上海支出型贫困家庭的救助模式和经验启示

徐大慰

（华东政法大学 法学博士后流动站，上海 200042）

一、引 言

“支出型贫困”由上海市民政局首次提出，2007年我国开始关注；2009年列为上海市民政局工作重点；2010年下半年民政部积极推进；2011年上海市政府工作报告中首次出现。上海人形象地称“支出型贫困”为“上海式贫困”，其实，“上海式贫困”在中国城市具有普遍性。2007年国务院发展研究中心的调查数据显示，若以人均收入计算，全国城市贫困人口为1470万人，但若以人均支出计算，全国贫困人口总数则增加到3710万人［1］，“支出型”贫困群体数量不少。另据民政部统计，2010年上半年，我国接受社会救助的贫困人口达到7856万，占全国总人口5.86%，但主要是“收入型”贫困家庭［2］。

“十二五”期间，上海市将难以纳入现行最低生活保障救助制度的“支出型”贫困家庭给予最低生活保障，构建更加完善的社会救助体系。上海浦东新区、静安、闸北、长宁等区积极探索“支出型”贫困家庭的社会救助模式，现在亟需总结这些实践经验以便在全国推广。

二、上海救助“支出型”贫困家庭的主要模式

上海民政部门积极探索“支出型”贫困家庭的社会救助模式，杨浦区建立“支出型”贫困家庭的“发现—帮扶—跟踪—评估”机制，推进“杨浦区特殊困难家庭慈善援助住院医疗补贴计划”；黄浦区建立发现机制，调整完善区、街道两级审批制度，构建“政府牵头、部门配合、社会参与、社团运作、依托社区，综合帮扶”的运作模式。尤其静安区、长宁区、虹口区、徐汇区等探索建立“支出型”贫困家庭救助模式，构建更加完善的现代社会救助体系。

（一）静安区构建“五四三二一”帮扶救助体系

静安区以健全“支出型贫困”的评估和帮扶模式为抓手，加大扶贫工作力度，对“支出型贫困”家庭实施帮扶补贴，切实缓解“支出型贫困”群体的基本生活困难。2007年底，静安区确立了“五四三二一”的综合帮扶救助体系框架，即“五项帮扶补贴、四项福利措施、三级工作网络、两个评议制度、一个系统整合”，通过“个案帮扶、项目帮扶、特定帮扶”，保证实事项目有序推进。从2010年11月开始，静安区遵循“政府指导、社会化运作，先虚后实、分阶段推进、规范操作、项目化实施”的基本原则，在先期试点的基础上，并经与市民政局共研、外区试验、模拟评估、实体救助、完善系统，基本验证了数学模型的科学性和实体操作的可行性，在全市率先制定了“支出型贫困”救助的操作规范。2012年，静安区将按照试点制定的《关于“支出型”贫困家庭综合评估和帮扶补贴的试点办法（试行）》，在全市率先对“支出型”贫困家庭实施帮扶补贴工作，并作为政府为民办实事项目加以推进。

（二）长宁区推出“四医联动”的医疗保障模式

2010年，长宁区民政、财政、卫生、医疗保障等四部门联合出台了“四医联动”措施，推出“基本医疗保险+基本医疗服务+政府医疗救助+社会组织医疗帮扶”的基本医疗保障模式。“四医联动”模式将医保基金、救助资金、慈善资金进行统筹，纳入到一个措施中，形成合力，发挥了联动作用。针对困难人员因起付线缺乏参加居保动力的问题，采取临时救助资助其参保。纳入各类医保的困难人员在就医时首先享受医保基金支付，再由民政医疗救助和临时救助支付相应比例的自负费用。如果困难人员全年实际自负的医疗费高于一定金额，还可引入慈善资金，通过个案帮扶进一步保障。救助对象涵盖了长宁区内民政特殊救济对象、低保人员、低保残疾和大重病人非本区户籍配偶、低收入大重病人员、65周岁以上无业老人和因病致贫人员等6类困难群体。同时，不分疾病类型和就医形式，对各种疾病的门急诊、家庭病床、急诊留院观察、住院治疗一揽子保障。在就医结算时，保障对象除享受医保外，医保支付范围内由个人自负的部分，享受90%（区属二级医院就医）或95%（社区卫生服务中心就医）的保障，从而实现救助覆盖面扩大，救助水平提高［3］。

