司法行政创新社会管理服务的嘉兴实践

□ 课题组

司法行政创新社会管理服务的嘉兴实践

□ 课题组

编者按：2011年，浙江嘉兴市取得“全国法制宣传教育先进城市”两连冠，“人民群众安全满意度”全省第一，以及“平安大市”六连冠的佳绩。该市司法局被中央精神文明建设指导委员会授予“全国文明单位”称号。嘉兴司法行政系统在创建全省工作示范，创新社会管理服务，全面履行司法行政职能等方面，形成了富有特色的“嘉兴做法”。本期《浙江经验》栏目刊载分别由嘉兴市司法局局长孙建良、副局长王蕾担任课题组组长完成的两篇研究性文章，供参考与探讨。

司法行政机关作为社会管理服务工作的直接参与者，伴随社会结构调整的加快，社会分工的细化，参与社会管理服务工作的覆盖面越来越广泛，已然成为政府创新社会管理服务的主体力量。嘉兴在司法行政创新社会管理服务中有着独特的实践与思考。

一、司法行政创新社会管理服务的价值优势

近年来，随着中国社会新的社会阶层和利益群体纷纷出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部由于利益获取模式不同，转型期社会价观值失范、收入分配差距扩大等原因，带来了社会利益失衡、社会阶层断裂、矛盾纠纷频发等突出问题。由于社会阶层利益的分化，群众的利益诉求和维权意识不断增强，对公共法律服务的需求也日益增长。对此，需要司法行政机关充分发挥自己职能优势，着力完善科学化的司法行政社会管理服务体系。

一是管理优势。司法行政机关的管理在社会管理类型上是一种保障性管理，这种管理职能的发挥，能最大限度的减少对抗因素，能最直接地维护社会和谐，能为社会管理活动创造稳定的发展环境。嘉兴市目前有劳教人员、社区服刑人员、刑释解教人员等三类特殊人群万余人，这三类特殊人群的管教帮扶工作是社会管理工作重要组成部分。通过对罪犯和劳教人员的人身管控，使其无力危害社会，从而维护社会稳定。安置帮教工作是刑罚执行机关和社会的衔接平台，既有教育改造的管理功能，又有扶助帮困的服务功能。法律服务监管，则是通过对法律服务人员的执业监督和执业道德、执业纪律教育，进一步优化法律服务市场，提高法律服务等公共服务的社会供给力。

二是服务优势。社会管理服务的基本任务包括协调社会秩序、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。上述七项社会管理任务都离不开法律手段的介入。法律服务是司法行政机关一项重要职能，通过律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务等机构和人员的执业活动，能够维护当事人合法权益，以个案的公正促进社会的公平正义；能够协调市场主体平衡利益关系，以法律手段规范经济行为和社会秩序；能够促进政府与人民群众交流沟通，以第三方身份助推政府的良性治理。

三是引导优势。社会纠纷的解决、社会局面的稳定，必须依靠全社会法治理念的形成。全社会法治理念的形成需要政府的引导，司法行政机关的普法依法治理工作正是发挥法律引导功能，提高全社会法律意识的重要手段。通过持之以恒地开展法制宣传教育，不断提高人民群众和领导干部的法律素养，为创新社会管理服务提供良好的法治环境。

四是预防优势。预防矛盾发生、避免激化矛盾是做好社会管理服务工作的关键，是创新社会管理服务活动的源头性工程。司法行政机关的人民调解工作,通过矛盾纠纷排查,能够在第一时间发现矛盾隐患，预防矛盾纠纷的发生。公证制度作为诉讼制度的前置，提早介入民事、商事和经济活动,是一项重要的预防性法律制度。律师和基层法律服务工作者为政府担当法律顾问，有效降低政府决策风险、行政执行风险，在预防社会矛盾纠纷上发挥着重要作用。

五是资源优势。司法行政机关“点多、线长、面广”的行业特点在社会管理中呈现出较强的资源性优势。律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、人民调解、法律援助、劳教管理、社区矫正、安置帮教、司法考试等工作，服务定位不同、服务对象有别、服务领域各异，多样化的工作职能使得司法行政机关参与社会管理服务的覆盖面明显广泛，介入社会管理服务工作的深度更具有基础性、前置性，服务人民群众更加直接、贴近，在推进创新社会管理服务中更易于发挥职能作用。

