高校服务的公益性与图书馆“罚款”权研究

胡 蓉

（湖北工程学院图书馆，湖北孝感 432000）

高校服务的公益性与图书馆“罚款”权研究

胡 蓉

（湖北工程学院图书馆，湖北孝感 432000）

公立高校属于公益二类事业单位，高校图书馆的文献服务工作属于行政性公益服务，其“罚款”权不可能源于合同，法规又未规定其罚款的权力，所以罚款应废止。对图书借阅的违规行为可以采取纪律处分、超期限权等措施。

高校图书馆;公益服务;罚款;纪律处分

图书馆为保护图书书刊，提高文献资源的周转率、利用率，对于过期未还、遗失图书、损毁图书等规定了数额不等的罚款，公立高校图书馆也不例外。但随着我国法治进程的加快，学术界开始进行反思。由此出现两种意见，一种意见认为其虽有理可循，但于法无据［1］，罚款应当取消或通过修改法律赋予其权力［2］，另一种意见认为罚款既不违理，也不违法，或者认为其依据是法规授权［3］，或者认为其依据是《合同法》的合同权利［4］。那么，对公立高校图书馆的罚款行为到底如何认识呢?

一、公立高校事业单位属性与图书馆文献服务工作性质

“罚款”是对他人财产的一种剥夺，或者来源于行政权力，属于行政处罚权，或者来源于刑事权力，属于刑罚，或者源于民事权利，属于合同。显然公立高校图书馆（以下简称图书馆）对图书借阅中的罚款不可能产生于刑事，只能是后两者，而到底是哪一种?首先要弄清楚图书馆图书借阅管理的工作性质，图书馆是高校内部的一个部门，依附于公立高校（以下简称高校），没有独立地位，因此高校图书馆的工作性质实际上是由高校性质决定的。

《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》中将事业单位分成三类，分别按不同模式管理，其中高校属于公益二类，经费来源既有国家拨款又有自主收费。对于自主收费这一块，《教育部、国家发展改革委、财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》将高校收费分为行政事业性收费和服务性收费。行政事业性收费指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用，以满足社会公共管理需要，合理补偿管理或服务成本，并坚持与社会承受能力相适应的原则。服务性收费指高校为在校学生提供由学生自愿选择的服务并收取相应的服务性收费，服务性收费坚持学生自愿和非营利原则，以服务成本为收费依据。高校收取的行政事业费包括学费、住宿费、考试费，但其数额不足以覆盖高校培养成本，需要国家补充，以2006年为例，财政性教育经费1 260亿元，占普通高等教育经费的43%，学费和杂费585亿元，占29%［5］。国家为确保其投入能够达到预期目的，确保其公益性，通过法律法规如《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》、《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》等规定高校的服务标准与要求，通过高校评估、日常检查考核等确保高校行为符合规定。另一方面，高校部分资源、经费来自于市场，来自于培养对象，因而高校可以依据自身情况和学生缴费情况，在行政性公益服务外决定服务的内容和水平，在这一方面高校具有自主权，有充分的选择自由，如双学位教育、职业资格培训等。

基于这一点，高校服务可分为两种情况:高校根据法律、法规、规章的要求所提供的服务，这种服务具有同等性、强制性和基准性。同等性指高校服务必须无差别向所有学生提供;强制性指高校没有选择的自由;基准性指高校服务的最低要求，可称为行政性公益服务，诸如学籍管理、纪律处分、基本教学安排等即属于这一范畴。高校向学生提供的超出国家规定的服务，具有选择性、自愿性，属民事性公益服务，诸如餐饮服务、考研辅导等。

那么，依据上述分析，图书馆作为教学辅助单位所提供的服务，哪些属于行政性公益服务必须普遍、无差别提供，哪些又属于民事性公益服务，图书馆可以有选择性、自主决定提供呢?教育部的《普通高等学校图书馆规程（修订）》对图书馆工作做了具体规定，根据《规程》高校图书馆应最大限度地满足读者的需要，为学校的教学和科学研究提供切实有效的文献信息保障，做好流通阅览、资源传送和参考咨询工作，开展文献信息服务，开展信息素质教育等。由此可以看出，高校图书馆的文献服务工作属于行政性公益服务，具有强制性、同等性，图书馆无法自主决定，如学生借阅书籍的资格、条件。高校图书馆提供如图书资料的复印、个人物品的保管等非文献服务工作，属于民事性公益服务，图书馆具有自主权。

