行使好权利 履行好义务——《河南省供用电条例》之我见

_武 锐

加快电力设施建设，加强电力设施保护，打击违法用电行为，维护良好的供用电秩序，最终的目的都是为了电力事业持续健康发展，让电力更好地服务于广大用电人。这是《河南省供用电条例》制定的目的，也是供电企业与用电人共同的核心利益。

电力是经济社会发展的基础和命脉，关系国计民生、社会稳定。近年来，我省电力事业的改革和发展取得了长足进步，有力地支持了全省经济发展和社会进步。但同时也遇到了一些矛盾和问题：一是电力规划与城乡建设规划脱节，存在电力规划建设滞后以及电力规划随意更改等现象；二是破坏电力设施、架空线路保护区内违法作业以及窃电等违法行为严重威胁了电力设施的安全稳定运行；三是侵害用电人权益的现象时有发生；四是电力行政执法主体缺位，监督管理跟不上，致使一些违法行为得不到及时有效的查处。这些问题已严重威胁正常的供用电秩序，影响电力服务水平。

我国现行的《电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》等法律、法规均是上个世纪90年代在电力工业传统体制下制定的，随着社会主义市场经济的建立与完善、电力管理体制改革日益深化和电力技术的迅速发展，立法滞后及与其他法律法规之间的冲突和不协调逐渐显现，已不能满足供用电活动的现实需要。

1.电力职工在巡视线路 王辉/摄

《河南省供用电条例》（以下简称《条例》）通过前，全国已有20个省（市、区）制定了地方电力法规，另有9个省（市、区）制定了相关的政府规章，有的省（市、区）既有电力法规，也有政府规章，有的省（市、区）有两部电力法规，而我省既无电力地方性法规也无政府规章。通过地方立法的方式对原有电力管理法律制度补充与完善，解决电力事业发展面临的突出问题，已成为应时之需。

《河南省供用电条例》的颁布实施非常及时，意义重大，是我省电力事业法制建设的重要里程碑。它进一步明确了供电企业、用电客户的权利义务与责任，明确了电网发展专项规划的法律地位，明确了在电力设施保护和打击窃电、维护供用电秩序工作中供电企业与行政管理部门之间的责任划分，细化了相关措施。它的颁行将为电网项目创造良好的建设环境，为电力设施保护以及电力设施与其他设施相邻关系的处理确定原则和标准，为电网安全稳定运行提供法律保障；为窃电等违法行为受到有效处理提供更明确的法律依据；在全社会营造依法用电的氛围，创造和谐的社会环境，为河南电网持续健康发展和安全稳定运行提供保障，有利于促进全省经济社会发展。

《条例》特点鲜明内涵丰富

开门立法，集体智慧结晶。立法是分配社会资源、权利、利益等的制度性安排，立法工作是一项很严肃的工作，同时也是一项专业性和技术性很强的工作。在我国现行立法和行政管理体制下，地方立法程序一般是由相关行政部门起草，政府审议通过后再提交立法机关审议。而《条例》是河南省地方立法中第一部由立法机关直接牵头主导起草、审议、批准的地方性法规。立法过程中河南省人大常委会始终坚持开门立法、民主立法，畅通公众表达意见建议的渠道，整个过程向社会公众开放。立法过程中，立法起草小组先后到全省18个地市及重要县级市调研，召开各层面讨论会、征求意见会上百场，广泛征集基层政府相关部门、广大客户与供电企业代表的意见；就“电力主管部门确定”等核心问题及“线下违法种植树林的清理”等重点问题多次召开政府相关部门与法律专家参加的论证会；条例草案几次公开征求社会公众意见；在第三次审议中的分组讨论全程现场直播，成为河南省人大立法的首例。《条例》切实成为全省各界最广泛参与、保护最广大电力用户利益、为最广人民群众服务的地方法规。

综合性法规，内容全面。从全国地方性立法与规章来看，大多数针对电力设施保护、电力设施建设、打击窃电等专项立法。而《河南省供用电条例》是一部综合性电力地方法规，不仅包含电力设施保护和反窃电两大块内容，而且还对电网规划与建设、电力供应与使用、用电人权益保护等内容进行了规范。《条例》一方面细化了《中华人民共和国电力法》和国务院相关行政法规的有关条款，将部门规章中可操作性的条款上升为地方法规内容，充分吸收兄弟省市地方立法的精华；另一方面，也针对河南供用电领域中的突出问题，总结了近年来的一些有效做法，进行了系统、全面的细化和补充，内容完善、综合性强，具有鲜明河南特色。

