国外城市绿色管理的经验及对中国的启示

裴雪姣

（中国社会科学院 城市发展与环境研究所，北京 100005）

一、城市绿色管理的概念及内涵

当今全球广泛兴起了绿色城市化运动，掀起了用绿色经济的发展模式来替代传统发展模式的可持续发展热潮，而实施城市绿色管理则是绿色经济发展得以顺利进行的依托和保障，是当前城市绿色发展的迫切需要。

“绿色管理”一词最早出现在20世纪90年代，当时随着绿色发展的蓬勃兴起，“绿色”被引入到了企业管理的领域中，“绿色管理”得以产生，其较早的正式使用是在德国学者瓦德玛尔·霍普分贝克的专著《绿色管理革命》一书中。[1]（p22-24）之后许多学者在生态经济学、循环经济学及可持续发展等理论的基础上，对绿色管理提出了不同的看法和理解。结合绿色管理的内涵，笔者认为城市的绿色管理，就是将绿色的理念融入城市管理的模式和方法中，改变传统城市管理中以经济目标主导城市规划建设、生产消费及人们生活方式的模式，转而遵循生态经济、循环经济、可持续发展经济等绿色经济原则，以人与自然、经济与生态环境和谐共生为城市主旨，并将之顺利地贯彻到对城市的规划、建设、监督和协调的全过程、全环节中，建立和完善绿色政策、法律和制度，推行绿色的价值观、生产观、消费观和生活方式，构筑绿色化的城市空间网络，注重城市的环境保护、生态平衡和资源节约。城市绿色管理代表一种新的发展观念、一种新的发展思维模式和一种新的科学管理观念，是今后城市管理的重点方向，也是使城市得以可持续发展的必然选择。[1,2]

二、国外城市绿色管理的经验做法

（一）国外城市绿色管理的概况。

在19世纪末，英国社会活动家霍华德就阐述了具有先驱性的城市管理和规划思想，提出了建设“田园城市”的理念，形成了强调在城市布局、规模、绿带规划等方面要实现人与自然协调的城市规划和管理思想体系，虽然带有一定“乌托邦”色彩，但该思想对之后的城市绿色管理起到了重要的启蒙作用，对国外许多国家进行城市的管理和规划产生了重大影响。[3]20世纪60年代开始，随着发达国家对先进城市的评价由“技术、工业和现代建筑”逐渐转变为“文化、绿野和传统建筑”，城市绿色化发展开始兴起，进而直接促使城市的建设和管理也开始由传统模式向绿色模式转变，特别是随着生态城市概念的提出，许多国外政府和学者较早地开始了对城市进行生态、绿色建设和管理的研究和实践进程。[4]随着21世纪人们对发展绿色经济、低碳经济的进一步重视，城市绿色化发展成为全球城市发展的必然选择，也是全球城市建设和管理的热点，到目前为止，有一些国家和城市，如巴西的库里蒂巴、德国的埃尔兰根市、澳大利亚的阿德莱德市、美国芝加哥市、波特兰市、伯克利市及新加坡等等，已经进行了比较成功的绿色建设和管理实践，受到了世界的广泛认可，成为世界绿色、生态和低碳城市的典范，它们在制定城市绿色战略、规划设计、管理政策、制度及法律规范等许多方面都为我们提供了很多很好的经验，非常值得我们学习。

（二）国外城市绿色管理的发展经验。

1.制定绿色目标和规划，注重城市绿色空间构建。

在城市发展的战略目标和规划设计中以生态学、环境学等学科为指导，融入绿色理念，可以对促进城市绿色发展起到提纲挈领的作用。国外很多城市都把城市自然环境的保护和修复作为绿色管理的基础，将城市生物保护、自然景观保护、营造绿色空间等内容纳入城市规划的范畴。

德国的埃尔兰根市在城市规划中就依据可持续发展的思想对风景和环境进行了详细的规划，重视对河谷、森林等生态区的保护，并遍及整个城市设置尽量多的绿地和绿色廊道。[3]澳大利亚的阿德莱德市制定了著名的“影子规划”，绘制了详细表述该市从1836年起300年的生态城市建设规划图。[5,6]日本的千叶新城以生态型城市为建设目标对城市进行整体规划，以高度尊重原有自然地貌为规划原则，通过巧妙的设计将湖泊、山地等自然景观与市民交流活动设施紧密结合。[5,6]美国芝加哥市将建设最“绿色”城市定为城市发展的一个主要目标，并计划通过每年6亿美元的投资来维修城市公园和街区，并且将废弃及有污染的企业转变为新的企业。[7]（p79-82）美国匹兹堡市是一个从灰色烟城转变为绿色都市的典范，对城市绿色环境的规划和管理是造成这一转变的重要方法之一，即使是其启动的“呵护工商业”的建设项目中也有进行区域绿化的内容。[8]