二、嘉兴司法行政创新社会管理服务的主要实践

（一）司法行政创新社会管理服务的主要做法

1. 实施人民调解安民工程，打造服务群众、维护稳定的“第一平台”。一是创新调解组织。不断深化区域性人民调解组织和行业性专业人民调解组织建设，先后建立医患、交通事故、劳资纠纷、新居民等行业性专业调委会40多家。南湖区还加大社会管理创新力度，开展“一村（社区）一老娘舅”工作，提升对基层社会矛盾纠纷的化解水平。二是完善调解机制。先后与法院、检察院、高速交警支队等部门建立“多调联动”的衔接机制。秀洲区依托司法行政法律服务中心工作平台，设立“区社会矛盾联合调解中心”，整合多方力量三调联动，真正形成“大调解”工作体系。三是提升调解能力。加强人民调解制度化、规范化、法制化建设，评选“人民调解能手”，建立专职调解员队伍，不断提高人民调解的质量和公信力。目前，全市有专职调解员340多人。

2. 实施法制宣传近民工程，创新弘扬法治、传播文明的“第一课堂”。一是宣传对象近民。以“法律七进”为载体，着力抓好领导干部、青少年、新居民等重点对象的法制宣传教育，形成了“领导学法制度化、公务员行政执法人员学法规范化、青少年法制教育系列化、外来人员法制教育多元化”的嘉兴特色。二是宣传载体近民。坚持普治结合，抓好“法治城市和法治县（市、区）工作先进单位”、“民主法治村（社区）” 和“诚信守法示范企业”等基层法治创建活动，不断提高社会法治化管理水平。嘉善县被表彰为“全国法治县(市、区)创建活动先进单位”，全市有市级“诚信守法示范企业”19家，市级“民主法治村（社区）”245个、省级“民主法治村（社区）”55个，全国“民主法治示范村”4个。三是宣传手段近民。与媒体联办《老娘舅人民调解工作室》、《小崔说法》等法治栏目，建立法治文化阵地。运用法制宣讲辅导、法制文艺演出、法制漫画大赛、青少年模拟法庭、法制案例剖析、公交车载广告、手机短信、微博公文等各种形式，扩大法制宣传的受众面和影响力。四是宣传产品近民。围绕强化法制观念、传播法律文化、提升法律素养的要求，开发了《构建和谐劳动关系操作体系》、《律师等法律服务人员现场见证》以及医患纠纷、劳资纠纷、交通事故专业调解宣传手册等系列产品。

3. 实施法律服务便民工程，拓展维护权益、构建和谐的“第一需求”。一是创新建立司法行政法律服务中心。2009年以来，全市整合司法行政各项服务职能，先后建立起市、县两级“司法行政法律服务中心”，形成以市“中心”为基点，县（市、区）“中心”为辐射的“1+7”“中心”服务网络。最近又在部分镇（街道）试点建立“综合法律服务中心”，努力构建司法行政系统“服务大局大平台、便民惠民大窗口、提供高效大服务”。二是健全法律顾问体系。在全面推进政府、行业协会、企业法律顾问体系的基础上，由政府出资为每个村（社区）配备一名法律顾问。三是规范行业发展。通过开展法律服务“规范发展年”、律师事务所星级评定等活动，规范拓展法律服务行业。目前，全市有律师事务所58家，律师520名；基层法律服务所29家、基层法律工作者218名；司法鉴定所3家、司法鉴定人27名；公证处6家，公证员23名，初步构建起适应嘉兴市社会管理服务需要的法律服务体系。

4. 实施法律援助惠民工程，提升关注民生、促进公正的“第一窗口”。一是建站扩点，落实惠民措施。大力加强法律援助站点和“12348”三级服务平台建设，努力开辟“绿色通道”。先后在镇（街道）以及团级以上驻嘉部队、市总工会、妇联、残联、共青团、消协等地及部门设立了法律援助站150个，在1128个村（社区）和1200多家规模以上企业设立法律援助联络员，着力打造“半小时援助圈”。二是加大宣传，提高法援知晓率。通过延伸服务窗口宣传、拓展媒体舆论宣传、深化社会民众宣传、争取上级重视宣传，以及定期编纂《嘉兴市12348法律援助舆情分析》和《法律援助专报》等，进一步提高法援知晓率。三是健全机制，提升援助水平。整合社会资源，不断壮大社会法律援助志愿者工作队伍，为法律援助工作提供人才保障。并与公检法建立刑民事诉讼法律援助和司法救助配合机制，与劳动、工青妇、残联建立工作协调机制。

