议事、公民咨询委员会咨询、社区工作站行政，社会组织参与合作的多元系统机制，体现“五权分立”，“议行分离”，“政社分合”等特点。同时因地制宜，建构符合本地社区发展规律且适应性较强的社区治理机制。

2.从制度延展度来说，紧扣机制自身特点又结合体制背景考虑。我们对体制的理解是把体制用活，更要把体制建活。对机制的建构按照科学持续的发展观要求，在体制合理承受范围之内，要有次序，有分类和有针对性地进行，避免一哄而上，不注重可行性，不考虑长远性，也不分析实际性。特别注意机制建设与党的建设的关系协调，在加强社会组织与党的建设的同时，创新社会组织党的建设科学化路径，构建党政机关与社会组织合作与分离的新机制，实现社会组织与党的建设良性互动。在社区治理中，可以构建以社区党组织为核心，社区居委会为主体，社区公共服务中心为载体 ，社区共建协调委员会、“两新”党建工作指导委员会和党员服务群众联络委员会为依托的社区党建工作新模式，实现党、政府、社会组织、居民多元互动、共同治理社区的局面。

3.从社会组织向度来说，社会组织内在与外部机制建设的结合。社会组织内在民主机制是外在民主机制的基本前提，外在民主机制是内在民主机制的有力保障，二者是社会组织参与社区治理的重要条件，相互补充，缺一不可。社会组织内在机制建设可把握两点：一是如何保障成员权利的拥有和利用；二是如何控制和制约权力的健康运行。因此应建构决策权、执行权和监督权相互分离与相互制约的“三权制衡”机制，保障权力和权利的有效运用。外在机制建构将从两个方面进行：一是社会组织社区治理的参与途径和机制；二是社会组织与其他社区治理主体之间的合作互动机制。主要是建构社会组织与党组织、社区居委会、物业公司、居民等社区治理主体之间的民主互动机制。

（三）回馈功能与返力效应

1.民主机制创新与社会组织健康发展。一是创新救济机制，调动行政机关、司法机关、基金会与中介组织等，形成包括行政救济、司法救济以及社会救济在内的综合性救济体系。二是创新培育机制。（1）经费资助。包括：社团税收减免等配套政策；财政项目支助；社团发展保障政策；制定《社会团体财务管理办法》，建立完善的社团财务管理制度；重新制定会费标准。（2）开发人力资源。包括：培养社团工作专业人才、社团工作人员的晋升通道和退出机制、专职人员的待遇和社会保障，激励机制。特别要完善社团专职人员的人事管理制度、人事档案管理制度、收入分配和考核奖惩制度。三是创新法律机制，通过法律明确社团的属性、地位、宗旨、组织形式、管理体制、财产关系、内部制度、人员保障、权利义务及其与其他主体的关系等。四是创新监督机制，建立政府管理、行业自律、社会监督多管齐下的监督体系，建立社团诚信承诺制度、信息披露制度、评价体系和财务管理监督制度。

2.民主机制创新与政府职能转变。一是创新购买机制，将购买服务纳入政府预算，以项目为导向，委托第三方机构实施双向评估，实行承接前评估，实施中监督，完成后审计全过程监管。二是创新服务机制，包括从服务行政的各种要素的内在联系上揭示出服务行政特定的联系方式和运行机制，和从整体上认识和把握构建服务型政府应该进行的不同层面的机制变革两个方面进行建构。三是创新合作机制，可设市民中心、社团服务中心和街道社团联合会等政社合作的新型工作平台；合作的步骤包括：对合作规范性要求→梳理项目性质、社团种类和资质能力评估→年度购买计划与财政预算挂钩→制定项目执行标准、评估程序与验收激励办法→招投标、合约管理→评估与验收。

3.民主机制创新与党的执政方式转变。一是创新引导机制，在充分尊重各治理主体的意见和利益基础上，赋予党组织在社区治理重大决策和发展重要方针的决定和引导权。二是创新教育机制，体现社区治理中党的政策宣传和党对社区岗位人员思想培训教育作用。三是创新组织机制，结合社区、行业、单位的现实条件多渠道建立党员归宿机制和党组织联合机制。通过以上机制建设，实现党对社会组织的政治领导、组织领导和思想领导，实现在社会组织建设中的科学执政、民主执政和依法执政。

注释：

①参考《城市社区公共治理国际学术研讨会文集》（2005年8月，深圳）。

②参考《第四届社会组织创新与发展论坛论文摘要》（2011年10月，武汉）。

［1］赵永红，何永红，詹国彬 .城市社区治理机制：行政主导、自 治 与 合 作 ［DB/OL］http：//mzzt.mca.gov.cn.2008-10-13.

［2］田玉荣.非政府组织与社区发展［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［3］夏建中，张菊枝.中国社区社会组织发展模式研究［C］//国家民间组织管理局.2010中国社会组织理论研究文集 .北京：时事出版社，2011.

［4］刘芳，等.城市社区社会组织发展与治理法律创制［C］//国家民间组织管理局.2010中国社会组织理论研究文集.北京：时事出版社，2011.

［5］徐永祥.政社分开——我国社区建设制度创新的必要条件［J］.华东理工大学学报，2004，（4）.

［6］景跃进.转型吸纳和渗透——挑战环境下执政党组织技术的嬗变及其问题［C］//第二届（2011年）增爱中国公益学术奖论文集.上海交通大学，2011.

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D62

A

1008－7168（2012）03－0077－07

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.03.013

2012-01-09

重庆市教委人文社科项目“整合、协调、回馈”效应：社区合作治理机制创新研究——以社会组织为视角（12SKM07）；重庆市哲学社科规划项目“营造创新开放的文化发展环境与重庆文化软实力的培育”（2008－ZX13）。

王 栋（1979－ ），男，山东淄博人，苏州大学政治学博士生，重庆三峡学院政法学院讲师；徐承英（1967－ ），女，重庆梁平人，重庆三峡学院政法学院副院长，教授。

刘琼莲］