建设自然公园、绿色廊道和绿色建筑是许多国家拓展城市绿色空间的重要方法。如英国伦敦曾为营造城市绿色环境建设了William Curtis和Stave Hill自然生态公园，并制定了一系列管理制度来维护其内的多种不同类型的自然环境。[9](p390-396)韩国的水原市拆除了辖区内的大中学校的围墙，每年选择20多处进行公园化建设，为师生和附近的居民提供了解自然和休息的场所，同时还将市中心的废弃地建设为共享公园，增加了城市的绿色空间。[10]（p77-78）此外韩国还比较重视绿色建筑的使用，不断将公共建筑改造为绿色节能样板，许多建筑都采用了绿色屋顶和绿色节能材料，这些举措既能达到很好的节能效果又能提升城市绿色空间的垂直维度。美国波特兰市以出色的绿化而著名，其设计利用城市自然条件的优越，形成了由水滨公园、城市中心绿地、街头小游园、步行林荫道、行道树网及山头绿地等组成的生态绿化系统，使得城市绿地的布局均衡又有重点，整个城市就如同一个大花园。[11]美国丹佛市利用众多小径串联而成的普莱特河绿道来连接大小不一的公园，发挥了美化城市、游憩、防洪等多项功能。[9,12]新加坡的绿色建筑体现了自然与科技、节能与节约的充分结合，在新教建筑局技术学院内建成了东南亚首座“绿色建筑”，也是世界发展绿色建筑的领跑者。

2.多主体的管理制度和深入人心的绿色观念。

一般来说城市政府是城市环境管理的主体，但目前已有不少国外城市纷纷进行单一主体向多主体参与管理转变，并提高环境管理部门的地位，促进强化各部门间的协作，形成了部门分工负责和环保部门统一管理及多主体参与监督的格局，在提高城市的绿色管理的整体水平上具有显著效果。

美国是公众参与城市环境管理的典型代表，[7]其公众参与管理可分成四种类型，对具体环境事务的参与、对政策评估甚至立法活动的参与、对环境影响评估的参与和对具体开发方式评审的参与。美国在法律中要求联邦政府在制定重要行动决策之前要进行环境影响评价，编制评价报告中的一个重要环节是征求公众意见和进行公众评议，并对该公众参与程序做出了详细规定。参与美国城市环境管理的公众范围非常广泛，如个人、私人企业及民间团体等。澳大利亚的阿德莱德市在促进公众参与环境管理中也较为突出，曾提出了“以社区为主导”的生态城市开发程序，该程序制定和采取了鼓励社区居民参与生态开发的一系列措施，包括创造广泛、多样的社会及社区活动等，有效地拓宽了公众参与生态城市建设的渠道。[6]

城市居民具有较高的绿色环境意识是公众参与城市环境管理的前提。因此国外城市在促进公众参与管理的同时，还非常注重对市民进行环境教育。巴西的库里蒂巴市就特别重视提高市民的绿色意识，采用了多种形式宣传环境保护，如在学校对儿童进行环境有关的教育，在免费的环境大学对一般市民进行环境有关的教育等。[13]（p54-55）丹麦的生态城市哥本哈根更具特色，通过建立绿色账户、设定生态交易日来普及环保知识。[11]哥本哈根在学校和居民区广泛建立绿色账户，记录学校、家庭、企业等机构的资源、能源消费和污染排放情况，不仅起到了向市民提供环境保护知识的作用，更有利于掌握城市不同区域、行业等的资源消耗及污染排放状况。哥本哈根市政府还在市民进行生态产品的交易时宣传生态城市建设项目的内容，并开设相关课程和培训，积极吸引学生及家长参与。澳大利亚的怀阿拉市实施了生态城市咨询项目，项目的中标方将生态城市项目在各种场合进行宣传，并在年轻人中开展畅想生态城市未来图景的短故事竞赛等活动。[5]巴黎市以各种途径宣传气候变化和环保的重要性，对绿色观念的宣传从学校教育扩展到了社会教育，积极动员市民参与到城市的绿色管理和建设中。[14]

