我国当前环境行政诉讼制度的特点及启示

张立锋

(河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061)

案例一:2011年1月，潘志中、潘佐富和其他两位村民曾针对河北省环保厅《关于浙江伟明环保股份有限公司秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书的批复》提起诉讼，后因河北省环保厅主动撤销原环评批文而撤诉。2012年5月，潘志中和潘佐富两位农民以环保部为被告再次提起行政诉讼，他们在递交给北京市第一中级人民法院的行政起诉书中称，浙江伟明环保股份有限公司 (以下简称浙江伟明)在环境违法的情况下却通过了环保部的上市环保核查。请求法院撤销环保部《关于浙江伟明环保股份有限公司上市环保核查情况的函》。[1]

案例二:2009年9月1日，中华环保联合会起诉贵州省清镇市国土资源管理局一案在清镇市法院开庭，被告清镇市国土资源局当庭表示他们已于2009年8月28日作出了撤回有潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目土地使用权决定，中华环保联合会当庭提出撤诉，全国首例由社团发起的环境公益行政诉讼案就此尘埃落定。[2]

上述两个环境行政诉讼案例在我国环境保护各相关领域引发了高度的关注和激烈的讨论，主要涉及环境行政诉讼的主体资格、行政公益诉讼等相关问题。环境行政诉讼作为环境行政纠纷的最重要的解决方式，是指环境行政相对方或者其他利害关系人由于不服环境行政主体在行使环境行政管理权的过程中违法或不当的侵害其合法权益的行为，依法通过诉讼寻求救济的法律制度。从上世纪80年代产生以来，伴随着环境保护事业的发展和行政诉讼制度的确立和完善，环境行政诉讼制度虽然日臻成熟，但是也存在一些问题，有待我们从理论到立法再到司法实践全方位进行审视，探究问题的根源，为该制度日后的进一步完善奠定基础。

一、我国环境行政诉讼制度的产生与发展

与环境行政复议制度相比，环境行政诉讼制度在我国环境保护领域确立的时间要更早些。最早规定环境行政诉讼制度的是1982年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条的规定:“当事人不服(环境行政处罚)的，可以在收到决定书之日起的15日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的，由主管部门申请人民法院强制执行。”但是，由于当时政治经济体制的原因以及民不和官斗的传统思想观念的根深蒂固，1982年海洋法第41条关于环境行政诉讼制度的规定形同虚设，环境行政诉讼实践几乎没有。1989年前后，为了推动环境行政诉讼，曾经出现过由法院和环境管理机关联合成立环保法庭的事情，也有地方人大常委会讨论环保局是否应该作为被告出庭的事件。[3]200－201

即便是到了1989年《行政诉讼法》颁布时，我国行政诉讼制度赖以生存的诸多社会条件依然没有完全具备，该法的颁布与其说是社会内在的自发需求，倒不如说是政府外在强力推行的结果。[4]324但是随着我国社会主义法治理念和市场经济体制的逐渐确立，有限政府的观念在我国民众的意识中逐渐从无到有并日益强大，人们对私益的追求空前高涨，并且维权意识日渐苏醒，社会急剧转型的过程中呈现出多重矛盾和冲突，其中民众和政府之间的关系也发生一些变化，人们不再迷信和盲从政府，当政府行政管理过程中侵害相关主体的合法权益时，行政纠纷出现了，而行政诉讼作为解决行政纠纷的最重要的手段在维护行政相对方及相关利害关系人的权益、纠正行政机关的违法或不合理行政行为、维护社会公平正义等方面发挥着重大作用。

在这个过程中，环境保护领域内的行政诉讼也从天上来到人间，不但在相关立法中对环境行政诉讼制度进行了明文规定，并且在司法领域开始出现了“民告官”的实践。我国现行环境保护立法中明确规定环境行政诉讼制度的主要有:《环境保护法》(1989年)第40条、《水污染防治法》(2008年)第84条、《野生动物保护法》(2004年)第39条等。根据环保部的《全国环境统计公报》的统计数字来看，我国1997年受理行政诉讼案件90起、1998年受理的行政诉讼案件 621起、1999年－2006年当年结案的行政诉讼案件分别为 427、580、696、993、579、616、399、353 起。[5]

二、当前我国环境行政诉讼制度的两个主要特点

(一)原告范围的扩张

环境保护实践领域，提起行政诉讼的主体由最初的行政相对人已经扩展至具体行政行为所影响的除了行政相对人之外的其他利害关系人、甚至民间环保组织。篇首案例中起诉河北省环保厅和国家环保部的是河北两位农民潘志中和潘佐富、起诉贵州省清镇市国土资源管理局的是中华环保联合会，他们都不是案件所涉及的具体行政行为的行政相对人。前者是具体行政行为有可能导致环境权益受到直接损害的相关利害关系人，而后者则是代表环境公共利益的环保民间社团。如果说前者提起行政诉讼还可以在《行政诉讼法》第2条、第41条和最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第12条上找到立法依据，那么后者所提起的环境行政公益诉讼则是我国现行《行政诉讼法》未加规定的。