（三）虹口区建立四项帮扶机制

虹口区积极探索四项帮扶机制（发现机制、锁定机制、核准机制、反馈机制），通过信息反馈，对于共性问题努力完善政策，对于个性问题采取“个案帮扶”的方式予以解决。一是发现机制。充分发挥楼组长、社区志愿者和块长的作用，形成发现、监控和预警机制；分别从居委、街道、民政局三个层面深入了解，充分利用区实有人口信息化管理网络平台，及时发现已经形成“支出型”贫困家庭和即将形成“支出型”贫困家庭，做好备案。二是锁定机制。街道社区事务受理服务中心运用信息软件锁定“支出型”家庭，及时建立“支出型”贫困家庭档案，掌握“支出型”贫困家庭的救助动态和趋势，反馈到区社会救助事务中心，及时实施帮困救助。三是核准机制。对各类对象的收入和支出情况开展有效甄别，使“核贫”方式更合理科学；加快廉租房收入核对系统向社会救助工作移植的进度，增强收入核对准确性和权威性，确定“支出型”贫困标准线。四是督查机制。街道、居委及时做好对“支出型”贫困家庭综合帮扶后的信息反馈工作，坚持每月督查制度，通过信息反馈，发现问题，及时研究改进和解决，不断完善帮扶机制，提高帮扶资金使用效益。

（四）徐汇区实施“五可”帮困救助模式

徐汇区探索“五可”（可分类、可组合、可叠加、可联动、可进出）帮困救助运作方式。一是可分类。根据贫困群体救助需求的多样性以及困难程度的差异性，提供多层次、多样化、多类型的救助保障，做到突出重点、兼顾一般、分类救助。二是可组合。指生活困难的家庭可享受社会最低保障金，同时根据其仍然困难的情况，对其进行组合救助，使其在生活、教育、医疗、住房等方面的困难能得到相应的救助。三是可叠加。指通过实施帮困救助后，困难对象的困难仍未缓解或解决，可采取叠加救助的方式，实施“应帮即帮”。如虽已享受低保，但家庭生活仍很困难，可叠加生活救助方面的政策和措施，重点解决其生活方面的实际困难。四是可联动。指充分发挥政府部门与社会帮困、民间公益性帮困的联手互动作用，形成资源、信息效率联动的帮困优势，让困难群体得到更有效的帮扶。五是可进出。指在贯彻执行城镇最低生活保障制度以及各项帮困救助政策法规中，依法行政，严格、规范管理。针对低保、低收入对象收入变化情况及时进行调整，做到“应进即进、应出须出”［4］。“五可”运作方式的基础是帮困对象的可分类，对困难群体的不同类别、不同需求，应有不同的救助标准；对困难群体的不同困难程度，救助后仍然困难的，可采用单项或专项组合、叠加等方式救助；对政府各部门及社会慈善的救助政策和措施，可采用“联动”的方式救助，共同做好帮困救助工作；在实施“应保确保”的同时，对复审后不能再享受低保政策的对象应实施“逐渐退出”的救助政策。

三、上海救助“支出型”贫困家庭的经验启示

上海市民政局将“支出型”贫困群体的帮扶救助工作细分为三个阶段：第一阶段是采取临时救助机制，民政部门发现需要帮扶的人群，发放临时补贴，虽然措施简单，但效果直接。第二阶段是实行社区综合帮扶机制，上海市民帮困互助基金会由市民政局扶持成立，通过融资等方式专门针对个案进行帮扶。第三阶段是建立主动发现机制，民政部门通过市级民政综合帮扶信息平台寻找困难群体，给予帮助。目前，上海民政的救助工作已经进行到第二阶段，开始第三阶段的尝试，取得了一些经验。

