食品安全监管的法社会学思考

杨 雪 周江涛

(中国政法大学国际法学院，北京 102249;滨州学院安全文化研究中心，山东滨州 256603)

食品安全监管的法社会学思考

杨 雪 周江涛

(中国政法大学国际法学院，北京 102249;滨州学院安全文化研究中心，山东滨州 256603)

《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)的出台，虽从法律制度上明确了我国的食品安全监管体制，明确了相关部门的监管职责，但仅仅依靠食品安全立法，难以解决我国食品安全监管领域中存在的突出矛盾和问题，更难以从根本上消除食品安全隐患。食品安全法规的管理与发展需要法社会学，解决我国现实的食品安全法律问题需要依托法社会学，实现食品安全除了通过加强食品安全立法，理顺食品安全监管体制外，还需要在法社会学的指导下，进一步明确监管责任，进一步加强监管力度等多措并举。

法社会学;食品安全;监管

一、引言

“民以食为天，食以安为先”，食品安全既关系到广大人民群众的身心健康和生命安全，又关系到社会主义市场经济的健康发展和社会稳定，也关系到党和政府的公众形象。2009年2月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《食品安全法》，对进一步理顺食品安全监管体制，明确各监管部门的职责，保障公众饮食安全，推动我国对外食品贸易健康发展等，都具有重要意义。《食品安全法》自2009年6月1日实施以来，引起了社会各界的广泛关注，并寄予了厚望。然而，一系列食品安全事件不断触动社会神经。尽管各级政府、相关部门和社会各界对食品安全问题越来越重视，食品质量和安全问题已成为各级党委、政府工作中重点解决的难点和群众关注的热点，但食品安全现状与公众期望仍存在较大差距。

诚然，食品安全事件频发与食品生产和销售企业安全主体责任落实不到位，行业诚信道德体系建设滞后等密切相关，而广大消费者的食品安全防范意识薄弱，食品安全应对能力不高，以及正当维权的意识不强、渠道不畅等，也在一定程度上助长了不安全食品的横行。而且，作为公共服务的政府食品安全监管不力，食品安全监管体制不尽合理等，使得食品安全隐患的消除捉襟见肘。

二、现行食品安全监管体制分析

《食品安全法》的实施，标志着我国食品安全监管体制走上了崭新的发展之路。《食品安全法》第四条规定:“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”可见，《食品安全法》依然维持了“分段监管为主，品种管理为辅”的食品安全监管体制，即农业部门负责食用农产品的监管，质监部门负责食品安全加工环节，工商部门负责食品安全流通监管，食品药品监管部门负责餐饮业和餐厅等消费环节的监管，卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。分段监管体制与部分食品按品种管理之间难免存在矛盾，如“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法;法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”①换言之，对部分按品种管理的食品，监管部门按本部门的规定实施监管，如生猪屠宰由商务部负责监管，这就容易导致在管理过程中出现同一环节有多部门管理的情况。

食品从“田间”到“餐桌”，食品消费从田地里到消费者嘴里，如同一个供应链，涉及原材料供应—采购—储存—生产加工—运输—流通—销售—消费等各个环节。《食品安全法》的出台，虽从法律制度上明确了我国的食品安全监管体制，尽管进一步明确了各监管部门的职能，注重了各监管部门之间的协调，构建了专门监管、指导协调、公益宣传、社会监督等多道防线，但要从我国国情、社情出发，实现食品安全监管无缝隙监管，从根本上消除安全隐患，实现真正意义上的食品安全，尚需进一步明确和完善我国的食品安全监管体制。

三、食品安全监管的法社会学探析

法社会学作为研究法律与社会关系的学科，更侧重于观察法律在社会中的运作过程，发现法律在社会中运作的规律。尤根·埃里希指出“我们必须尽量将法律文件作为活法的一部分，并从中推导出活法。”基于这种理念，我们不能仅仅将食品安全问题作为一个法律命题来看待，更重要的是将食品安全问题放到社会大背景之中，探求“行动中的法”，并能对其法律现象进行动态分析。