2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国民事诉讼法修正案》，该修正案新增加的第55条明确规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。至此，我国环境民事公益诉讼制度终于改变了长期以来无法可依的尴尬局面。但是行政公益诉讼制度在我国现行立法中依然缺乏明确规定，虽然要求修改现行规定，增加公益诉讼的呼声一浪高于一浪，但是直到今天这项社会现实急需的法律制度依然是镜中花、水中月。然而，立法的滞后似乎已经不能阻挡公益诉讼的步伐，篇首案例二就是一个很好的例证。

环境行政诉讼作为行政诉讼的一个类别，由于这类诉讼所涉及的对象——环境的公共物品属性，必然决定了该类诉讼顺理成章地成为行政诉讼领域的多事之地。在环境行政诉讼研究领域，环境公益行政诉讼是学者们探讨较多、分歧最大的一个问题。在关于行政公益诉讼原告资格的理论争鸣过程中，有很多学者主张检察机关作为环境公益代表人而成为环境行政公益诉讼的主要原告。而在司法实践中，尤其是最近几年，提起环境行政公益诉讼的主体多为民间环保社团。这将是对我国实定法的突破和挑战，其中有许多新的课题亟待澄清。

(二)案件数量少

为了说明这个问题，我们下面从两个角度进行比较研究，一个是把近几年的环境行政诉讼案件数[5]与同期的全国行政案件总数[6]相比:

数据来源:《中国法律年鉴》和《全国环境统计公报》

另一个角度是把近几年的环境行政诉讼案件数[6]与同期行政机关的行政处罚案件数相比:

数据来源:《中国法律年鉴》和《全国环境统计公报》

通过上述历年《中国法律年鉴》和《全国环境统计公报》的相关统计数据的比较，我们可以看到，我国每年审结的环境行政案件数量无论是与全国每年的一审诉讼总数相比，还是与每年环保部门作出的具体行政行为总数相比，都是很小的。从表格中我们看到，审结环境行政诉讼案件最多的年份是2002年，但是其数量仅占当年法院一审受理行政案件数量的1.23%、当年环境行政处罚案件数量的0.99%，而且后者还没有考虑环境行政部门除了行政处罚外，每年还要作出更多的颁发许可证、排污收费、环评审批等其他具体行政行为的数量。因此我们可以说环境行政诉讼案件在数量上是相当少的，这与我国当前日益严重的环境危机、日益增多的环境纠纷之间形成一个耐人寻味的对比关系。

三、对我国环境行政诉讼制度现状的思考

(一)环境行政公益诉讼之辩

1.我国当前是否有必要构建(环境)行政公益诉讼?

如前所述，就当前实定法而言，我国还不允许任何类型的行政公益诉讼，这也是人民法院对于往往涉及社会敏感问题的公益诉讼拒之门外的最合理合法的理由。但是在实践中，一些公共利益集中的社会领域比如消费者权益保护、环境保护等出现了此起彼伏、喧嚣热闹的行政公益诉讼的浪潮。关于这个突破法律规定拘囿的现象，叶必丰教授认为，目前我国相关法律规定原告必须与被诉行政决定具有法律上的利害关系，行政公益诉讼没有存在的空间。在目前的法律框架内，行政公益诉讼必须进行体验式的诉讼。[7]369

虽然保护生态环境已经成为全人类的共识，但是由于人类的贪婪，在追求经济高速发展的无度欲望面前环境保护的欲求是如此的无力。诚然，我国作为发展中国家，发展权是我们的基本权利。虽然我们国家已经认识到正确处理环境保护和发展之间关系的重要性，并且非常注意吸收国内外的经验教训，在可持续发展思想的指导下把环境保护上升到基本国策的高度进行提倡，并以经济社会发展和环境保护相协调为基本指导理念制订了一系列的环保政策和立法，但是，我们看到的现实是我国的经济实力日益增强，工业化、城市化程度日益提高，然而我们赖以生存的碧水蓝天却离我们越来越远。