3.健全的绿色法律和标准体系。

法律和标准体系的不断发展完善映射了绿色管理的进步，只有法律和标准体系的权威建立和健全，才能保障城市绿色管理得以顺利进行。国际上一些国家很早就认识到这一点，开始了环境、节能法律和标准体系的建立和完善，为我们提供了很多经验。

美国在这方面具有很高的代表性，目前已制定实施了几十个环境法律和上千项环境保护条例，形成了一个完善和庞大的环境法律体系。[7]美国早在1899年就开始了控制环境污染的立法，很快环境立法又从防治污染转变为保护整个生态环境。《国家环境政策法》是美国环境问题的重要基本法律，规定了美国的环境保护政策，设定了目标，并提供了实施手段，对各州的相关立法起到了有力的推动作用，特别是其规定的环境影响评价制度，为许多国家所效法。[16]在20世纪70年代，美国又相继制定了很多先进的环境和节能法律法规，如《环境质量改善法》、《安全饮用水法》、《美国环境教育法》、《资源保护与回收法》等，使美国成了国际环境保护的领先者。20世纪80年代后，美国进一步加强了能源、资源、酸和废弃物处置等方面的立法，制定了《核废弃物政策法》、《酸雨法》、《清洁水法》及《清洁空气法》等，进一步完善了绿色法律体系。这些法律规定的内容详尽，较为全面并且各法之间还相互促进和补充，如在《清洁水法》中，不仅针对不同的污染源制定了相应的控制计划，还规定了一些特殊的污染项目，同时为达到弥补该法在地下水污染控制方面不足的效果，随后又制定了《安全饮用水法》，并达到了控制饮用水和保护地下水源的目的。[15]此外，美国的各个州还有自己的环境法，有的甚至还严格于联邦法律。

美国的环境标准的制定和实施也有其独特的地方。[16](p57-62)美国的环境标准不通过标准化渠道管理，而是以其完善的法律为依托，标准的制定、颁布和实施主要由美国环境保护局进行，完全与其他法规相同，因此美国的环境标准不仅是统一技术的要求更是法规，环境标准的管理，走的是法规路线，违反了环境标准就是违反了法律。美国国家水、空气污染物排放标准是分行业制定，且十分强调标准是否有对应技术、具备执行的可行性。同样，日本环境标准的制定也是以各项法律为依据，颁布全国统一的环境标准，同时各级地方政府对于控制污染的执行标准具有很强的主动性，常根据地方环境需要制定和实施比国家环境标准还要严格的标准。日本还特别注重对环境标准的及时修订和指标的增减，形成了一个良性循环的标准制度。日本的水污染一般采用浓度控制和总量控制相结合的标准，与我国偏重总量控制标准相比，对水污染的防治效果更显著。[17](p41-43)

4.采用有效的环境经济手段。

利用环境经济手段促进城市绿色管理已经成为现代城市管理中的重要途径之一。国外主要采用五类环境经济手段，包括收费手段、排污交易权手段、补贴手段、押金退款手段及其他一些具激励性的环境经济手段。[18]

收费手段是目前使用最广泛的手段之一。OECD中的不少国家都制定了较为有效和全面的环境税费政策，普遍采用了排污收费、用户收费、产品收费、管理收费和税收差别五种方式，其中以排污收费达到的刺激和筹资效果最好。[18]如瑞典的大气污染收费政策对减少大气污染就卓有成效。瑞典主要对容量和生产量超过一定标准的厂商的实际排放征收费用，把收入全部返还给能源生产者，在低排放与高排放的厂商间重新分配。[18]瑞典还征收化石燃料中含有碳税和硫含量费，由于碳税费率较高，一些热电厂已从使用化石燃料转变为使用生物燃料。德国的废水排污费达标鼓励效果较强，按照厂商实际排放量征收，依据是污染物的组成确定费率，促进了水质的改善。[18]

