“上海里弄住宅保护与更新”研讨会

现在讨论的里弄建筑和“两级旧里”的概念有些混淆，实际上两者是有区别的。两级旧里是按照建筑质量来分的，包括1950-1970年代建造的简易公房。我们要保护的或者保护性修缮的对象是里弄住宅，即老式里弄、新式里弄、花园里弄，是解放以前遗留下来的具有老上海风貌特色的住宅建筑。老式里弄中又有石库门和无石库门的广式里弄。石库门又分老式石库门和新式石库门，它们代表了上海城市居民住宅不同发展阶段不同阶层的不同需要。我们现在要研究的是这些里弄住宅的保护与更新。这些建筑中成片成组的，不是零散的和各个时期有代表性的各类里弄住宅大部分已被列为法定保护建筑和历史文化风貌保护区，还有相当一部分由于各种原因未被认定。这些房子很多由于年久失修失养或使用不当、乱搭乱建，损坏严重，亟需更新和改善。

改革开放以来，上海历届政府都想改善这部分老百姓的居住条件。上世纪80年代是小搭小放局部改造，1990年代政府通过市场运作，采用土地批租，引入社会资本和外资进行旧区成片改造的方法完成了第一批365万平方米旧房改造，改善了一百多万户居民的居住条件，政府也增加了财政收入，但也带拆了一批较有历史文化价值的里弄住宅。

当前，在里弄住宅保护与更新问题上存在两个误区：一是思想上的误区；二是政策上的误区。思想上的误区是，认为里弄住宅保护数量已差不多了，再增加保护，居民生活居住条件改善困难越多。事实上，同济大学师生作的专项调查确还有相当数量较有特色，值得保护的里弄住宅。他们呼吁要作抢救性的保护。政策上的误区是，旧房改造主要通过市场进行。事实上，旧区里弄住宅产权90%是国有的，列为文物、优秀历史建筑和登记不可移动文物等各类法定保护的里弄建筑更是人类共有的城市历史文化遗产。城市政府应负有保护责任。欧美发达国家和亚洲的日本、韩国，不仅负责国有遗产的保护，对私人所有的城市遗产的保护、修缮都有一定比例的经济补贴，还给予税收的减免。如果说20年前，政府财政收入少，旧房改造主要靠开发商，那么现在旧区仅土地收入已有几千亿，拿出一部分来补贴里弄住宅的保护与更新也是应该的和完全有可能的。另外，拆迁政策上有个规定：保护建筑的动迁费可以浮动15%。因此，有没有被划入保护建筑差别很大，而有的建筑已经过专家鉴定论证建议列为保护建筑的，但为了政策上的原因不公布等，这就造成很多矛盾。该保护的建筑长期没有合法身份，未能得到应有的保护。

要在思想上解决这些问题。首先，要把保护遗产作为政府的重要职责、开发商和市民的社会责任。政策制订上要向遗产保护做得好的国家和地区学习，认真检讨已有的政策，制订和完善我们的保护政策。里弄住宅的改善要走渐进式的有机更新的路，不能一味推倒重来，毕其功于一役。政府应加大这方面的投入，也要发挥社会各方面的积极性。并研究制定相关配套政策。例如，先要制订里弄住宅限制出租的政策，规定里弄住宅出租的条件和最低面积标准，不能让里弄房屋过量超载使用，出现新的“七十二家房客”那种现象；其次要规定老房子“成套率”改善的限制条件，不能随意分隔和搭建，严禁破坏里弄整体环境风貌的改建行为。

各级规划和房产管理部门当前应抓紧做好几件事：一是对上世纪90年代以来各区已经做过的“成套率”改善试点经验做一次梳理、总结，对像蓬莱路303弄、中荷合作的张家花园等既有利于里弄住宅整体风貌保护，又适当改善居住生活条件的做法予以肯定和有条件地推广。

