事业单位财务管理的改进

倪毅英

一、公共服务体制改革对事业单位财务管理的影响

事业单位是我国政府提供公共服务的重要载体。在事业单位分类改革综合试点的基础上，国务院于2011年3月发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）以推进公共事业单位改革，提高公共服务的质量和绩效。公共财政体制是直接影响公共服务能力和公共服务绩效的关键因素，公共财政体制构成公共服务体制改革的重要组成部分。

事业单位改革以及财政体制改革使得事业单位财务管理产生深刻的变化，主要体现在：

1.对事业单位财务管理目标的影响。《指导意见》按照社会功能将现有的事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务从和事生产经营三类，并提出了对从事生产经营的事业单位推进转企改制的工作方案。按照事业单位的分类，对于承担行政职能和公益一类的事业单位，其财务管理的目标应该是财政资金使用的绩效最大化；对于公益二类事业单位，其财务管理的目标应该是财政资金和社会资金综合绩效的最大化；对于生产经营性事业单位，其财务管理目标应该是利润最大化或价值最大化。

2.对事业单位财务监督、考核体系的影响。《指导意见》对事业单位的监督提出了明确要求，事业单位应当按照指导意见的要求结合单位实际，建立事业单位内部绩效考评制度，及内部经济责任制度，以保证财政资金使用绩效的最大化；建立信息披露制度、加强审计监督，以保障财务公开、民主理财目标的实现；加强财务监督，确保财政资金和国有资产使用的规范、安全和有效。

3.对事业单位财务管理内容和方法的影响。财政体制改革的一系列措施，直接影响到事业单位的资金取得方式、使用方式、以及使用的要求。部门综合预算改革要求事业单位预算编制更加准确细致，国库集中支付改革要求事业单位资金使用要具有前瞻性和计划性，政府采购制度改革要求事业单位加强现有资产的基础性管理和采购流程的规范化，结转和结余资金的管理要求事业单位建立科学的资金执行分析和考核制度。

二、事业单位财务规则修订的主要内容

财政部于2012年2月发布了新的《事业单位财务规则》。新《规则》修订的主要内容包括：

1.进一步明确《规则》的适用范围。在明确了其适用于各级各类事业单位的财务活动的同时，为适应事业单位分类改革的需要，在附则进一步明确了参照公务员法管理的事业单位以及公益服务性组织和社会团体对于本规则的适用问题。

2.对财务监督提出了明确要求。财务监督的内容更加全面涵盖了事业单位财务活动的各个主要方面；强调了实行事前监督、事中监督、事后监督相结合监督方式；并要求建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度。

3.结合财政体制改革的成果，在预算管理、收入与支出管理、结转与结余资金管理、资产负债管理等方面进行了修订。（1）加强事业单位预算管理，明确了以事业发展目标和计划作为预算编制的依据，强调预算执行制度。（2）明确事业单位的收入的范围，强调了收支两条线管理。（3）在支出管理上，按照政府收支分类的要求，修订了事业单位支出分类；强调了资金支付应符合国库集中支付与政府采购制度；提出了支出绩效管理。（4）结合结转与结余资金的管理制度，加强了财政拨款结转和结余资金、非财政拨款结转和结余资金的管理。（5）在资产和负债管理方面，规范资产的配置、使用、处置以及对外投资管理；为控制事业单位财务风险明确事业单位应建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理。

4.改进了事业单位财务报告和财务分析制度。增加了财政拨款收入支出表、固定资产投资决算报表等主表，在财务情况说明书增加了资产负债变动、对外投资、资产出租出借、资产处置、固定资产投资、绩效考评情况的说明，提高了财务信息披露质量；修订了财务分析主要指标，为支出绩效评估提供了基础性分析指标。

三、事业单位财务管理的改进

为适应新《事业单位财务规则》的要求，事业单位应在财务管理精确化、内部财务监督体制、绩效及财务风险管理等方面予以改进。

1.实行财务管理精确化管理

事业单位预算管理和资产管理的粗放和低效无法满财政管理的要求，从而出现无序的预算调整、款项无法支付、设备采购不能到位的现象，影响到事业单位的业务正常开展。

事业单位的财务预测和监督职能的弱化使得大量的基础数据缺失或不真实，导致预算编制不科学不准确；内部职责界定不清晰，业务流程交叉不畅，导致预算执行不力，资金使用效益不高。产生上述弊端的主要原因在于单位内部业务流程与财务管理的严重脱节。