排污权交易手段由于具有公平性、低成本、灵活性的特点，已逐渐被许多国家广泛使用。[19]目前国际上运用的交易制度主要有大气排污交易、水污染权交易、酸雨定额交易、含CFC和ODS产品的生产权和消费权交易、低排污汽车信用交易以及废物交易等。[18]美国是最早提出和实行排污权交易政策的国家，于1988年便开始实施，积累了比较丰富的经验。如美国制定了被称为酸雨整治计划的S02交易制度，主要针对公用事业单位的排放，排放额度的分配是根据历史上的燃料消费和严格规定的排污率，每年美国环保局会举行拍卖会，为需要购买排放配额的厂家或个人提供购买途径，使每年有剩余排放额度的单位可通过市场价格机制售出或转让多余的定额，该计划具有灵活性，不影响工业生产且促进大气质量的改善，实现了提高环境效益和经济效益的双重效果。美国根据基准年的情况对CFC产品的生产权制定管理政策，将生产权分配给已有的厂家，将消费权分配给生产者和进口厂商。新加坡对ODS配额的交易采用拍卖许可证的制度，[18]以先前的消费量和拍卖为同等重要的共同依据，按季度将配额分配给进口商和使用者，政府获得配额拍卖的资金，并将该资金用于可代替技术和补偿回收服务的传播推广。[18]

三、中国城市绿色管理的现状及问题

（一）中国城市绿色管理的现状。

1.绿色战略方针和规划制定。

早从1972年中国就提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护方针。[19]经过四十年的发展，我国已将可持续发展战略确定为国家战略，把环境保护确立为基本国策，强调要在科学发展观的指导下，将环境保护与经济增长并重，将生态文明与物质文明、政治文明和精神文明并重，加强节能减排，共同促进可持续发展。刚发布不久的“十二五”规划纲要中，更是明确提出了要加快绿色低碳发展，建设资源节约型、环境友好型社会和提高生态文明水平。以国家的总体战略为导向，各地方城市纷纷加快了城市制定绿色建设目标和规划的脚步，许多城市将循环经济、生态城市、绿色城市及低碳城市的理念纳入了城市总体目标和规划中。[20]

2.绿色法律标准和管理机构建设。

中国在1989年颁布实施了第一部环境保护基本大法，《中华人民共和国环境保护法（试行）》，开启了环境管理法制化的道路。[21]随后国家和地方政府陆续出台了许多环境和节能法律法规和标准，特别是《节约能源法》、《清洁生产促进法》及《循环经济促进法》的制定实施，极大地扩充了中国绿色管理的法律体系。同时，国家环保总局还制定了《国家园林城市标准》、《生态县、市、省建设指标》等标准，[22]以促进全国城市绿色化发展。

在立法的同时，政府还相继设立了环境管理机构，成立了国家环境保护局，并将其列为国务院直属机构，形成了统一管理，分工负责的管理原则。各级环境管理体系也逐渐完善，到2005年全国各级环保行政主管部门已达3200多个，极大地加强了资源环境保护的监管力度。[23]

3.实行绿色管理制度和政策。

改革开放以来，国家资源环境管理形成了以“三同时”和“新五项”制度结合为防治污染和环境保护的制度体系，实行了一系列具体的制度措施，如环境保护目标责任制度、排污许可证制度和城市环境综合整治定量考核制度等，同时执行“预防为主、防治结合”、“谁污染、谁治理”和“开发与节约并重，把节约放在优先地位”的政策。[20]将节能管理向引导和规范企业能源消费行为转变，出台了新的节能管理制度和措施，通过政策、运用价格机制和市场手段引导用户节能。[23]

我国的绿色税费体系的发展尤为值得一提。[23]从1994年的第一次税制改革至今，国家不断加强税收对资源环境的主动调节作用，如扩大了新的资源税的征收范围；对清洁能源实行低增值税率；取消和降低了部分高能耗、高污染和资源性产品的出口退税率；改革燃油税费，提高了汽油、溶剂油等的消费税率，等等。

（二）中国城市绿色管理中存在的问题。

1.重经济轻环保，绿色观念淡漠。

目前国内很多地方政府和企业仍然缺乏环境保护责任心，缺少绿色观念，仍将经济作为单一的发展核心，一味追求经济效益，忽视环境保护，甚至把发展经济与环境保护对立，有些地方政府唯招商是从，不惜出台违反国家法律规定的地方政策，影响和阻碍环保部门正常履行职责，为一些招商引资企业违法生产经营保驾护航。