二是要研究里弄住宅疏解改善的政策，不大刀阔斧的疏解，里弄房屋的保护是空谈，是做不好的。疏解就要动迁，要研究挂钩动迁基地，如旧区工业转移后的老厂基地、原里弄工厂、已拆平的旧改基地等，对这些土地不能都搞宾馆大楼、高档住宅，要从为民生和保护里弄住宅出发，留一部分用作里弄居民疏解动迁基地和保护房基地，不准挪用。同时，研究这部分土地开发机制和开发政策（包括容积率适当上浮，社会企业参与开发的税收减免、房屋回购的利润率控制等等）。三是抓紧在同济大学做的里弄住宅调查基础上研究确定确需保护的里弄住宅，赶快予以公布并作抢救性保护。

何善权

原上海市城市规划设计研究院

副院长

上海市历史建筑及历史文化风貌区保护委员会专家

里弄是上海人特有的居住形式，不仅是建筑本身，其中还包含了上海人的生活和整个社会的发展历程。里弄是东西方建筑文化融汇的产物，从最早的早期老式石库门住宅到中期的新式石库门住宅、晚期的新式石库门住宅，再到新式里弄、花园里弄以及公寓里弄，里弄发展体现了社会的发展和居民生活的变化。上海里弄不仅代表上海民宅的经典，也是几代上海人的精神家园。建筑本身也体现中西结合的建筑形式，而生活方式则是保持了中国的传统。后期新式里弄和花园里弄更吸收了西方的建筑形式和现代生活要求。我们对里弄建筑的保护不仅仅是在于对建筑的保护，也是对上海的精神和文化历史的保护。历史文化遗产保护已经从单一的历史和艺术价值的评价标准，转向了对文化价值和社会价值多样性和综合性考虑，这是对文化遗产保护认识的深化和根本性的转变，也是为什么要保护上海里弄的关键问题。

对于规划工作者来说，要考虑如何处理好历史文化风貌区、历史建筑的保护与周围地区社会、经济发展之间的关系。对于上海里弄住宅，以前建筑、规划、社会科学等各方面专业人士做过大量的调查研究，提出许多对里弄住宅进行保护、更新、利用的途径、方法、措施。如蓬莱路303弄、步高里等。但随着上海城市发展的同时，一些具有代表性的里弄住宅被整体拆除，城市的历史肌理遭到破坏，对上海里弄住宅的保护造成负面影响。因此加强上海里弄住宅的保护、更新、利用具有极其重要的意义。

建议对上海里弄进行全面的、深入的研究。包括里弄的类型、建筑环境、建筑质量、居住环境等，以及其所属区位与城市建设的关系和矛盾。

对于各种不同的里弄保护应该有不同的要求。公寓里弄、花园里弄、新式里弄等原来的结构和居住环境都是比较好的。原来是一家一户的，现在成为多户合住的不合理使用。可以通过政府或者开发商进行置换，恢复一家一户的合理使用，并按优秀历史建筑保护要求进行保护性修缮，但不能采取拆除后重建的办法。对尚未列入优秀历史建筑、质量较好且保留得较好的该类建筑，应该列入到优秀历史建筑中。如愚园路、威海路上一些比较好的里弄建筑应该增补到优秀历史建筑保护的范围。

石库门里弄建筑，对现存为数不多的早期老式石库门住宅，应在调查的基础上，采取抢救性保护措施，严格禁止任意拆除。对中晚期新式石库门住宅，在调查的基础上，按重点整体保护的里弄、整体保留并内部更新的里弄，以及涉及城市发展全局的市政公共设施建设需要拆除的里弄等不同情况，从建筑保护措施、使用功能、内部设施更新、城市肌理、空间布局、整体环境、管理措施等方面提出相应的保护、保留要求。

里弄住宅的保护与更新工作应与城市旧区更新规划密切结合。里弄住宅由于当时历史条件与现代生活方式存在着某些不相适应的方面，如停车、绿化环境等不可能在里弄本身范围内解决，应结合地区规划妥善考虑安排。