（一）建立“市民收入核对系统”

上海市建立“市民收入核对系统”，2009年出台《上海市居民经济状况核对办法》。核对的内容主要包括核对对象的可支配收入和财产。可支配收入包括工资性收入、经营性净收入、财产性收入、转移性收入等，财产包括实物财产、货币财产等。核对机构可以运用入户调查、邻里访问、信函索证以及调取政府相关部门信息等方式开展核对工作。其中，对于工资性收入可以通过调查就业和劳动报酬、各种福利收入，以及社会保险费、住房公积金、个人所得税的缴纳情况等得出；对于经营性净收入可以通过调查工商登记、企业或个体工商户的生产经营情况以及企业所得税的缴纳情况等得出；对于财产性收入可以通过调查利息、股息与红利、保险收益、出租房屋收入以及知识产权的收益情况等得出；对于转移性收入可以通过调查养老金、失业保险金、社会救济金、住房公积金的领取情况，以及获得赠与、补偿和赔偿的情况等得出；对于实物财产可以通过调查房产、车辆，以及古董、艺术品等有较大价值实物的拥有情况等得出；对于货币财产可以通过调查存款、有价证券持有情况、债权债务情况等得出。

（二）探索社区市民综合帮扶机制

从2005年开始，上海市在闸北、杨浦、黄浦、青浦四区率先进行社区市民综合帮扶试点，探索社区市民综合帮扶机制，解决政府救济暂时没有或者不能解决的群众“急、难、愁”问题。具体做法：采取政府资助、社会募集、福利金出资相结合的方式，在市和区县建立综合帮扶基金；采用社会慈善形式，委托基金会民间组织负责操作。通过三种形式开展帮扶：一是针对群体性民生困难开展项目帮扶；二是针对家庭和个人大重病等突出困难开展个案帮扶；三是针对天灾人祸等特定事件开展特定帮扶，社区外来务工人员遇到特殊困难时也能享受到帮扶。这一机制有效、及时地将突出矛盾化解在社区中［5］。

（三）深化分类施保，在低保救助基础上形成“保基本、可叠加、多组合”的救助套餐

“分类施保”就是根据贫困群体的多样性需求以及困难程度提供多层次、多样化、多类型的救助保障。2001年，上海市根据困难群体的不同致贫原因，提出了“科学分类、区别救助”的工作理念，并在2002年市政府专门文件中明确“加强分类救助，完善救助联动机制，促进有劳动能力的对象的自助自立”，从而确立了本市分类救助的政策导向。“保基本”就是要确保困难群众维持基本的生活水平。“可叠加”就是针对贫困群体的共性特点，设计各类救济性项目。叠加是同类困难的再次救助和帮扶，应与组合救助方式相结合，对已获得救助但生活仍困难的家庭或个人，可通过其他方面的帮扶政策和资金予以叠加帮困，缓解和解决该家庭和对象的生活困难。救助政策和救助方式的叠加，可采取补助资金、补给实物、鼓励就业等方式，叠加帮扶以一次性或临时性为主。“多组合”就是根据困难群体的个性化需求，由政府和社会提供不同类型的救助套餐。可采取“什么困难补什么，缺什么给什么”的组合保障方式，使困难家庭在基本生活、医疗、教育、住房等方面的困难得到救助，实现“应保确保”。