援引规章多，可操作性高。《条例》一方面结合我省实际，对《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力供应与使用条例》等上位法的相关内容进行了细化和完善，另一方面将《供电营业规则》等规章中的多个操作性强、实践中常用条款上升为法规，提高适用效力，具有很高的可操作性。比如，第48条规定的窃电情形中，除列举了《电力供应与使用条例》第31条规定的所有窃电情形外，增加了“私自增加容量用电”、“非法改造用电计量装置的计量方法和标准”及“使用非法用电充值卡用电”等最近几年新出现的窃电方式，便于窃电事实的认定。第32条规定的架空电力线路保护区内禁止行为中，除《电力设施保护条例》第15条规定的禁止行为外，增加了“垂钓”，“导致导线对地距离减少的堆积、铺垫、填埋”，“燃放烟花爆竹”，“飘悬气球”等我省常见多发的危害电力设施行为，加强电力设施保护。

《条例》第33条将行政规章《电力设施保护条例实施细则》中关于供电企业对于电力设施保护区内违法种植的树木应当予以砍伐，并不予支付任何费用的规定上升为法规，同时细化了操作程序，为线树予盾的解决提供了法律依据。而《条例》第48条第3款“窃电量的计算，依照国家有关规定执行”，以一个准用性规则规定窃电量的计算，可以依据《供电营业规则》第103条的规定来确定，提高了行政规章《供电营业规则》相关条款的效力。

《条例》主要内容阐释

《河南省供用电条例》共6章64条，主要对政府在供用电中的职责、用电人权益保护、供用电设施建设和保护、电力供应与使用、法律责任等内容进行了规范。

《条例》继承和贯彻了上位法，符合我省供用电工作的实际，在内容上既注重国家《电力法》及其他法律、法规的衔接，又注重从我省实际出发，突出地方立法特色。《条例》突出了以下几个方面的重点：

一、明确了政府部门在供用电中的责任

电力事业既是国民经济的基础性行业，又是关系到千家万户的公用事业。经过政企分开和厂网分开两轮改革后，政府原有的电力行政管理职责被分解分散，从而造成实际中电力行政执法主体缺位、政府部门职责不清等现象。结合我省目前电力管理工作现状以及今后面临的机构改革等情况，《条例》明确规定了政府以及有关部门的责任。例如，《条例》第3条规定：“县级以上人民政府应当将电力发展纳入当地国民经济和社会发展规划，加强对本行政区域内供用电工作的领导，建立健全工作协调机制，解决供用电工作中的重大问题。”《条例》第4条规定：“县级以上人民政府确定的电力行政管理部门，负责本行政区域内的电力规划建设、电力设施安全运行、电能保护的监督管理工作……”这样的规定，进一步明确了责任，有利于发挥各自的主体作用。

二、明确了电力发展专项规划的法律地位

目前，部分地区的城乡规划与电网发展专项规划衔接不够，电力建设经常陷入“无地”、“无走廊”的困境，而在城乡开发与建设过程中，往往没有同步进行电力设施规划，项目建成用电难时有发生。《条例》明确规定：“电网发展专项规划应当符合城市总体规划和乡、村规划、土地利用总体规划及生态和环境保护规划，并与有关规划同步实施。”同时规定：“任何单位和个人不得擅自变更经批准的电网发展专项规划。”明确“县级以上人民政府应当将电力发展纳入当地国民经济和社会发展规划”，“按照电网发展专项规划，统筹安排相应的电网建设用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道。城乡规划管理部门应当按照电网发展专项规划，对电力设施用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道进行规划控制”，为解决电力发展专项规划落地难的突出矛盾提供法律依据。同时，《条例》规定“架空线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通过建设不实行征地”，为从源头保障电力设施建设的顺利实施创造了条件。

三、加强了供用电设施的管理和保护

随着中原经济区建设和城乡一体化发展的大力推进，全省各地对电力的需求越来越大，电力建设的规模也越来越大。供电企业在运营中面临很多困难和无奈，侵占供电用地、损坏电力设施现象时有发生，架空电力线路与树木、建筑物的矛盾也日益突出，不仅严重影响电网安全稳定运行，由此引发的触电人身伤亡事故更是触目惊心。为了营造良好的供用电秩序，保障供用电安全，《条例》在第三条明确规定县级以上人民政府应当将电力设施保护工作纳入社会管理综合治理责任范围，强化为政府的责任追究，并在第27条、第29条、第31条、第32条、第33条等中强化了对供用电设施保护的内容。这些规定，丰富、细化了上位法的规定，使对供用电设施的管理保护更全面、措施更具体，具有更强的针对性。