5. 实施特殊人群管教帮扶保民工程，落实教育挽救、巩固安稳的“第一责任”。一是开展特色化的劳教管理。深化劳教人员“半天学习、半天劳动”的校园式教育模式，加强所区文化建设，开展心理矫治，建立技能培训、职业介绍、法律援助“三位一体”工作平台，营造集“社会化、开放化、人性化”于一体的管理氛围。二是实施规范化的社区矫正和安置帮教。通过组建三级一体化指挥调度中心、完善社区矫正规范化制度，加强社区矫正警示、教育、培训基地建设，对重点对象采用GPS手机监控，强化三色管理等，促进社区矫正规范化、专业化发展。在加强对重点刑释解教人员的管控的同时，寓服务与管理之中，前移延伸帮教关口、与监所开展“无缝对接”、加强过渡性安置基地建设，加大就业培训力度等，凸显帮困扶助和人文关怀。

（二）司法行政创新社会管理服务的主要成效

1. 社会管理服务基础进一步夯实。目前，全市73个司法所，办公用房总面积达2.1万平方米，平均面积超过280平方米；配备专职工作人员334名，平均每个所达4.6名，实现了基础设施建设省定C类“全达标”，直属司法所建设“全覆盖”，形象标识建设标准 “全统一”，名所名长的影响力“全提升”，形成了新一轮司法所规范化建设的“嘉兴做法”。2010年，全市有11个司法所被命名为“省级规范化司法所”。同时，全市还建立各类调解组织2321个，行业性专业调委会46个，个人调解室25个，并配备专兼职人民调解员10317人，形成了纵向到底、横向到边的调解网络。

2. 社会管理服务体系进一步优化。一是创新了人性化的新居民服务体系。嘉兴市在浙江省首推“以新调新”模式，先后建立镇（街道）新居民调委会26家，村（社区）和个人新居民调解室44个。同时，还结合嘉兴新居民管理实际，成立了新居民法制宣传、法律援助工作总站，开辟了新居民法律援助绿色通道，做到法律援助同城待遇，切实保障新居民合法权益。二是构建窗口化的司法行政综合服务体系。全面建成市、县两级司法行政法律服务中心，为群众提供“窗口化、综合性、一站式”的法律服务。截至目前，市“中心”窗口累计接待并办理群众来访4381批次，受理法律援助案件255件，解答法律咨询13592件，办理各类审批服务事项468批次，行政许可服务整体提速达到50%。

3. 社会管理服务效果进一步显现。一是维护社会稳定取得新成效。2010年，全市共排查调处各类民间纠纷22380件，成功率达 99.2%，防止群体性上访687件，制止群体性械斗156件。同时，劳教场所持续132个月安全稳定无事故，帮助339名劳教人员顺利回归社会。2009年以来，全市社区矫正对象再犯新罪率和刑释解教人员重新犯罪率均低于省控标准，为嘉兴市荣获人民群众安全感满意度全省第一以及平安大市“六连冠”作出了积极贡献。二是服务发展取得新成效。在2011年的村级组织换届中，积极组织律师、公证员等法律服务工作者，开展村务“法律体检”，协助村“两委”换届选举，帮助修缮村规民约、合同、协议等681件。三是保障和改善民生取得新成效。2010年以来，全市各级法律援助机构共提供法律咨询31332人次，办理法律援助案件4236件，先后办理了“俞文华人身损害赔偿”、现役军人陈某刑事附带民事诉讼等一批引起社会和媒体广泛关注的重大法律援助案件，赢得了人民群众的良好“口碑”。

4. 社会管理服务能力进一步增强。在创新社会管理服务中，全市司法行政系统通过加大对创新社会管理工作的培训、管理、考核、总结提炼的力度，进一步提升社会管理服务能力，树立了司法行政系统新形象。近年来，嘉兴市司法局先后两次被浙江省司法厅荣记集体二等功，同时，嘉善、桐乡、平湖、海宁四个县（市）司法局也先后被省司法厅荣记集体二等功。自2008年以来，市司法局连续三年被嘉兴市委、市政府考核为 “市级优秀部门”、被省司法厅考核为“优胜单位”。从2003年以来，嘉兴市司法局先后获得“市直文明机关”、“市级文明单位”、“省级文明单位”、“全国精神文明建设工作先进单位”等殊荣，实现了“文明单位六年四级连创”系列目标，2011年，被中央精神文明建设指导委员会评为“全国文明单位”。

三、新形势下司法行政创新社会管理服务的几点思考

面对新形势、新任务、新要求，创新社会管理服务已成为司法行政系统在今后一个时期所要破解的重大课题，关键是要健全社会管理体系，完善社会管理服务内容，核心是要管理理念的创新、管理平台的创新和管理机制的创新。