（四）健全就业、保险、救助和慈善的“四环联动”，与各类社会保障制度无缝衔接

上海市民政局不断完善“四环联动”的社会保障机制。对有劳动能力的困难对象，想尽一切办法推动其就业自立；对符合老龄纳保等条件的困难对象，促使其首先享受各类社会保障政策；对各类保障制度不能覆盖或覆盖后仍有困难的对象，实行托底性的政府救济；对各类救助后仍有特殊困难的对象，发挥社会互助和慈善帮困的作用给予柔性的帮扶。社会救助与社会保险、社会福利、社会互助之间形成无缝衔接，重点是健全城市最低生活保障制度，形成四条保障线的合理调整机制，形成梯次保障结构，以多方面、多层次满足城市居民多元化的社会保障需求。社会救助体系的基本立足点是保障困难群众的基本生活，而各单项救助制度解决的是困难群众生活的某一方面的问题，有必要衔接整合各单项救助制度，使各单项救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系。徐汇区救助联动坚持以政府救助、慈善帮困、社区市民综合帮扶、家庭帮助相结合的救助途径，切实使低保对象、低收入困难群众得到制度保、临时补、社会助，有效解决生活的基本保障问题；坚持救助与就业互联，救助与保险互动，政府救助与社会扶助互补，切实使困难人员及时解困、应保人员及时进保、出保人员及时就业，确保救助工作真正达到惠及困难群众的目标。

四、“支出型贫困”丰富和发展了贫困理论

对贫困问题研究主要有两种视角：一种是从微观视角研究个体或家庭贫困发生的原因以及如何摆脱这种贫困状况的理论，如“功能贫困理论”、“能力贫困理论”、“贫困代际传递理论”等；另一种是从宏观视角考察一个国家整体贫困发生的机理以及如何打破贫困陷阱，实现国家的工业化和现代化的理论，这一理论演进经历了结构主义贫困理论、新古典主义贫困理论和激进主义贫困理论［6］。上海市率先提出“支出型贫困”，在微观层面丰富和发展了贫困理论，实现了三个转变：贫困标准从收入转向支出；救助对象从个人转向家庭；救助目标从现实状况转向风险预防。

（一）贫困标准以支出度量

目前国际上常用的判断贫困线的标准方法有市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困线标准四种。市场菜篮法（又称“标准预算法”）是一种广泛使用的确定贫困线的方法，其做法是按照社会所公认维持家庭或个人最起码生活水准的必需品种类和数量，以市场价格计算出购买这些生活必需品所需的收入，而这一收入就是贫困线。恩格尔系数法建立在恩格尔定律的基础上，它以食品消费支出占总消费支出的比例来表示贫困线，国际上常以恩格尔系数超过59%作为判断贫困的标难。生活形态法从人们的生活方式、消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，选择出若干“剥夺指标”；再根据这些剥夺指标和被调查者的实际生活状况，来确定哪些人属于贫困者，然后再分析他们（被剥夺）的需求、以及消费和收入，求出贫困线，也即最低生活保障线。国际贫困线标准实际上是一种收入比例法，经济合作与发展组织提出，以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%—60%作为这个国家或地区的贫困线，也即最低生活保障线。

由上可知，在贫困识别方面，目前衡量手段主要还是收入贫困线。贫困线（或最低生活保障线）通常设定为满足最低生存消费所需花费的支出或得到的收入，区别不过是把贫困线定在什么水平上。虽然以收入作为计量手段和结果的贫困线标准具有简单、客观、稳定等优点，但最明显的弊端是，没有考虑到个体由于发生不可避免的大宗支出导致的贫困，这种“贫困筛选法”忽略了对贫困边缘群体遭遇不测后生活状况的关注与救助。社会救助由目前单一的“收入型贫困”向“支出型贫困”辐射，是我国救助政策的重大调整，表明官方甄别穷人的方式发生改变。这种双管齐下的做法，将大大拓展社会救助覆盖面，使救助工作更加人性化；更加科学、合理、公平。

（二）救助目标以风险预防为主

从英国学者布斯和朗特里着手研究工业化社会的贫困问题算起，对贫困的认识在理论上已经历了100多年的历史。传统福利理论将贫困视为物质资源和收入的匮乏，关注的是生活水平、收入等消费方面，具有代表性的观点：“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求，那么这个家庭就基本上陷入了贫困之中”；“贫困是因无适当收入或不善使用开支，无法维持基本生活以及改善健康条件和精神面貌去做有用工作的一种社会状况”［7］。这种收入贫困观引起很大的争议和困扰，贫困的真正含义既包括收入性贫困，也包括非收入性贫困。社会排斥研究就注重考察多层次的不利条件如何使社会弱势群体陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥是一个多元的概念，它不但包括经济资源上的长期匮乏，尤其重视的是人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况。这种个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，不仅可能导致经济贫因，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利，而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。阿马蒂亚·森则认为：“有很好的理由把贫困看作对基本的可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”［8］他提出了用“能力”取代福利的效用观：个人的福利是他所能做的各种事情的函数。能力是一个人能够实现的各种功能的集合，核心是用“个人在生活中实现各种有价值的功能的实际能力”来评价生活质量。