尤其是，《条例》明确规定了：对于在电力设施保护区内违法种植的或者自然生长的树木、竹子等高杆植物可能危及电力设施安全时，植物产权人或者管理人在被电力设施产权人告知排除障碍而拒不排除的，供电企业可予以修剪或者砍伐，并不予补偿。对于在电力设施保护区内违法建造的建筑物、构筑物，经告知不予改正的，供电企业可不予供电，为河南电网遭受外力破坏中最重要的两个因素的控制与排除奠定了法律基础。

四、加强了对电能的保护

电能是一种无形的特殊商品，看不见摸不着，且供用同时完成。然而，日趋蔓延的窃电现象，不仅严重危及电网安全和社会稳定，而且给国家带来严重的经济损失。据不完全统计，我省每年因用电行为不规范和窃电造成的损失达数亿元。针对目前窃电现象严重、窃电行为更加隐蔽，以及发现难、取证难、查处难等情况，《条例》作出了具体规定，加强对窃电行为监督和查处。如《条例》在第48条、第49条明确界定了窃电行为，第50条、第51条赋予了供电企业必要的监管权利。第61条、第62条法律责任中，对窃电行为设定了相应的民事、行政、刑事三种责任，分三个层次规定了供电企业、电力行政管理部门、公安机关等的相关权利和责任，为依法查处窃电行为、保障供用电安全和社会公共利益奠定了坚实基础。

五、妥善处理了供用电活动中的相遇关系

供用电设施的规划建设和保护，势必会与其他公共工程设施规划建设、用地及其地上附着物、建筑物、构建物等相遇而产生冲突。怎样解决好这种相遇关系，体现立法的公平、公正，也是《条例》重点规范的内容之一。《条例》在第25条规定人民政府应当按照有关规划，统筹安排电力设施用地等，在第26条、第27条中规定了用地补偿制度、电力设施保护区特殊保护制度；在第33条中规定了对架空电力线路保护区内危及电力设施安全高杆植物的合理处置方法；在第34条、第35条中设定了与其他公共设施相遇关系的协商解决、赔偿（补偿）制度，等等。这些规定，不仅使相遇关系的双方置于平等地位，而且体现了依法协商处理和维护各方合法权益的原则。

六、加大了对违法行为的惩处力度

《条例》对损害用电人权益行为、随意拉闸停电行为、擅自提高电价或者加收其他费用的行为、危害电网建设行为、危害电力线路安全行为、违法用电行为等都明确了相关法律责任和具体的处罚标准、处罚主体。另外，《条例》对电力行政管理部门、电力监管机构及其工作人员在供用电管理中渎职行为明确规定了相应法律责任，充分体现了权力与责任的统一。这样规定，有利于督促国家有关部门及其工作人员依法行政、勤勉工作，不断提高工作的质量和水平，促进我省电力事业的健康发展。

七、强化了对用电人权益的保护

保护民生是近年来政府与立法部门的共识。在广大公众看来，供电企业既具有公用事业性质，又因独家经营具有垄断性质，在供用电关系中处于强势地位，而广大用电人相对处于弱势地位，二者之间的权利义务关系是不对等的。在立法征求意见阶段，不少用电人对此提出了意见和建议。因此，在审议修改的过程中，立法机关坚持将平衡供电企业与用电人之间的权利义务关系作为一个重要的立法指导思想。《条例》在总则中明确规定，“供电企业与用电人应当遵循平等自愿、协商一致、诚实信用的原则，依法行使权利和履行义务”，同时从最大限度地保护用电人合法权益的角度出发，在《条例》中设专章计16条，规定了用电人权益保护的内容，并将其放在《条例》的第二章突显出来，充分体现了以人为本、立法为民的思想。除此之外，《条例》还在第45条、第46条中，通过规范停限电行为，强化了对用电人权益的保护。这些内容成为我省供用电条例的一大特色。

加快电力设施建设，加强电力设施保护，打击违法用电行为，维护良好的供用电秩序，最终的目的都是为了电力事业持续健康发展，让电力更好地服务于广大用电人。这是《条例》制定的目的，也是供电企业与用电人共同的核心利益。立法的价值在于确定规则、减少争议、促进和谐。《条例》明确了供用电双方的权利义务与责任，明确在电力设施保护和供用电秩序维护中，供电企业与行政管理部门之间的职责与措施手段。学习贯彻《条例》就是要深入理解每一个条款覆予供电企业的权利与义务，行使好权利，履行好义务，防范法律风险，维护合法权益，不断提高公司依法生产经营水平，更好地服务千家万户，服务全省经济社会发展。

2.供电企业工作人员为被撞伤的电杆实施截肢恢复手术 郭栋/摄