财务管理精确化已经在我国企业中被重视并得以实施，事业单位引进精确化管理极有必要。事业单位可以借鉴企业推行财务管理精确化已取得的实践成果，开展事业单位财务管理精确化的探索。

（1）流程再造。结合事业单位的发展战略，按照目标任务、业务分类、协同效能构架事业单位的组织机构，明确各部门的职责。将单位目标逐层分解到各部门，使部门目标服从于单位的总体目标，部门目标与考核相结合。按照岗位设置，针对每一岗位、每一项具体的业务，建立起一套相应的工作流程和业务规范，并将财务管理的触角渗透到单位的各项业务领域，使财务管理与运行管理融合在一起。

（2）推进信息化建设。财务管理精确化必须借助于信息化手段才能得以有效地实施。信息化、标准化的基础管理手段，一方面能够使得大量的数据正常流动，加强信息的相互验证以保证信息的准确性；另一方面财务部门通过整合会计信息和业务数据信息，形成单位财务综合分析数据库，以实现对单位整个运营过程的监控、分析和管理。

（3）探索单位内部投入产出考核制度。投入产出考核包括产出绩效的完成情况、完成绩效所发生的成本情况，以及两者相结合的绩效考核制度。绩效考核与成本核算的有机结合，才能促进成本信息的准确性和科学性，予以保证部门预算编制的科学性、合理性和准确性。绩效考核制度的实施，使得单位内部各部门能较好地控制预算支出，进行有效资源配置，提高财政资金使用效益。

2.完善内部财务监督制度

事业单位的内部财务监督应该按照《事业单位财务规则》的要求，在监督方式、监督内容、监督制度进行完善和创新。

（1）健全事业单位内部控制制度。政府部门对事业单位内部控制的建设极为重视，特别是纪委、政府审计部门对事业单位内部控制制度的建设提出了很高的要求，但事业单位在内部控制制度的建设缺乏科学的指导。财政部2008年颁布了《企业内部控制基本规范》吸取了企业内部控制研究的最新成果，对事业单位内部控制制度建设起到了借鉴作用。事业单位应结合《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中关于建立健全法人治理结构的要求，分析控制环境；结合单位业务领域进行风险评估；在业务流程再造的过程中，结合业务流程的特点及风险评估结果，恰当地运用各种控制措施；以信息化建设为基础，建立信息与沟通制度；按照《事业单位财务规则》以及《企业内部控制基本规范》的要求制定内部控制监督制度。

（2）拓展财务监督的内容和方式。事业单位应当按照财政体制改革的要求，强化资产管理，将资产管理与预算管理相结合，建立资产配置标准、盘活现有资产，提高资产使用效率，监督资产购置支出的合理性和经济性；建立健全内部经济责任制，将目标任务层层分解，对照目标任务设定情况，加强对预算编制的事前监督；建立信息公开制度，按照信息相关度，在不同层次、不同范围人员中公开，开展民主监督。

3.建立财务风险管理制度

事业单位财务风险主要包括投资风险、筹资风险、资金运行风险。事业单位可以根据财务风险管理理论，并借鉴企业财务风险管理经验，建立财务风险管理制度。

新《规则》实施后，事业单位的投资风险主要来自原有被投资企业给单位带来的风险，以及动用非财政拨款及其结余对外投资产生的投资风险。因此，事业单位首先应理顺单位与被投资单位的法律关系和财务关系，对现有被投资单位进行规范化管理，特别是对原有全民所有制企业进行公司化改造，建立现代企业制度，逐步完善出资者财务管理制度。其次，严格对外投资行为，在对外投资决策制度的基础上，强化风险评估制度、风险防范机制。对于存在长期贷款的事业单位应建立相应的积累机制及积累比例，在财务预算编制中建立负债偿还基金，用以及时足额偿还贷款本金。

在资金运行管理中，切实坚持“量入为出”的预算编制原则，因事业发展确需动用事业基金的，必须遵循收支平衡的原则，统筹安排，支出不得超出基金规模。深入分析单位事业收入形成的现金流量的特点和规律，编制自己使用计划，提高财务保障能力。

[1]李志强.论事业单位改革与公共服务绩效的提升.江西行政学院学报[J]，2007；1：16～17.

[2]贾俊丽.浅析新的《事业单位财务规则》.行政事业资产与财务[J]，2012；3：51.

[3]杨国瑞.事业单位财务管理的科学化、精确化[J].中国广播电视学刊，2008；7：21～22.