（一）以理念创新为先，树立“服务型”的社会管理服务理念

1. 树立以人为本理念。创新社会管理服务是一项复杂的系统工程，必须依靠全社会的力量来开展。为此，要以群众工作统揽社会管理服务，积极引导人民群众自觉主动参与社会管理。要转变全能统治型政府治理范式，还权于民，从“国家本位”转换到“社会本位”。司法行政系统必须统筹好各方主体，优化配置司法行政资源，按照基本公共服务均等化的要求，坚持以政府为主导，广泛动员和组织各行业协会和律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务单位，建立起布局合理、城乡联动、优势互补、方便快捷的城乡一体法律服务体系，从而构建起普惠制司法福利机制，实现社会管理服务的最优化。 要大力培育行业自我管理组织，更多运用柔性管理手段，构筑社会广泛参与“大社会、小政府”的多元化社会管理机制，实现社会管理服务的多样化。

2. 树立服务为先理念。创新社会管理服务，就是要寓管理于服务之中，以服务促管理，实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理转变。为此，司法行政机关要以社会公共利益为出发点，从人民群众的实际需要出发，针对当前日益增长的公共法律服务需求，推进以司法行政法律服务中心为依托的社会管理服务创新。通过健全完善市、县两级司法行政法律服务中心和镇（街）综合法律服务中心网络，为城乡居民提供“窗口化、综合性、一站式”的公益法律服务。努力提高司法行政法律服务质量，为公众提供优质的法律服务产品，不断满足公众的社会化、公益性法律服务需求。让群众感受到更快捷、更便利、更高效的“一站式”服务。

3. 树立公平正义理念。社会公平正义，是社会稳定的基础。 对司法行政机关而言，创新社会管理服务，就是要大力推进法律援助事业发展，优化城乡法律援助的工作布局，努力构建城市、县（市、区）、镇、村（社区）四级法律援助网络，畅通城乡居民、农民及农民工申请法律援助的渠道，健全各项便民、惠民机制，努力为困难群众、特殊群体平等地获取司法福利提供保障，着力解决公民平等的权利、合理的诉求因经济困难而不能实现的问题。

（二）以平台创新为基，打造“一站式”社会管理服务平台

1. 提升市“中心”新功效。市“中心”是彰显全市司法行政形象的重要窗口，对县（市、区）、镇（街道）中心，具有指导协调等职责。因此，市“中心”要进一步加强资源整合、完善工作机制、健全工作制度、精细工作流程、创新系列产品，在整体提升“中心”的社会管理服务水平上取得新功效，为县（市、区）、镇（街道）中心进一步拓展服务领域、规范服务标准、提升服务水平做出表率。同时，还要加强“中心”宣传，增加社会各界的关注度，增加法律援助知晓率，增大产品的受益面，从而提高群众满意率，提升“中心”的整体形象。

2. 打响县“中心”新品牌。县（市、区）司法行政法律服务中心是对司法行政职能的拓展和延伸，也是对县级司法行政职能的一种强化，尤其是对构建地方社会矛盾化解大平台，具有十分重要的支撑作用。要积极依托司法行政法律服务中心，探索构建人民调解、司法调解、行政调解三位一体、三调联动的“大调解”工作体系。在调解过程中，“中心”要发挥法制宣传教育的引导作用、法律服务的规范作用、法律援助的保障作用。此外，还要在“中心”平台上构建“诉调”、“检调”、“医调”、“劳调”、“交调”等多调衔接联动的工作格局，真正成为司法行政机关的“便民窗口”、“惠民品牌”。

3. 试点镇“中心”新平台。镇（街道）综合法律服务中心是公共法律服务体系的有益补充。在加快推进新一轮司法所规范化建设，力争“十二五”时期50%以上的司法所达到“省级规范化司法所”的基础上，选择一些有条件的镇（街道），试点建立综合法律服务中心，并不断健全工作机制。镇（街道）综合法律服务中心主要承担法律服务及其指导、法律咨询与法律援助、矛盾纠纷调解、法制宣传教育等综合法律事务等法律服务工作。同时，要结合嘉兴市统筹城乡综合配套改革和“两新”工程建设实际，做好40个左右的新市镇司法所、调委会的调整与提升及300个左右新农村、新社区调解室的筹建工作。