二、公立高校图书馆的“罚款”权分析

图书馆在图书借阅服务中是否有“罚款”的权力或权利呢?图书借阅属于文献服务，根据前述分析文献服务为行政性公益服务，其服务必须按法律法规来进行，具有同等性、强制性特点，学生只要具有该校学籍，图书馆就应该按规定为其提供文献服务，学生又为什么要就借阅违规与高校或图书馆做出另外的约定呢?所以，罚款不可能来自于合同。那么其罚款权只能是权力，源于国家规定，或者是国家法律、法规、规章的直接规定，或者是高校根据法律、法规、规章制定的内部制度的规定。第一种来源途径主要指《普通高等学校图书馆规程（修订）》，《规程》规定高等学校图书馆对违犯规章制度、损坏、窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理，并没有规定高校图书馆罚款的权力。第二个来源，高校内部制度。关键是高校有没有权力规定“罚款”，这也分为两种情况:一是法律法规的直接规定，二是法律法规的授权。第一种情况主要是指教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》，根据其规定，学校对存在违法、违规、违纪行为的学生，应给予批评教育或者纪律处分，纪律处分分为:警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍，没有规定高校有罚款的权力。第二种情况是指《高等教育法》，《高等教育法》规定高校有权制定规章制度。高校的规章制度中能不能规定“罚款”呢?毫无疑义，罚款属于行政处罚，根据《立法法》和《行政处罚法》规定，能够规定行政处罚措施的仅有法律、行政法规、地方法规、部委规章，高校并无罚款权力。这与公共图书馆不同，公共图书馆通过地方立法已获得罚款权，如《北京市图书馆条例》规定按照规定日期归还所借馆藏文献信息资料，超过规定日期的，应当按照规定交纳滞费。因此，可以明确高校图书馆没有“罚款”的权力或权利。那么这一措施如果被废止，如何确保借阅秩序不受影响?

三、罚款替代措施分析

美国行为科学家埃德加·沙因提出复杂人假设，认为人有高尚的一面，也有丑恶的一面，作为高校学生也不例外，因此，一方面，罚款废止后如没有替代措施，图书借阅秩序很可能受到影响，另一方面，图书馆又无法事先得知、判断出学生的人性，有针对性地进行管理，唯一可行的是根据人性假设应同时采取信赖和制裁措施，一方面信任学生、相信学生的品德，另一方面采取制裁措施，防止学生的违规行为，既要有正强化措施，也要有负强化措施。结合上述分析，具体来说在罚款废止后可以采取以下组合措施:

（一）纪律处分

高校可以依照《高等教育法》的规定，制定有关图书借阅的规章制度，对于违反借阅规定的学生，如超期未还、遗失、污损、毁坏图书的可以视其情节给予警告、记过、记大过等纪律处分，对于遗失、污损、毁坏图书的可要求予以赔偿。在采取纪律处分时应注意其在三个方面的缺陷:一是威慑力不够，这些措施未直接对学生的人身、财产权益造成威胁，虽然大部分高校将纪律处分与学位授予挂钩，一旦被给予纪律处分，将很难拿到学位证书，但这些做法的合法性正遭到挑战［6］;二是缺乏连续性，相反体现出明显的离散性（即制裁措施在某一区间只能按自然数或整数序列或单位取值，而不能任意取值），而学生违反借阅规则，尤其是超期、污损、毁坏图书具有典型的连续性，因此这些处分措施难以与学生违规程度做到良好匹配;第三是缺乏可逆性，这些纪律处分对于学生的影响具有长期性、不可预测性。长期性是指这些处分将记入学生档案，伴随其终生，不可预测性是指这些处分对学生今后的发展造成影响及影响的程度难以预测，这样一来，一方面这些制裁可能与其借阅的违规行为不相适应，违反比例原则，另一方面学生对这些处分措施恐惧、担忧程度也处于难以预料之中，一旦学生对这些处分非常敏感，而又缺乏可逆性，可能导致学生选择极端行为，这与高等教育的宗旨、目标是背道而驰的。因而，在对借阅违规行为采取纪律处分时应进行调整，将处分的威慑力、连续性和可逆性有机整合。具体来说可以这么操作:对于违规行为在处分上应当采取以严为主的原则，即只要有违规行为即应处罚，最轻的处分对应最轻的违规行为，处分可以不断累加，通过“零容忍”来提高威慑力，通过处分累加弥补其连续性的不足。同时，这些处分应具有可逆性，即只要学生在就读期间，在借阅方面有良好表现或对于图书馆有其他方面的贡献如捐赠图书等，可以根据其表现和贡献情况减轻或撤销处分，如中山大学东校区图书馆采取义务劳动方式取代罚款［7］。