为有效地进行上海里弄住宅的保护和更新，在资金落实、管理机制以及实施措施等政策层面应有相关部门进行专题研究。

张 松

同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

关于上海里弄的保护与更新问题，今天主要讲3点看法：

第一，对里弄的价值评估要做更深入全面的分析。

有时候，人们会说“里弄是上海特有的珍贵历史文化遗产”，但这一观念在社会上并没有达成共识。按上海的保护对象除文物保护单位外有优秀历史建筑和历史文化风貌区，而现存大量的里弄既不是优秀历史建筑也不在历史文化风貌区范围内，也就是还没列为应当保护的城市遗产，它与我们当下的城市生活有什么关系，是不是需要保护保留，依然存在较大的争议。

在国外，现代遗产保护起初都是保护一些重要的、具有历史的、宗教的或者是政治意义的文物古迹，后来对有特色的建筑也开始保护了。国外讲“public history”之后，特别强调对代表公共历史的文化场所、生活空间的保护。欧洲的城市保护通过立法展开，有配套的政策资金补贴，有的城市补贴可以达到80%。如果是商业地产，修缮后的房子其中一部分要作为低收入阶层的社会住宅出租，比如市场价40-50平方米的房子租金大约要700欧元，作社会住宅的租金在300欧元，而且10-12年不能改租。政府在资助私人保护老建筑的同时是为了让更多的人受益。从城市遗产的角度看，历史街区或者普通人居住的场所一定是需要保护，但是在我国的历史文化名城保护中历史街区的积极保护一直推进得比较慢。

上海在推进旧改、土地批租或者一些重大工程建设中，里弄往往被作为改造的对象。从这个意义上来讲，里弄也因为越来越少而变得越来越珍贵。1999年编总规的时候，市城市规划局提出总量要保护1000万平方米的历史建筑。其中，新里305万平方米，一、二级旧里189万平方米，总量是495万平方米。在《历史风貌保护条例》颁布后的2004年，市房管局又公布了一个新的数据，新里是335万平方米，旧里变成617万平方米，加起来是952万平方米，差不多比1999年翻了一番。但是，我们知道现在里弄数量每年是以几十万平方米的量在递减。

第二，谈谈里弄保护更深层次的意义。

里弄保护除了历史文化的意义外，还包括城市特色维护的意义。上海的里弄、北京的四合院都是城市文化的底蕴。我们现在极力保护一些重要的建筑，如故宫或者外滩等标志性建筑。这没错，但是代表城市特色的里弄或四合院的大量消失，让市民很难体验和感受本土文化。失去城市肌理、空间特色、形态特征、历史痕迹是会带来城市问题的。今天，我们在大力提倡低碳生态城市建设，但如果为建造新建筑而大量拆除原有建筑，只会带来建筑垃圾。目前城市的工业垃圾越来越少，但建筑垃圾量越来越多。所以，从环境友好、低碳生态的角度，更不应该简单地全面拆除。国外大规模地保护工业遗产，不只是因为历史文化或建筑审美的原因，更为重要的因素在于生态环境或再利用的经济价值。与工业遗产相比，因为有人居住其中里弄可能更难拆除。里弄住宅一般2-4层，拆了之后都变成高层建筑，容量翻了10倍甚至更高。这种高容量高强度的再开发对城市整体环境恶化也会带来直接的影响，所以这种改造模式也不应再推广了。回想一下世博宣传片，很多镜头都涉及里弄和里弄生活，而在现实生活中人们都觉得里弄不值钱或太多了可以完全拆除，这是一种很诡异的现象。

第三，亟需探索里弄保护的有效途径。

中国的历史保护问题是没有把里弄等普通建筑跟城市文化的关系放在一起通盘考虑。我们一方面要建设发展城市文化，一方面又毁掉有文化积淀的东西或者有可能产生新文化的土壤。从这个大思路来讲，需要考虑的保护就不只是里弄建筑了，还有工业遗产、近现代建筑、乡土建筑等等。这其中，里弄处在最底层、最有可能被拆除。

关于保护我们说得很多但做得不够。虽说有新天地、建业里等案例，但是还缺乏更好的模式。过去完成的蓬莱路、太原小区等项目，在旧里成套改造方面做过一些探索。近年来绍兴古城几乎完成了所有的历史街区保护整治工程。除了鲁迅故里是以旅游为主外，其他的都是通过政府资金补贴、居民参与，对基础设施和居住环境改善后，形成了既保护传统风貌又改善居住环境的历史街区保护的适当途径。