从物质匮乏论、社会排斥论到能力贫困理论，都是对贫困原因做出的多元解释，没有考虑到一个正常人在遭遇不测时的抗风险能力。正如世界银行报告所言：“贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康；除此之外，贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏参与机会。”［9］通常，“支出型”贫困家庭收入高于普通贫困人口，处于社会救助的“夹心层”，抗风险能力比较弱，一旦遇到突如其来的大重病、天灾等刚性支出的影响，往往比低保户更困难。他们遇到的困难非常大，或者持续时间很长，导致他们所储备的资源枯竭，并且因丧失了预期归还能力而难以预支资源时，才会真正陷入贫困。面临风险和出于预防储蓄需要，或许可以解释为什么中国有如此众多的贫困家庭和低收入家庭倾向于储蓄。

（三）救助对象以家庭为单位

家庭是社会的细胞，许多社会都要求由家庭首先担负起解决个人贫困的责任。我国《婚姻法》第20条的规定：“夫妻有互相扶养的义务。一方不履行扶养义务时，需要扶养的一方，有要求对方付给抚养费的权利。”此外，父母对子女有抚养教育的义务；子女对父母有赡养扶助的义务。与西方历史传统不同，中国传统家庭构成社会生活的核心和基础，为家庭成员提供包括养老、医疗、生育、救济、福利等全方位的保障功能。

“支出型”贫困群体应以家庭为单位进行界定。“支出型”贫困家庭是指具有某行政区域常住户口的城乡居民，其共同生活的家庭成员因大重病、子女上学、突发事件等原因，造成家庭刚性支出过大，远远超出家庭的承受能力，实际生活水平低于最低生活保障标准且短期内（连续6个月）不可能改变的城乡困难家庭。救助对象包括两类：一类是经过各种救助后仍有突出困难的低保家庭；另一类是现行救助政策覆盖不到的临时困难家庭和低保边缘家庭。家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，包括祖父母（外祖父母）、父母（公婆或岳父母）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）以及其他直系亲属。“支出型”贫困家庭必须同时具备以下条件：一是共同生活的家庭成员中存在患重大疾病、子女就学困难、发生突发性事件；二是家庭短期内刚性支出过大，远远超过收入；三是家庭实际生活水平低于上海市城乡居民最低生活保障标准。

［1］叶扩.“上海式贫困”是中国穷人的缩影［J］.观察与思考，2010，（4）：6.

［2］尹卫国.救助“支出型贫困”是可喜进步［J］.今日海南，2010，（8）：24.

［3］孔同.长宁推行“四医联动”医疗保障模式［EB/OL］.［2011-10-15］.http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_02/09/4585321_0.shtml.

［4］徐汇区民政局.徐汇区社会救助帮困“五可”运作方式的指导意见［EB/0L］.［2011-10-15］.http：//www.shmzj.gov.cn/gb/mzxhq/xxgk/zxgkxx/userobject1ai159.html.

［5］曹扶生.上海城市贫困问题与反贫困对策研究［D］.上海：华东师范大学，2009.

［6］楚永生，石晓玉.宏观视角下贫困理论的演进及其意义［J］.理论学刊，2008，（2）：55-59.

［7］王春萍.可行能力视角下城市贫困与反贫困研究［M］.西安：西北工业大学出版社，2008：61.

［8］阿玛蒂亚·森.以自由看待发展［M］.任赜，于真，译.北京：中国人民大学出版社，2002：2.

［9］世界银行.1990年世界发展报告（中译本）［M］.北京：中国财政经济出版社，1990.