（二）及时沟通

人有责任感、自觉的一面，有“Y”的一面，在图书借阅管理中为学生成为“Y”人创造条件，即既要向学生解释为什么要爱护图书，为什么要规定借阅期限，为什么不能逾期不还，同时还应当对于即将过期的图书及时通知学生，在这一问题上可以充分利用网络条件，将归还期限少于一周的书籍通过电子邮箱、短信等方式提醒学生，以便其及时归还书籍。

（三）实施超期限权和诚信制度，增加图书馆民事性公益服务

以往研究者提出超期限权和诚信制度时没有注意其适用范围，将高校图书馆文献服务也列入其中，如前所述文献服务实际上属于行政性公益服务，有同等性、强制性、基准性特点，学生只要学籍没有发生变化即享有要求图书馆提供规定服务的权利，而且图书馆都应当无歧视地向所有学生提供。因此，高校图书馆实施这一制度时所做的限制或提供的优惠服务只能是国家规定之外的，为使这一制度能够对学生借阅行为产生影响，可增加诸如学生储存个人物品、资料复印等服务。

随着国家法治的深入和公民权利意识的觉醒，高校图书馆罚款行为可能在不久的将来受到学生的挑战，同时高校作为培养人才的公共机构，如果自身存在违法行为却不纠正，与其办学的基本目标明显不符。因此，高校图书馆应该停止罚款，以纪律处分、及时沟通等措施取而代之，这些措施的实施虽然不如罚款简单，但与法律相符，与高校办学宗旨一致，值得尝试。

:

［1］付跃安.构筑阅读天堂——图书馆服务设计探索［M］.广州:暨南大学出版社，2010.

［2］周标龙.图书馆罚款的法律探讨［J］.图书馆论坛，2008，（2）:164－166.

［3］秦珂.行政法视野中公立高校图书馆罚款制度的法律困境与立法变革的思考［J］.图书馆理论与实践，2010，（4）:70－75.

［4］马波.关于高校图书馆罚款制度法律依据的探讨［J］.山东图书馆季刊，2008，（3）:23－26.

［5］高万郁.高校图书馆有关罚款问题的实践与思考［J］.图书馆建设，2010，（10）:90－93.

［6］中国农大校长柯炳生谈高等教育经费投入［EB/OL］.新浪教育，2009－04－23.

［7］智敏.作弊受处分大学生三次诉讼讨要学位证书最终胜诉［EB/OL］.新华网，2009－07－13.

Research on University Public Welfare and Library's“Fine”Power

HU Rong
（Library，Hubei Engineering University，Xiaogan 432000，China）

Public universities belong to the second class of public welfare institutions.Its literature service belongs to administrative public welfare service.So public university library's“fine”power can not originate from the contract，and regulations also does not stipulate its fine power.The fine，therefore，shall be abolished.The library can take disciplinary action and restrict right of the readers who fail to return books in time.

university library;public welfare service;fine;disciplinary action

G251.3

A

1001－7836（2012）11－0213－03

10.3969/j.issn.1001－7836.2012.11.080

2012－04－26

胡蓉（1976－），女，湖南湘潭人，馆员，从事图书管理与读者服务研究。