上海里弄的去留有两条路径，一是原封不动，老百姓住在“水深火热”的环境中，有能力买房的人将里弄租给外来务工人员，旧区人口环境问题进一步加剧。二是被动迁到其他地方，与原生活环境没有任何关系了。建议今后应采取第三条道路，即进行适当改善，让一部分居民能够继续居住在这里，同时不排除部分改变适当的功能；若住户愿意完全搬迁的也可将这部分里弄改作保障性住房、青年公寓或艺术家工作坊等。

早在1986年老前辈冯纪忠先生关于里弄保护就说过非常好的意见，他说：“上海大批棚户简屋有待拆除，除旧更新。不少好的建筑物应该保留，是异口同声的，难就难在超过住房面积半数以上的里弄应去应留，牵涉评价标准、评价认识、评价态度问题。我认为首先谨慎从事为好，应留与不必留之间以暂留为好。……有些建筑的价值不光在单体，还在于总体构成、空间序列、环境氛围。破坏了总体将会触及社会生活结构。……这一点应该摆在战略决策的重要地位上。” 引用这段话，一是想说明里弄保护是个老话题了，但我们至今还没能很好地解题；二是想说里弄保护与更新问题必须放到城市的战略决策地位考量，它涉及到城市文化、民生改善和环境品质等重大课题，里弄保护与更新亟需探索有效的适当途径。

王伟强

同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

里弄保护在谈到文化层面的保护，基本上没有谁会反对，无论是领导还是百姓，大家都认为保护城市文化、历史遗迹、城市特色风貌很重要，但是落实到操作层面就变样了。为什么呢？我认为核心问题是触及了利益。

上海这些年随着历史风貌区的划定和保护条例的制定，历史风貌区保护有了一定的基础。但是保护有时也缺少共识，不只是缺少民间共识，连专家学者意见也有争论。由于里弄的产权与使用关系不一致，导致大量里弄长期遭到破坏性、掠夺式使用，而不去维护。

在欧洲保护做得好，房屋每年都要进行修缮。德国有这样的经验值，大概一幢房子40年的修缮费，差不多等于这幢房子的建造费。而在中国，这样的价值观或者是对于房屋财产的保护态度，无论是政府还是百姓并没有深入人心，所以我们会看到这么多破坏性、掠夺性的使用，最后积重难反，只能一拆了之。有人打过一个生动的比喻，说政府保护的都是“高富帅”。的确，谈到地标、“英雄”建筑，都要保护，谈到“平民”、肌理就沉默了，而这块恰恰是量多面广，且需要大量资金支持的。所以，我们现在面临着这样的严峻问题。保护如果仅仅停留在文化层面，就很难在面对经济利益的博弈中有所作为。

我认为城市发展是一种年轮，城市有各个时代的记忆和印记。不只是石库门房子、里弄需要保护，甚至新公房即工人新村，现在也到了该保护的阶段了。近30年我们没有再建设工人新村，30年以前的工人新村实际上代表了乌托邦时代的一种历史记忆或者上一代人的一种影响和追求。从文化发展来说，这是一种很重要的符号，我们应该留下来，让后人知道我们曾经走过这样一段路程。如曹杨新村、蓬莱新村等。另外，更重要的，那是一种低碳的生活方式和完善的社区生活网络，更具有保障性质。但是，遗憾的是，这个问题的症结在于体制、机制问题。我们可能需要利用各种平台，无论是技术上的，还是类似于人大、政协等部门发出一些呼吁。如果实现从增量发展向存量发展的转变、从土地出让收益向房产增值收益的转变，可能会对历史建筑的保护有裨益。这也是发展方式的转型。

