申欣旺 白祖偕 郑亚邦
“对党政正职监督乏力,已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。”
今年来,中共湖南省委常委、纪委书记黄建国在省内各地密集调研,其中重要议题便是如何加强对党政“一把手”监督。中共湖南省纪委的数据顯示:2006年查处郴州系列腐败案;2007年查处湘西自治州原州长杜崇烟腐败案;2008年查处省体育局局长傅国良腐败案;2009年查处原常德市委书记、省农业厅厅长程海波腐败案;最近的一起案件则是湖南省交通厅腐败窝案,包括厅党组书记陈明宪在内的领导班子四人悉数被立案调查。
除这些厅局级“一把手”外,湖南省纪委还组织查处了一批县委书记腐败案,其中有原麻阳县委书记吴才湖、原通道县委书记李先胜等。2009年湖南省纪委查处省管干部违法违纪案件15起,其中党政“一把手”9人,占60%。
“对党政正职监督乏力,已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。”黄建国在接受《中国新闻周刊》采访时表示,“我们将在完善已有制度的基础上,从分权限权、完善利益冲突防范制度、形成综合性监督平台、建立规范化廉政民意测评制度等方面进行制度创新。”
“如果我想要10万元钱,几分钟就有人送到手上”
2006年前后,湖南郴州系列腐败案爆发,包括原市委书记李大伦、市长周政坤、市纪委书记曾锦春、市委组织部长刘清江、宣传部长樊甲生等多名“一把手”在内的一批重要领导干部相继被查处。这些“一把手”之外,涉及此案的150多人中,县市区委书记、市直单位的“一把手”占相当数量。
湖南省纪委党风室负责该项工作的处长刘孙科向《中国新闻周刊》介绍说,“2007年年初,湖南省纪委新一届领导班子上任以后,把对省内各级主要领导干部的监督作为一个重大课题,力图通过多种途径,寻找解决良方。”
在湖南省纪委高层谋划党政主要领导监督之时,邵阳市纪委已率先在全市范围内推行党政一把手的监督。
时任邵阳市委常委、纪委书记张亦贤直接推动了这场改革。“从全省全市的情况来看,犯错误的干部,大多数都是担任各个单位拥有绝对权力的大大小小的一把手。”张亦贤说,“当时大家有共识,无论是理论界还是纪检系统内部都认为,反腐败的重点和难点都在对一把手的监督上,一把手相对有比较大的权力,从制度层面对一把手进行监督还没有找到很好的途径。”
不过,要真的监督“一把手”,张亦贤坦承,“我们当时压力很大,也冒了一点风险。说实在话,更多人从心里还是喜欢摸顺毛的。很多县委书记对我讲,第一次把他们列为述廉评议对象并不舒服。可以听出很多人还是有抵触情绪。”
已担任邵阳市委副书记的张亦贤表示,“尽管我们是纪委常委,换届同样要面临投票,得罪人多了也不行。也有其他的顾忌,我们现在监督的县委书记,说不定哪天升任市委常委来领导这项工作。”
“有一次,我问一位当市长的朋友,像他这样手握权力的人要搞腐败是否容易?他说太容易了,如果我想要10万元钱,几分钟就有人送到手上。可见,目前手握重权的领导干部面临的腐败风险是巨大的,腐败与否,有时全在一念之中。”在一次内部讲话中,张亦贤这样推心置腹地讲改革的出发点。
最终,《邵阳市关于加强对县处级正职领导干部监督管理的暂行办法》被制定出来。
张亦贤说,具体内容包括“三个‘一”“两个‘两”。一是以坚持重大问题集体研究、集体决策,不搞“一把手”个人说了算;二是研究工作、决定事项“一把手”实行末位表态,不搞先入为主,县市区委书记、县市区长和市级党政部门负责人每届任期内到市纪委述廉一次,接受纪委集体评议。
两个“两”中的“两不分管”,即“一把手”不直接分管干部人事工作和财务工作。“用人”和“用钱”正是过去领导干部腐败的常见领域。
但真正让官员受到触动的还不止这些,而是“一把手”向纪委公开述廉的环节。
“都是平时很有权威的‘一把手,突然要公开在纪委剖析自己,质询环节随时要回答提问,更为关键的是,不知道会问些什么样的问题,这令人感到尴尬,因为各自班子的成员都坐在下面。”刘孙科用“火药味”形容他所参加过的一次公开述廉的情景。
“听说你用的几个干部都是你的老乡,你作何解释?”作为邵阳市第一批公开述廉的对象,邵阳市委第一副秘书长曾广平一上来就被这样的问题难住了。
类似的尴尬,在2007年11月30日第一次公开述廉中,几乎所有的“一把手”都碰到了。问题各种各样。
“有干部反映你违反规定程序为司机授了警衔,请作出说明。”
“有人反映南门口市场没有进行招投标,到底是怎么回事?”