随着经济社会的发展，20世纪早期许多发达国家便制订了一系列有关食品安全的法律，并不断修改完善。尽管其中还存在许多亟待解决的问题，但其基本策略及途径已经形成，食品安全法制化管理已经相对成熟。然而，对于长期处于自然经济的我国，一直以来自给自足的小农经济导致商品经济欠发达，对食品安全的认识更多局限于食品腐烂、疾病传播等问题上，多以饮食禁忌、警语的形式体现，多见于药典，这就导致了我国有关食品的立法多体现在“数量安全”上，而较少涉及“质量安全”。我国的食品安全研究与管理相对起步较晚，向国外“借鉴”较多，且西方的法律文化与中国法律传统在对接上易出现偏差与错位，这就造成了我国食品安全立法的先天不足，后天发展也往往深受多种因素的影响，主要表现在以下几个方面:一是法律“万能化”。人们往往认为只要有完善、周密、清晰的法律就能把一切社会关系都置于法律的调整之下，于是国家及有关部门更多关注法律法规的制定，法律法规数量之多，内容之庞杂令人叹为观止。全国人大、国务院、省市，乃至县一级人民政府、经济特区、特别行政区以及国务院部委、中央军委都有一定范围的立法权，而其权限范围又在法律上无明确规定，这就必将产生对同一问题的重复立法，不同部门执法交叉重叠。仅就食品领域而言，我国涉及食品安全的现行法律中就有十余部，相关行政法规更多，还有大量的部门规章，这就可能出现各监管部门及地方分支机构彼此理解不一，且依照各自的法律法规办事，导致管理交叉、职责不清、盲目执法、重复执法，越位、缺位乃至错位等现象时有发生，导致执法力度的不平衡，不同部门执法宽严程度不一，等等，这些都会给我国的食品安全监管工作留下巨大隐患。二是违法责任制度设计不科学。埃德加·博登海默在所著《法理学——法律哲学与法律方法》中指出，“如果一个纠纷未得到根本解决，那么社会机体就肯定产生溃烂的伤口;如果纠纷是以不适当的和不公平的方式解决的，那么社会机体上就会留下一个创伤，而且这种创伤的增多，又有可能严重危及对令人满意的社会秩序的维护。”尽管我国已经建立了食品安全监管法律体系，国务院及相关部门还经常发布加强食品安全监管的规范性文件，但违法责任制度设计不科学必然导致食品安全事件屡禁不止。

法国法学家、社会连带主义法学创始人狄骥主张社会连带不是假定，而是无可争议的永恒事实，每个个人在社会中都有一定的责任要履行，法治要求每个人都要为充分实现社会连带作贡献，因为社会是以满足共同需要的共同目的而相互作用的每个人组成。食品生产经营者毕竟是社会成员中的少数，而全体社会成员都是食品的消费者，维持其日常生活的主要食品多靠购入，而不可能全部从自己的生产中直接获取。由于社会连带的存在，最终的结果必然回归到利益之上。个人利益与社会利益本身不存在必然的矛盾，给食品安全造成隐患的生产经营者作为社会连带的成员，即已违反了连带之维系义务，无疑必须主动承担起恢复社会连带之和谐的义务。因此，《食品安全法》明确规定食品生产经营者是食品质量的第一责任人，并规定了食品生产经营企业的许可制度、行为准则、进货查验、出厂检验、食品标签和食品添加剂管理、食品召回以及食品广告管理等方面的具体要求。当然，从我国社会实际出发，目前的监管体制依然是以行政权力作为主体，对食品安全起实质保障作用的，仍然是行政处罚与行政强制措施并举，也是符合国情的。

“风险社会理论”认为，风险是永恒存在的，人类社会没有绝对的安全;“高风险性”已成为现代社会的一种典型特征，与传统社会的风险相比，风险的复杂性、不确定性、不可预见性和迅速扩散性都在日益增强;现代社会风险是由于社会进步所带来的副作用与负面效应，特别是科学技术迅猛发展带来的副作用和负面效应;在全球化时代的背景和条件下，社会风险能够跨越时空的限制。因此，为了应对现代社会风险，国家的角色不应仅仅是阶级统治的工具而更应该是市场竞争的组织者、市场经济的维护者和市场规则的裁判者，国家的目标在于保持对各种风险发生的警戒、处置能力，包括对国家自身行为危险的自觉。《食品安全法》强化了对各种风险的警戒与处置，如:规范了食品添加剂的生产和应用，规定不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质;明确了代言问题食品者的责任，规定社会团体或其他组织、个人在虚假宣传广告中推荐食品，使消费者受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任等等。

四、完善食品安全监管的几点建议

食品安全重于泰山，食品安全监管是我国政府履行其法定职能，加强社会管理的重要体现。“任何一项社会制度都不是孤立的，他都是在总体社会制度结构中处于一定位置并与其他社会制度相互作用，而且一种社会制度发挥其功能与效力也都需要其他制度的配合，因此我们对某个制度做预期的时候是不可置其他制度于不顾的。”所以，在进行食品安全体制改革的同时，我们必须看到各种社会关系相互之间的影响，分析各种关系的成因，找到最科学的解决方法，从而选择更适合我国国情的改革方向，至少还应作出如下几方面的努力。