近两年，很多政府工作报告都提出加大旧改力度，我认为这个提法本身就是有问题的，是当前土地政策的反映。因为土地增量受到中央控制后，地方就转向以增量的方式来打存量的主意了，而旧改中那些既没有列入到历史风貌区，也没有列入到文物保护的地区就容易遭秧。因为把老街区改造掉，同样能实现投资和GDP的增长，而且不受国土资源部保护耕地政策的控制。上海各区在上报优秀历史建筑时，都不愿意报太多，避免造成土地批租及旧改的障碍，都是当前对土地财政依赖的反映。真正要做到保护看来要在大的政治格局和体制格局的问题有所突破。地方政府如何从过去依靠土地出让金的发展模式转变为依靠房产税的发展模式，就是一个契机。因为房产税的征收实际是针对存量，而且房产税的高低是根据存量的品质高低来征收，因此注重历史保护就会受益。但是，实现从土地出让金到房产税的转型是个漫长的过程。在这个过程中，历史街区还要受到损坏，这是我感到很悲观的。

如果政府能够从过去扩张的土地增量的开发模式转向于保护、提升品质、加强配套，使得周边的街坊、街区受益，从而提高房产税的收益模式，那么，政府就会开始认识到保护的重要性了，保护就会有了动力。我认为这是个出路。

上海的历史街区的保护与改造有2个层面，一种是自上而下的改造，政府和国际资本形成共识来开发，如新天地、建业里等。但是，自下而上的改造却更有活力，最典型的例子是田子坊。田子坊当时也面临着居改非和二房东转租的问题。田子坊更新的方式给我们一个启发，假如居民拥有房子的产权，他会动足脑筋去发展它。所以对于一般性历史街区，当我们政府没能力和财力去把它包下来，我们就应该鼓励自下而上的发展。通过对承租人的确权和赋权，通过兼并和转让，把它进行适度改造，最后形成一种野火烧不尽的模式。这样既可以减轻政府沉重的财政包袱，也可以解决自下而上的保护如何规避居改非和二房东这两个法律障碍和制约。

我们里弄建筑能否保护得好，取决于我们能否探讨出自下而上的更新机制。我们应让那些不配套的亭子间、底楼的堂屋、厨房等等都能够按照相应面积在市场上交易和重组。这需要我们的政府部门拿出这样改革的政治勇气，就像当年实行新公房房改房政策那样，让里弄也能够实现市场的二次重组。利用市场这只看不见的手，把底层、草根、肌理再一次进行梳理。现在的政策是里弄必须先成套才可以到房产交易中心过户。所以，对于一些很难成套的旧里，能否探索让它在二级市场成套而不是在政府的一级市场直接成套的政策。我们现在呼吁进行二次房改，让不成套的旧里和新里也能够进行交易。除了挂牌的优秀历史建筑以外，非挂牌的一般性老房子可以在二级市场上进行重组，引入民间资本介入来实现一般性历史建筑的修缮和保护，走出一条新的道路。

刘锦屏

上海市规划和国土资源管理局 历史风貌保护处处长，副总工程师

近年来，市规土部门在建立城市历史文化风貌保护体制机制方面做了大量工作，并形成较为完善的保护体系，关于里弄住宅保护方面，由于历史上居住条件等原因，保护更新难度较大，在管理和实施机制方面存在的一些问题，今后如何进一步加大保护力度，完善保护机制，需要社会各界共同研究和努力。

从规划层面看，上海作为国家历史文化名城，近20-30年以来，逐步建立和完善城市历史文化风貌保护体制机制，建立以优秀历史建筑保护为切入点的保护体系，尤其从2005年开始，建立点——优秀历史建筑、线——风貌保护道路、面——历史文化风貌区的保护体系，从点上扩大到线和面，即632处，2000余栋历史保护建筑，144条风貌保护道路，其中64条为一类保护道路，将原汁原味地整体规划保护。规划确定中心城12片、郊区32片风貌区。从法律法规层面上提供了操作依据。以中心城最大的衡复历史风貌区为例，共有保护、保留建筑3500余栋，其中保护建筑为600余栋，历史保留建筑达2000余栋，而不能拆的保留保护建筑就达到了3/4，因此，保护的力度是相当大的。