当前环境保护的主要监管主体是国家，按照公共信托理论，国家接受它的民众的委托来管理和保护环境这个公共物品，所以国家在行使环境监管职责的过程中，保护环境的生态价值和可持续存在理应是其核心义务。行政权不能仅为追求“行政职权主体自身的利益”而行使，行政权的逻辑起点和最终归宿都在于追求国家和社会公共利益。[8]142环境行政监管机构的每一个行为都会对环境带来或正或负的影响，当其某一行为严重背离其核心义务，致使环境资源或生态面临严重灾难之际，也即环境公共利益遭受侵害，而往往此时行政行为的相对人是从中受益的，他们是断然不会舍弃利益而选择环境保护的，环境公共利益如何救济?环境行政公益诉讼必须出现，哪怕是“体验式的”!虽然有学者比如周佑勇教授认为:“在我国当下，建立纯粹的以公益保护为目的的客观行政诉讼既无必要，更无实现可能”，原因在于，“在一个多数社会成员都没有养成为个人权利而不懈斗争习惯的国家，根本就不可能指望其社会成员为了公共利益的维护而进行斗争”[4]322。但是面对潘志中和潘佐富们的出现、自然之友、中华环保联合会等社会组织的日益成熟以及他们提起的行政诉讼及其产生的社会影响力，我们看到环境行政公益诉讼不但是必要的，而且已经实现。

行政诉讼法的修改虽然还没有进入国家立法程序，但是由中国法学会行政法学会会长、中国政法大学终身教授应松年教授于2011年9月组织全国部分高校学者成立了《行政诉讼法》修改课题组，该课题组对于改革和完善我国行政诉讼制度展开全面和系统探讨，提出了改革建议和改革方案。[9]课题组专家国家检察官学院院长胡卫列教授认为:现有《行政诉讼法》并未建立公益诉讼制度，不过近年来对建立行政公益诉讼制度已形成了共识。课题组认为对于争议较大的行政公益诉讼范围问题，应采用列举加兜底的方式进行规定。其中，应明确列举的五大类损害重大公共利益、又没有适格原告、现实需求也较为迫切的事项中位列第一的就是:导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为。由此，我们可以欣喜地推断:环境(行政)公益诉讼的合法地位也许指日可待。

2.适格的原告范围:检察机关抑或环保组织?

有关环境行政公益诉讼原告范围的探讨中，多数学者主张当下不应把公益诉权赋予公民，借鉴国内外立法例和司法实践，检察机关和相关社会团体应为适格主体，但是在有关检察机关的公益诉讼原告资格问题理论界争议颇大。比如《行政诉讼法》修改课题组认为:对于提起公益诉讼的主体，可以考虑由公民、法人或者其他组织申请检察机关提起行政公益诉讼为基本形式，同时可以赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团可以依照法律、法规规定提起特定行政公诉的权利。[8]可见他们认为检察机关和环保组织可以成为环境行政公益诉讼的原告。早在2005年8月，最高人民检察院召开了“民事行政诉讼中检察权配置问题”研讨会，与会的20余位资深法学学者一致认为:检察机关介入公益诉讼是法治社会的需要，应当尽快通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，确立检察机关介入公益诉讼的法律地位。[10]而相反的观点认为在我国《宪法》对检察权的性质进行重新定位之前，检察机关提起行政公益诉讼应当缓行。[4]321

有关检察机关是否适合作为公益诉讼原告的理由，正反双方都进行了充分的论证，笔者在此就不再赘述，只是从比较角度来看一下检察机关提起公益诉讼之现实可行性。从2003年开始，山东、四川、贵州、江西、广东等地的检察机关或以原告身份针对严重污染环境的企业提起民事公益诉讼，或通过发出检察建议书的方式，督促污染企业停止污染行为并积极治理污染，取得的良好效果令人瞩目。另外，在贵阳、无锡、昆明等地的环境公益诉讼实践中，率先成立专门的环保法庭，与之配套的相关规定中明确了专门的原告范围:有关环境监管部门、检察机关、环保团体组织均可提起民事公益诉讼。由此，从民事诉讼领域推之到行政诉讼领域，检察机关介入公益诉讼的优势似乎并无本质上的不同，因此，笔者认为检察机关可以作为环境行政公益诉讼的原告。

关于民间环保组织作为环境行政公益诉讼的原告问题，学界几无分歧，因此在此不再探究。

(二)环境行政诉讼案件数量少之原因分析

1.原告不愿告或者不敢告

虽然在我国司法实践中已经出现了以环保组织为原告的环境行政公益诉讼，但是这种诉讼毕竟是少之又少的，环境行政诉讼的主体绝大多数还是行政相对人或者因行政行为而使环境权益遭受侵害的其他利害关系人，由于以下几种原因，他们不愿意或者不敢以环境行政机关为被告提起诉讼:首先，传统“民不和官斗”的思想根深蒂固，在强势的政府机关面前，很多人知难而退选择了忍气吞声的接受不公的甚至违法的现实。其次，因为环境的公共物品属性，如果只有个别受害主体提起行政诉讼，而胜诉受益的除原告之外还有众多不特定的当地居民，这种搭便车的现实也是很多人选择互相观望，结果是勇于提出该类行政诉讼的正义之士寥若晨星。再次，民间环保组织的社会团体虽然近年来发展迅猛，无论数量、规模还是社会影响力都在不断壮大，但是由于种种原因，其参与我国环境公益诉讼的实践经验是不成熟的，能力是有限的，其原告身份只是在近几年才得以实现，总体来说由环保组织提起并被受理的环境公益诉讼数量有限。再次，环境行政诉讼过程多旷日持久、劳民伤财，原告(这里主要指行政相对人)即便胜诉，很有可能从此成为环境执法的重点“照顾对象”，麻烦不断，得不偿失。