“有群众反映你经常喊下属打麻将,请你解释一下。”
当时在场的官员告诉《中国新闻周刊》,11月底的邵阳已经非常寒冷,可现场的一些评议对象却直冒热汗。
张亦贤说,“这顯然达到了最初预设的目标,搞党政一把手监督本意是教育人、警示人,而不是整人。当时提出两句很形象的话,‘既要让被监督者出一身汗,又不能让被监督者过不了门。”
保持对“一把手”监督威慑力的另一方面则是案件的查办。“在我担任纪委书记期间,查处了四十来个县处级干部,包括两个县委书记,都判刑了,其中一个县委书记还是全国人大代表。”张亦贤说。
“厅局官员位高权重,能搞过来述廉就成功了”
“邵阳的做法,比如决策时‘一把手末位表态,不直接分管人事和财务,包括公开述廉等等,我们感觉这些制度管用,酝酿在全省范围推开。”刘孙科告诉《中国新闻周刊》。
2009年4月,湖南省纪委下发《关于进一步加强对县市区党政正职监督的暂行办法》的文件。除了吸收邵阳的经验,在全省范围内进一步建立党政正职“三个不直接分管”制度(不直接分管干部人事、财务审批、工程项目建设)。并要求“在领导班子讨论决定重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金安排使用时,县市区党政正职实行末位表态制。”
到2010年4月,《加强对市州和省直厅局级单位党政正职监督的暂行办法》以中共湖南省委的名义下发,对“一把手”的监督上升到市委书记、市长和厅局长层面。
两个暂行规定从内容和核心制度上看,差异不大。纪委内部人士向《中国新闻周刊》透露,早先亦曾考虑过合二为一出台相关制度,但因为二者操作上的差异太大最终采用分别出台的方式。
从县市区到市州一把手监督,在刘孙科看来,这并非简单的层级的跃升,在具体推进的时候面临着很大的考验。
2011年11月第一次市州厅局级党政一把手公开述廉时,这种考验如期而至。
“市州和厅局一把手工作都很忙,时间上不好安排,把握不好就会影响很大,无法再推行下去,我们当时就考虑,只能成功不能失败。”刘孙科回忆当时的情况。
“当时考虑的问题很简单,那就是要破冰,能不能把很牛的一把手请过来,他们位高权重,能不能来述廉是个问题。我们当时想,能搞过来,就成功了。”刘孙科说,另一个考虑的问题则是人选,“不能选问题太多的人,要是第一次来述廉就把位子给述丢了,以后没人敢再来。”
最终益阳市委书记马勇、娄底市长张硕辅等人成为第一批公开述廉的人选。述廉前,照例由省纪委组织的评议组入驻评议对象单位,接受评议对象所在单位和社会公众的意见。
令评议对象伤脑筋的是“述廉报告”的撰写。刚开始交上来的材料中都是好话,令人感到不满意,刘孙科分析说,“可能他们觉得不过是形式主义,走走过场就行了,甚至交上来的材料是秘书代劳的。”
不过,事情的发展马上让那些位高权重的一把手们发现,走过场行不通了。省纪委提出明确要求,在整个“述廉报告”中,剖析问题的内容不能少于整个篇幅的50%。内容必须要包括财产、办公用房面积、公务用车等13项内容。
省纪委甚至提出,有手写稿的要提交手写稿,言下之意是防止秘书代劳。在湖南省纪委党风室,《中国新闻周刊》记者看到了张硕辅手写的“述廉报告”。
私下里传出来的一个故事是,张硕辅在成为首批市州党政正职公开述廉对象后,顺利升任中共永州市委书记。当地的说法是,经得起公开述廉的人,更容易进入上升通道。
尽管如此,还是有人认为,和县市区一级党政一把手监督相比,最大的区别是,市州厅局一级在前两次公开述廉中并未引入“质询”环节,令人感觉“火药味”不够。
《中国新闻周刊》获知,在继今年6月20日第二轮市州和省直厅局正职公开述廉后,湖南省纪委有意在正筹备中的第三轮公开述廉中引入“质询”环节。
不过,湖南省纪委相关官员也表示,并不高估两个暂行规定的作用。目前对于党政“一把手”监督尚处于探索之中,“一把手”权力过大的现实难以在短时间内改变,对其用人、用钱等方面的决策权监督仍难完全做到。如何优化制度设计,使得对“一把手”监督在现有成果的基础上突破瓶颈,正是湖南省纪委决策层下一步的重头考量。