但在做保护规划的时候，以前可能比较注重保护，保护建筑不能动，历史保留建筑不能拆，一般历史建筑，能够保尽量保，将来还要进一步扩大保护范围，目前也正在研究，包括工业遗产、传统村落，还有里弄住宅。但将来规划还应涉及更大的层面，如很多保护区域内的问题，原住民要生活于此，将来的消防、绿化、停车等如何符合现在的房屋要求。要有疏有导，有利于完善保护规划。如尚贤坊，是上海市第一批历史保护建筑。为了保护，在尚贤坊后面的高层建筑，就是通过这个途径来补贴保护。规划目前做的较多的是开发建设规划，但在保护区如何做好整治梳理规划也应逐步引起重视，如何完善保护区内原有不足的配套设施、绿化、交通、停车等，将对保护起到积极的作用，可以通过规划指导，逐步推进和完善。国外的规划目前大量做得是这样的工作，上海目前的规划大量是控制，在前10-20年则主要是建设，所以，规划手段也需要不断更新。

另外实施层面也非常重要，将来改造的目标、模式是怎样的呢？以前观念比较落后，想把它全部动迁完。新天地模式遭到很多专家反对，但她是在特定历史条件下，特定地域的一个产品，应该说也是一个成功的案例，但不一定是将来广泛推广的模式。将来改造的模式是让原住民全部动迁还是局部动迁，或者是自身发展，如何完善实施机制，会引起很多思考。

上海里弄住宅现状存在问题确实较多，如居住密度大、动迁成本高、产权关系复杂、部分房屋结构差等问题，以及从现代生活方式要求看，如交通、停车、绿化、公共设施不配套等方面，存在不少问题，给保护利用带来很大的难度，市规土局正在研究和思考，如何从法律法规和管理层面、从规划编制与审批、从规划管理技术规范等方面进行研究，增强适应性和操作性。

对上海里弄住宅保护更新利用，建议从规划层面进一步扩大保护保留的范围和力度；从管理层面进一步完善相关法律法规和规划编制的方法和技术指标体系；从研究层面将从新的规划理念、实施机制，以及保护基金等方面寻求新的突破。当然保护还会牵涉到一些维修、房屋置换政策、财税政策等多方面的问题。规划部门呼吁大家形成合力，真正提高保护的效果。

姜 江

上海市住房保障和房屋管理局 风貌保护处处长

里弄是上海近代以来最具特色的民居形式，是典型的城市空间肌理。其历史与人文价值更是不言而喻，目前存留不多，保护迫在眉睫。

1 主要矛盾问题

与西方大城市旧住区衰败所表现的人口剧减、房屋空置、犯罪率上升相反，处于上海中心城的里弄大都表现为人口拥挤、房屋超载、治安良好情况，并显现出浓厚的市井生活气息，虽生活条件差，但生活便利，物业费用低廉。

从保护的角度看，相对居住面积人口集聚度高是主要矛盾，即房屋长期处于严重不合理使用状态，多户拆套使用，平均3-4户合用一套，亭子间、车库等辅房也按户使用，合用厨卫，户均建筑面积仅30平方米。

权属关系有特殊性。公房所有权虽属国家所有，但因住户在福利分房制度下取得房屋使用权，享有永租使用、转租收益、房屋交换等权利，某种程度上可视为“准产权人”。由于政府租金标准较低（因不成套难以提租，不能出售），现已难维持一般日常养护支出，长此以往，双方权益与修缮责任不对等的矛盾会进一步加剧，政府可能陷入较大的被动。因此，两者不是单纯的租赁关系。

2 思考与建议

2.1 统筹编制保护更新实施规划

里弄的保护更新需纳入城市的总体发展规划，其保护策略、更新定位、人口疏解、推进时序等，应促进区域经济社会发展。

（1）划定需要保护更新的里弄住区。自1986年上海被国务院公布为第二批国家历史名城，上海通过2种途径基本划定了有价值、需要保护的里弄住区：

一是，市政府于1989、1994、1999、2005年分四批公布了632处优秀历史建筑，其中包含了37条里弄住区；

二是，在多轮保护规划调研的基础上，市政府于2005年批复了中心城区12片27平方公里历史文化风貌区保护控制性规划，成片保护历史街区、街坊、地段，以及风貌道路。现存大多数里弄住区被完整规划为“保留历史建筑”或 “一般历史建筑”。