（三）以机制创新为主，构建“多元化”的社会管理服务体系

1. 创新矛盾纠纷化解机制，打造广覆盖的人民调解体系。一是健全调解网络。不断健全市、县（市、区）人民调解指导委员会、镇（街道）和村（社区）人民调解委员会等覆盖全市的四级调解组织网络，着力加强镇（街道）、村（居）委会联合调委会、企业调委会、个人调解室、民情工作室等新型调解组织建设。二是拓展调解领域。加强对新形势下社会矛盾纠纷特点的研究，深化行业性专业调解组织建设，不断拓展调解领域，着力化解初始状态的劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、交通事故、物业管理等疑难纠纷。三是整合调解资源。要按照“整合资源、整体联动”的要求，构建人民调解、司法调解、行政调解三位一体、三调联动的“大调解”工作体系。积极推进专职调解员队伍、人民调解专家库、民间和谐员队伍建设，搭建城乡信息、资源共享平台，形成相互协作、相互支撑的工作机制。同时，强化“人民调解也是办案”理念，引导律师、公证员等法律服务工作者，参与疑难复杂矛盾纠纷的调解、预防和减少矛盾纠纷，引导群众依法有序表达利益诉求。

2. 创新公共法律服务机制，打造多层次的法律服务体系。一是夯实公共法律服务基础。进一步拓展规范法律服务行业，把法律服务业纳入全市现代服务业总体规划，研究出台扶持政策措施，加快法律服务机构规模化、专业化、品牌化发展，确保到2015年，每万人拥有律师数达到或超过2.5的小康标准。二是优化公共法律服务配套。以政府购买服务和志愿服务相结合的方式，为每个村（社区）配备一名法律顾问，深化“一村一社区法律顾问”制度。大力开展“所所合作”，通过律师事务所与基层法律服务所“一对一”结对，将城市优质法律服务资源传递延伸到农村，逐步实现城乡法律服务资源的均衡合理布局和均衡共享，建立惠及全市人民的“司法福利”体系。三是突出公益法律服务供给。加大以法律援助为主的政府公益法律服务供给，加大法律援助力度，降低法律援助门槛，通过多种便民举措，让更多的困难群众得到便捷的法律援助，努力为困难群众、特殊群体平等地获取司法资源提供保障。

3. 创新利益诉求表达机制，打造宽领域的依法治理体系。一是夯实法治基础。采取市场化运作、项目化推进的新手段，充分发挥法制宣传教育职能，进一步加强对各级领导干部、公务员、青少年、新居民等重点对象的法制宣传教育，提高他们参与社会管理服务的意识和能力。通过深入推进地方、行业、基层依法治理工作，夯实基层社会管理创新的法治基础，依法保障人民群众参政议政、当家作主的主人翁地位。二是营造法治氛围。与综治、公安、民政、工信等部门协调配合，大力加强与促进社会管理创新有关法律法规的宣传教育活动，促进社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理、社会组织管理服务，为促进社会管理创新营造良好法治氛围。三是强化法治引导。继续办好各地的普法网站和普法微博，加强网评队伍建设，加强舆情引导。组织引导律师等法律服务工作者做好政府法律顾问、企业法律顾问工作，促进政府依法管理社会事务、企业依法经营管理。

4. 创新管教帮扶工作机制，打造社会化的特殊人群管理体系。一是强化劳教管理。进一步完善防控、排查、应急处置和领导责任“四项机制”，确保劳教场所持续安全稳定。同时，大力加强心理矫治和技能培训，提高教育改造质量和劳教人员回归社会的能力。二是规范社区矫正。大力推进社区矫正制度化、规范化、法治化建设，做好社区服刑人员的风险性评估，不断完善社区矫正庭前社会调查评估机制。探索分类型、分阶段、分级别矫正方法，探索社区矫正专业执法队伍建设，试点成立社工事务所，加强社工在社区矫正中的应用面和覆盖面。三是深化安置帮教。强化刑释解教人员必接措施，确保安置帮教工作无缝衔接、管控到位。运用社会化、市场化、多元化的安置思路，多渠道地解决好刑释解教人员的生活就业问题。

5. 创新行业自律管理机制，打造“两结合”的司法行政行业管理体系。一是加强协会建设。加快推进人民调解员、司法鉴定等行业的协会建设。通过注重培育扶持，加强指导监管，完善有关制度，深化行业党建等，大力推进行业协会自身建设。二是健全行业自律。进一步优化行业协会的管理职权配置,根据相关法律法规授权，发挥好行业协会在创新社会管理中“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用。三是强化行业指导。加快推进各专业委员会和专家库建设，继续坚持完善重大敏感办理通报制度，着力构建“重大决策会商,重大情况沟通,重大信息共享”的工作机制。

课题主持人：孙建良，男，嘉兴市司法局局长；课题组成员：王林飞、陈善忠、曹霞、徐平、潘惠明（嘉兴 314001）。

责任编辑：凌 雁