营利性组织财政补贴监管制度研究

申香华

一、营利性组织财政补贴的“双刃剑”性质

（一）营利性组织财政补贴的积极作用

大量研究证明，如果政府能够正确运用营利性组织财政补贴这一调控手段优化配置公共资源，则能修正市场失灵，刺激具有正外部性行业增加供给。具体来说营利性组织财政补贴的积极作用包括促使经济发展、加强国家或地区经济竞争力、实施产业发展政策、增加就业、提高社会整体福利水平、维持财政收入增长、维护地区形象等。

（二）营利性组织财政补贴的消极影响

营利性组织财政补贴是一把“双刃剑”，在利用其积极效果的同时，也应看到其可能存在的消极影响。

从经济学的角度来分析，营利性组织财政补贴资源配置是一个典型的“委托——代理”问题，因而不可避免存在“代理成本”，该成本集中体现为因设租寻租而导致政府失灵。在营利性组织财政补贴资源配置的“委托——代理”关系中，作为代理人的政府官员是理性经济人，不仅存在个人利益需求，也存在履职上的有限理性，因此，政府官员的行为必然存在偏离公共利益目标的风险。如果营利性组织财政补贴的过程和使用缺乏科学合理的权力配置，势必使权力因缺乏监督和约束而产生设租现象，甚至出现挪用、挤占、转移、私分财政资金的行为。因财政补贴资源的稀缺性和无偿性，当作为代理人的政府官员设租，作为受益者的营利性组织必然寻租。当营利性组织作为寻租者，与财政补贴资源配置权行使者——设租者结合起来的时候，财政补贴就难以避免被部分利益集团所垄断，被用于寻租活动而浪费、被用于行贿而转移，最终导致公共财政社会成本增加、财政资金运用的效率损失，社会福利减少，使营利性组织补贴不仅难以克服市场失灵，反而不可避免地陷入“政府失灵”的尴尬境地等。

二、加强监管是抑制营利性组织财政补贴消极影响的关键

营利性组织财政补贴是权力和利益集中的领域，直接关系到社会经济利益在不同组织和群体之间的重新分配。在营利性组织财政补贴决策中，作为资源配置的代理人——政府官员，一方面因“经济人”特征有其自身利益，追求自身效应最大化，可能与公共利益有一定程度的偏离。另一方面政府官员也是“有限理性”的，不能保证所有的决策与行为都是帕累托最优。所以，营利性组织财政补贴是需要加强监管的领域。

营利性组织财政补贴的监管，主要是加强对资源配置中权力的监督和约束，责任的量化和评价。按照分权思想，各权力部门之间应建立一种相互平衡与相互制约的关系，以限制某部分权力过分膨胀，造成对国家和民众的侵害。所以营利性组织财政补贴中如不能对资源配置的权力进行约束和制衡，对社会公共资金使用效率进行严格量化和考核，财政补贴就演化为某些营利性组织“免费的午餐”，出现甚至加剧财政补贴的消极后果。

三、营利性组织财政补贴监管重点

（一）完善营利性组织财政补贴制度安排

营利性组织财政补贴制度包括补贴主体和补贴形式的确立、补贴目的和补贴对象的确定、补贴标准和金额的计量、补贴流程所必经的程序和资料提供、补贴资金的使用方式和考核指标、补贴审计和信息披露等。政府应将营利性组织财政补贴的各个方面作出明确规定，并以政府法令的形式予以公布，使不同地区不同政府部门对营利性组织安排财政补贴时，都有标准的程序、方法和要求，从而将营利性组织财政补贴纳入规范化、法制化的轨道。

从我国目前对营利性组织财政补贴的监管现状来看，尚缺乏系统完善具有可操作性的统一监管制度安排。所以，应尽快完善营利性组织财政补贴制度安排，使每一次补贴都能通过充分的研究调查，确定科学合理的补贴目的和依据，严格限定补贴对象，准确计算补贴金额，合理设计补贴流程，持续考核补贴资金使用绩效，同步公开相关信息，并在整个补贴过程中实施严格的权力制衡，对各个环节进行合理分工，使补贴项目的确立、补贴项目的审批、补贴项目资金的拨付、补贴资金使用的监督和考评等由不同的部门和人员完成，最终促使我国营利性组织财政补贴规范化、科学化、高效率、更廉洁。

（二）强化营利性组织财政补贴审计制度

审计财政补贴的重要性已逐步成为公众共识。在实践中，澳大利亚和新西兰要求所有享受政府拨款与财政补贴的机构，不仅需同时提供按会计准则编制的财务报表和按审计署公布的绩效标准编制的“非财务”的绩效报告，而且实行严格而公开的审计制度。澳大利亚与新西兰为审计而花费的人力与财力逐年增长，审计范围越来越大，被审计的机构越来越多，审计在规范财政补贴方面的作用越来越得到公众认可。

营利性组织财政补贴审计应突出財政补贴决策合规竞争性审计。对申报者的补贴决策直接决定了社会资源的配置模式，决定了补贴目标的可实现程度，也决定了市场竞争的公平性。因此，决策者必须按照事先制定的规则对申报补贴的营利性组织进行全面考察和仔细筛选，确定最有利于社会整体福利提高的营利性组织实施补贴，以扩大补贴的受益面，充分有效利用纳税人的资源。同时，营利性组织财政补贴审计还应强化资金使用过程管理和监控审计。

（三）普及营利性组织财政补贴的绩效评价

对营利性组织财政补贴的绩效评价目前尚处于理论研究阶段。我国的各类绩效评价标准中，尚没有专门针对营利性组织财政补贴绩效考评的指标体系。从营利性组织财政补贴本质上可以认定为一个经济问题这一前提出发，对其进行绩效评价时可以借鉴经济学的“成本——收益”分析方法，通过比较财政补贴成本和收益之间的关系确定财政补贴资金的使用效益。政府财政补贴的成本包括三方面：机会成本、干预市场的社会成本和代理成本。

对营利性组织财政补贴收益的定位，我国宜采用“多元化”标准，如提供就业岗位，以税收形式贡献财政收入，对公共福利如捐款、改善公共活动设施的关注和投入，对环境保护方面的投入等都应纳入营利性组织财政补贴的绩效范围。因此补贴资金是否促进企业组织提供更多的就业机会，是否为职工提高了工资及福利待遇，应是财政补贴资金政策效应评价的重点。政府将公共资源配置给营利性组织而非直接生产供给公共产品，其行为属性类似于投资，即通过当期有限的投入获得未来期间更多更持久的财政收入。因此对企业组织接受财政补贴后当期和以后期间财政收入的贡献增量进行考量是必不可少的。

（四）贯彻营利性组织财政补贴信息披露制度

财政补贴从营利性组织角度定性是营利性组织从政府无偿获得的货币资产和非货币资产，从政府的角度虽然不是国家作为财产所有者代表对营利性组织的投资行为，但实质是政府作为社会管理者的一种“投资”行为，希望通过财政补贴实现政府的某些目标，所以从帕累托最优出发，政府应将公共资金补贴给最能实现政府目标的营利性组织。因此，财政补贴应该在补贴项目、申报条件和程序、申报时间、资金使用要求和预期达到目标等方面充分公开，以吸引能充分实现财政补贴目的的组织参与财政补贴的竞争过程，唯有如此才能降低政府与营利性组织之间的信息不对称，克服补贴过程中的逆向选择和道德风险。

总之，营利性组织财政补贴是把“双刃剑”，加强对它的监管，不仅能充分发挥其积极作用，而且能有效抑制它的消极影响。

（作者单位：河南财经政法大学）