下一步，应对保护规划以外的里弄住区开展摸排调查，将有价值的纳入保护更新范畴。

（2）建立里弄住区保护更新数据库。为每一处里弄建立一保护更新基础信息数据库，为日常监管、项目实施、统筹决策提供依据。除了占地范围、建筑面积、房屋类型、人口规模等基本数据外，应重点建立一些动态信息数据：①房屋质量完损情况；②房屋交易情况，包括转租、交换、租金收益等；③住户改善居住条件需求、意愿；④违法搭建情况；⑤周边城市发展情况等。通过对数据分析，可抓住重点，分类有序推进保护更新工作。

（3）预留里弄住区人口疏解渠道和空间。要从城市整体发展层面规划、平衡好历史住区人口疏解问题。根据对历史住区更新后居住人口变化测算，规划预留专门用于保护更新的安置房源和新建用地。

历史住区的老住户日常生活、生计、情感与中心城区有着千丝万缕的联系，对中心城区的依赖度高，对其搬迁尽可能就近安置，这也有利于社会和谐，防止中心城区“空心化”。应通过政策引导，建立中心城区新建地块需提供一定比例的小户型居住房源的机制，由政府收购储备，专用于保护更新搬迁安置。

（4）功能更新兼顾区域发展与自身适应性。

近十几年，上海中心城区旧改后商业空间增加量巨大，居住人口呈外迁趋势，如黄浦区已多年无居住项目，中心城区面临空间功能匹配失调，将不利于经济持续发展，并带来交通拥堵问题，因此，需要保持一定量的居住空间。

目前，多数保护更新项目定位于餐饮会所、商务办公或高端公寓，商业氛围浓厚，与区域功能衔接不一定合理。

限于里弄自身空间布局、建筑结构和保护要求，应从规划控制层面引导保护更新后的使用功能，多数仍然需保持居住功能，并鼓励作为公共租赁房，缓解中心城区居住空间不足的矛盾；少数临近商业街区的，可调整为商业功能。同时，在周边区域范围，统筹规划停车、卖场等公共服务配套设施。

2.2 保护置换对接民生保障

（1）搭建房屋置换平台。政府设立非盈利房屋置换中介机构，开辟专门渠道，参照市场价格回购公有房屋使用权，承租人自愿出让。这个平台有3个作用，一是需要出让的住户（准产权人）有渠道出让，并能按市场价格取得收益；二是政府通过回购，渐进式改变房屋超负荷使用状态，恢复成套使用，实现保护与合理利用；三是避免了统一搬迁置换的矛盾，充分尊重了住户意愿。

置换后可以归并成套使用的，可出让或出售；不能成套使用的，暂按市场租金出租。回笼资金补充置换资金，滚动使用。

（2）利用房屋征收新政。新出台的房屋征收法律规定，因公共利益需要，确需征收房屋的，由政府组织实施。其中文物保护，进行危旧房改造属于公共利益。因此，对于居住条件较差，住户要求改造呼声较高的里弄住区，可以尝试通过征收房屋进行成片保护更新。

双方可否达成一致，征收方案能否通过风险评估，关键是要找到住户可接受的补偿安置标准与市场可接受的投资回报之间的平衡点。政府应从保护、保障的角度，提供安置房源、税费减免等优惠政策。

（3）引导承租人参与置换。根据调查，随着上海居住水平不断提高，有相当比例的公房承租人另有新居，将原公房出租或空置。利用此趋势，可引导承租人将承租权合并起来统一利用，使房屋能够成套、成单元乃至整幢使用，有利于保护更新，更有利于全面体现价值，承租人无论出租或出让，都可获得比拆套使用或交换更大的收益。

探索住户参与房屋修缮整治的新途径。对众多暂无条件进行全面保护更新、仍需维持不成套使用的里弄住区，阶段性的房屋修缮整治可确保房屋正常使用，达到既保障民生，又保存好历史建筑的目标。

石库门里弄住宅