(一)法律法规需进一步完善

我国目前涉及食品安全方面的法规尽管有《食品安全法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》和《消费者权益保护法》等10余部，但大都过于原则化，不易操作，甚至尚存在漏洞和盲区，亟需完善。例如，应赋予消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利，以免在群体性消费事件中，消费者势单力薄，举证困难，消费维权陷入尴尬境地的现象出现。另外，要尽量避免部门、行业立法，以充分体现国家的整体社会利益而非其它利益。

(二)监管责任需进一步明确

进一步明确执法主体及责任，避免各执法部门的职责权限和执法规则不清晰，避免重复、交叉执法以及推诿扯皮等现象发生。在符合国家法律原则的基础上，统一执法体系，避免个别地方所实行的食品安全监管体制与中央一级的体制不完全一致的问题出现，使各部门的职责从中央到基层上下对口、纵向管理清晰合理。通过整合监管资源，归并监管职能，减少监管环节，逐步建立和完善综合性食品安全监管机构，在食品的生产、流通和消费环节实现以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系、高效率”的监管模式。

(三)监管力度需进一步加强

以农村消费市场为例，之所以存在大量不安全产品，很主要的一个原因是市场监管力度不够，监管能力受到客观条件的限制。多数农村地区的一个工商所要负责上百平方公里的范围，而每个工商所的工作人员有限，并且除了监管市场还要履行其它职责，卫生、食品药品、质检等部门多是设在县城，监管范围更广，难以更好履行监管职责。监督执法时紧时松，以罚代管、一罚了之的想象还较为普遍，防患于未然更无从谈起。

(四)标准体系需进一步健全

食品标准是食品质量安全的重要保证。随着改革开放的深化，世界经济一体化进程的加快，我国食品安全标准的制定仍旧相对滞后，暴露出了诸多漏洞，食品质量标准混乱、缺乏权威标准且存在许多空白点。建立健全既符合国情又与国际接轨的食品安全标准体系势在必行。

(五)财政投入需进一步提高

我国作为发展中大国，政府财力相对不足是一个不容回避的问题。国家急需的部分检测项目能力不足，如对食品中不明有毒有害物质的鉴定技术、违禁物品、激素、农药残留、转基因食品的安全性评价等，监督检验能力与国际先进水平存在差距，制约了食品卫生监督管理水平的提高。基层食品卫生监督机构人员不足，基础设施建设不能适应监管工作的需要，检测机构资源配置不合理等等，都需要通过加大财政投入解决。

(六)舆论宣传需进一步强化

公众与食品生产经营者信息不对称，致使消费者一直处于弱势地位。要充分发挥媒体作用，加强食品安全宣传、普及食品安全知识，以加强群众监督和社会监督。媒体要及时向公众发布食品安全信息，利用广播、电视和网络等媒介宣传食品安全法律知识、报道食品安全事件、曝光不合格食品及其生产经营厂家，让公民了解食品安全事件的真相。

五、结束语

法社会学注重法的社会性，重视研究法的社会功能和社会效益，强调法与民族传统文化模式及其心理结构的关系，强调法学家要更多的走出书斋，改变繁琐的注释方式，从事社会实证的考察分析，致力于解剖社会的“活法”。食品安全法规的管理与发展需要法社会学。自中国实行改革开放以来，中国的社会、经济、文化就一直处于转型之中，而社会变革必然会反馈到法律领域，《食品安全法》的出台恰恰说明了这一点。正是法学的现实性呼唤着法社会学，深度研究则需要适时调整或扩大法学研究的视野，对法律现象进行不同角度的观察和分析，从社会实际出发，用新的角度或更宽的视野去观察分析法律，使人们对法的认识更全面、更深刻、更符合实际，法社会学的学理和方法恰好给人们提供了一种新的、更深刻、更符合实际的广阔视角。

解决我国现实的食品安全法律问题需要依托法社会学。简单地认为通过制定一部法律就可以改变人们的生活，可以实现社会的深刻变革将是片面的，同时也不能指望通过短期培训就可以有效提高民众对法律的理解，从而自觉按照法律规范从事各种社会活动，因为法律的作用始终是有限的，这些问题已成为当前困扰着我国法制建设的突出矛盾。如何使之得以有效解决，已成为社会向法学界提出的一项紧迫任务。基于以上这些实际问题的存在，满足于“就法论法”“以法治法”的思路显然不行，借鉴和采纳法社会学中的一些分析方法就成为必然。在种种情况下，不仅要进行法律的规范研究和实证研究，还要关注法律在社会中受到哪些因素的影响，为什么会是这种影响，而不是那种影响，法律在运作中到底存在什么问题等等，否则再完备的法律也是一纸空文，食品安全等社会问题也难以依法有效解决。

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1003－4145［2012］专辑－0190－03

(责任编辑:宋绪芬)