2.法院不予受理

环境行政纠纷中最引人瞩目且数量占据相当比重的一种情况是由于环境监管机关因为作为或者不作为而给环境带来重大损害，此时这类纠纷又往往引发群体性事件，在这种情形下环保部门或者其他环境监管机构往往会成为群体性环境行政诉讼的被告。为了妥善处理群体性行政诉讼案件，最高人民法院2006年专门发布了《关于妥善处理群体性行政案件的通知》，从通知的字里行间，我们能够强烈地体会到最高人民法院在维护社会和谐的大旗下对于群体性行政诉讼的隐晦态度:能不受理尽量不受理。[11]280因此，各级法院认真贯彻和践行该通知的精神，在面对群体性环境行政诉讼案件时，通常是不予受理的，要么受理但是被告一定是被判胜诉的。此时法院作为独立的司法机构，其独立性和权威性必将遭到民众的质疑，其行为必将严重冲击民众对政府和法治的信心，这也成为环境行政诉讼案件数量相对较少的原因之一。

结 语

实践是检验真理的唯一标准，这个道理在法学领域同样适用。环境行政诉讼制度作为行政纠纷的主要解决途径，其不仅拥有所有行政诉讼共有的保护合法权益、监督环境行政监管机构依法行政、解决官民矛盾以维护社会稳定与和谐的功能，而且肩负着保护环境这一涉及全人类生死存亡的使命。一个国家或者社会在某一个历史时期需要什么样的法律制度从来都不是一个一成不变的固有模式。当代中国环境保护现状呼吁有中国特色的行政诉讼制度。我国急需构建包含公益诉讼在内的环境行政诉讼机制，这就需要立法的及时跟进，同样也需要相应行政相对人、作为受害人的公民(或社会组织)以及公益诉讼主体(此处主要指民间环保组织)勇于依法通过行政诉讼挑战有关环境行政监管机构的“权威”，更需要相关国家环境监管机构能够在行使监管职责过程中真正把环境保护放在核心地位，把正确处理经济发展和环境保护的关系、实现人类社会的可持续发展作为根本使命。

[1]梁嘉琳，王璐.农民状告环保部欲阻浙江伟明IPO[N].经济参考报，2012－05－28(3).

[2]李丽.中华环保联合会提起我国首例环境公益行政诉讼[N].中国青年报，2009－08－03(6).

[3]吕忠梅.环境法学[M].北京:法律出版社，2004.

[4]周佑勇.行政法专论[M].北京:中国人民大学出版社，2010.

[5]环保部.全国环境统计公报(1997－2009)[EB/OL].[2102－07－15].http:∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/199806/t19980605_84246.htm;http: ∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/199906/t19990604_83099.htm; http: ∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200005/t20000523_83098.htm;

http: ∥ zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200105/t20010525_83102.htm; http: ∥ zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200306/t20030605_85524.htm; http: ∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200406/

t20040602_90393.htm; http: ∥ zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200506/t20050610_67563.htm; http: ∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200606/

t20060612_77318.htm; http: ∥ zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200709/t20070924_109497.htm; http: ∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200809/

t20080924_129355.htm; http: ∥ zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/200909/t20090928_161740.htm; http: ∥zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201201/

t20120118_222702.htm.

[6]孙琬钟.中国法律年鉴(2002年)[M].北京:中国法律年鉴社，2002;孙琬钟.中国法律年鉴(2003年)[M].北京:中国法律年鉴社，2003;刘法合.中国法律年鉴(2004年)[M].北京:中国法律年鉴社，2004;刘法合.中国法律年鉴(2005年)[M].北京:中国法律年鉴社，2005;罗锋.中国法律年鉴(2006年)[M].北京:中国法律年鉴社，2006;罗锋.中国法律年鉴(2007年)[M].北京:中国法律年鉴社，2007.

[7]叶必丰.行政法与行政诉讼法[M].武汉:武汉大学出版社，2008.

[8]杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京:中国人民大学出版社，2007.

[9]蒋安杰.关注《行政诉讼法》修改 完善行政诉讼制度[N].经济参考报，2012－03－21(9).

[10]陈卉.检察机关介入公益诉讼:必要且可行[N].检察日报，2005－09－09(3).

[11]汪劲.环保法治30年:我们成功了吗[M].北京:北京大学出版社，2011.