2.口号多于行动，绿色管理视角局限。

虽然全国许多城市都纷纷宣布要发展生态城市、低碳城市、绿色城市，但多流于口号和表面，真正制定和实施具体的政策措施的不多。有些城市仅针对某些环境问题出台一些“头疼医头，脚痛医脚”的对策措施，绿色管理的整体效果不大。有些城市则简单地将绿色城市管理等同于城市绿化、环境美化和清洁卫生管理，使绿色管理涉及的领域受到较大局限。

3.绿色管理体制机制不健全，监管乏力。

目前中国环境管理体制关系仍未理顺，存在管理部门条块分割，无法协调合作的现象，不但整体上缺乏强力的奖惩和监督机制，而且管理松散、效率低下，监管能力弱，缺少公众参与和监督。这些城市绿色管理机制和体制存在的问题导致企业故意违法超标排污、环评单位评价失实、地方政府及相关部门应对不及时等环境事件屡屡发生，严重影响了城市绿色发展的顺利进行。

4.绿色法律和标准不健全，政策体系不完善。

中国目前在环境立法方面仍然存在较多漏洞，如缺少关于重金属污染防治的环境立法，没有针对造成重大污染之后如何赔偿的法律等，各项环保法律整体配合性也较差。政策体系以政府直接管理为主，仍侧重末端治理，对绿色的鼓励性低。此外，规范的绿色标准体系也极大缺失，许多领域没有评判标准，已有的标准还常常存在僵化、使用混乱、一刀切等现象。

四、国外城市绿色管理对中国的启示

中国进行城市绿色管理起步较晚，虽然已有了一定的发展和成绩，但仍存在诸多问题，因而学习国外先进思想和经验对进一步提高中国城市绿色管理水平具有重要的作用，中国应当在综合借鉴国外城市绿色管理的经验上，从多方面入手促进城市绿色管理的提升。

（一）提高社会整体绿色意识，培养绿色文化。

城市政府要以身作则，并通过社会舆论宣传、开展绿色活动等多种途径广泛进行绿色知识的普及，可以借助学校、企业及社区的力量扩大教育影响，建立绿色教育基地、绿色社区等，倡导绿色生活方式，鼓励绿色消费，并动员非政府组织、非企业组织等社会力量积极参与城市管理，引导民众节约能源、保护环境，增强人们的环境责任感和使命感，提高全民的绿色意识，促进城市绿色文化的形成。

（二）明确城市发展战略目标及规划，强化绿色理念。

各城市都应以科学发展观为指导，以可持续发展为总战略，立足于城市的自身特点，遵循生态学、可持续发展学等的基本原理，做出正确的城市定位，制定合理的发展战略目标，切实将绿色理念融入城市的建设和经济的近远期规划中，对城市交通、环境设施、产业引入与布局、建筑施工等多方面注重对生态环境有益的设计规划，大力推进城市绿色交通、绿色建筑、绿色设施及绿色产业等。同时要注意统筹城乡的生态建设，推动城乡基础设施、公共服务及交通网络的一体化，促进城乡共同可持续发展。

（三）完善绿色管理制度和机制，加强管理体制创新。

改革政府经济优先的管理体制，提升政府的绿色职能，对城市环境管理实施市、区垂直管理，打破条块模式和双重管理的局限，加强城市环境管理的整体性。完善绿色管理制度，如改革以GDP为核心的政绩考核制度，推行绿色绩效考核，施行政府绿色采购制度、绿色办公制度、环境报告制度、有偿使用制度、社会参与制度等。改进适应市场经济的绿色管理运行机制，如建立有效的惩治和激励机制、严格的环境责任追究机制、内外监管机制、生态补偿机制等。

（四）健全绿色法律政策体系，制定合理的绿色标准。

国家应在参照主体功能区划的基础上，根据城市所处地域、经济水平和发展阶段的不同，对生产、产品、管理、服务、行业等多领域制定规范且差异化的绿色标准。中央及地方政府应进一步健全绿色法律政策体系，如弥补环境法律漏洞，调整税费政策，加强税收对环保的控制和引导作用，推出专项的能源税、环境税等税种，制定绿色优惠、资金保障、绿色贸易、绿色信贷、绿色金融、排污权交易等新型环保政策，设定合理的绿色门槛，严格控制市场准入，提高对绿色标准和法律政策的执行力度。

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