开源节流并举为粮食安全提供水利保障:访国家发展和改革委员会农村经济司司长高俊才

国家粮食安全是安邦治国之本，在国家安全战略中占有非常重要的地位。在2012年“世界水日”“中国水周”到来之际，本刊以“水·农田水利·粮食安全”为主题，采访了国家发展和改革委员会农村经济司高俊才司长。

中国水利：粮食问题与经济发展和社会稳定的关系极为密切。保障国家粮食安全，始终是安邦兴国的头等大事。请您谈谈水与国家粮食安全的关系和认识，以及应采取怎样的措施大力发展农业节水灌溉？

高俊才：水利建设与粮食生产关系极大，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率、转变灌溉方式，是提高粮食产量、实现高产稳产的重要条件。“十二五”期间，在改善现有9亿多亩（0.6亿hm2）灌溉面积的同时，按规划再新增农田有效灌溉面积4 000万亩（266.67万hm2），新增高效节水灌溉面积5 000万亩（333.33万hm2），须按照开源节流并举、以节水为主的方针，多措并举，多效融合，大力加强农田水利建设。

长江、珠江、松花江和黄河、淮河、海河、辽河等七大江河的水资源，总体上说“三江相对有余，四河严重不足”。从科学发展观和转变发展方式的要求出发，无论“三江”流域还是“四河”流域，无论是已开发的水资源存量，还是今后新增加的水资源增量，都要进一步加大节水力度。农业用水量大，节水潜力也大，而且节水灌溉在促进农业增产、农民增收、水资源可持续利用和改善生态环境等方面具有综合效益。今后要推进技术、管理、投入和效益的结合、融合，大力发展节水灌溉尤其是高效节水灌溉。

一是要通过工程和技术措施促进节水。首先要减少灌渠输水环节水的损失。长期以来，灌溉渠系工程配套和维修改造欠账多，老化失修问题很普遍，水资源在输水环节损失的比例很高，相当一部分灌区的渠系水利用率低于50%。输水损失多，既不利于扩大灌溉面积和提高灌溉保证率，也不利于工程运行的良性循环。近年，各级政府多渠道安排资金，对干、支、斗、农各级渠道进行了以硬化防渗为主要措施的节水改造，效果很好。从灌溉渠系工程的公益性强、续建配套任务重、节水扩灌潜力大等特点出发，今后公共财政应该加大支持力度，进一步扩大防渗措施的覆盖面并提高工程质量。其次要提高田间用水的利用效率和效益。几千年来，大水漫灌是主要的灌溉方式，辩证地看，虽然这种灌溉方式具有一定的必然性和某些合理性，但近几十年来其弊端越来越突出，特别是水、肥的利用效率低，不仅浪费水，而且大量未被作物吸收的化肥流入江河湖海或渗入地下，污染水环境，造成一些湖泊和海域富营养化，水华频发，影响生产生活。近年，田间高效节水灌溉发展快，过去用于经济作物的滴灌技术，已在粮食作物大面积推广，发展势头良好。今后，既要加大管道输水灌溉、滴灌、喷灌等节水灌溉新技术的推广力度，也要从节水改造任务重、财力有限等实际情况出发，因地制宜采取穴灌、沟灌、大畦变小畦、长畦变短畦等成本低、效果好、简单易行的灌溉技术，多种措施并举，最大限度地改变大水漫灌的灌溉方式。同时，采取地膜覆盖、作物秸秆覆盖、深松免耕等保水技术和农艺技术，提高灌溉水和天然降水的利用率。田间节水措施的投入主体是农民，考虑到种粮的比较效益低，公共财政应该给予更多的补助，以减轻农民负担，增强农民投入的积极性。

二是要通过提高效益促进节水。无论是粮食生产，还是田间节水，其行为主体都是农民，农民最关心的是提高经济效益，起码要做到投入人力、财力和物力不吃亏。近年，之所以田间节水尤其是高效节水发展快，其原因：一方面是技术进步对节本增效发挥了重要作用；另一方面是通过政府奖补资金、贷款贴息等，降低了农民的投入成本，提高了投入效益，增强了实施节水技术的积极性；第三方面是在国家宏观调控政策的作用下，粮食价格和市场销售情况都比较好，种粮农民愿意投入更多资金用于节水设施建设和节水设备购置。新疆生产建设兵团发展膜下滴灌1000多万亩（66.67万hm2），其资金投入的80%多靠自筹和贷款，其主要动力就是膜下滴灌的效益好。2011年到黑龙江省大庆市调研时了解到，实施膜下滴灌后的玉米，亩产可达到1 t左右，比不用此技术的产量高出约1倍，再加上政府给予的补贴，提高了农民发展膜下滴灌的积极性。今后发展节水灌溉，要以提高效益为中心，把国家粮食安全的社会效益建立在农业增效、农民增收的基础上，实现多赢。

三是要通过建立和完善水权制度促进节水。今后我国实行最严格的水资源管理制度，对水资源开发利用实行控制，是严守的“三条红线”之一。现在全国的用水总量已经突破6 000亿m3，到2030年的近20年中，全国用水总量增量还有1 000亿m3的空间。要抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系，对不同地区要确定不同时期的水资源开发利用红线。统筹水资源利用的存量和增量，建立和完善国家水权制度。流域管理与区域管理相结合，将水权制度具体化，并便于操作，在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转换机制，合理运用市场机制优化水资源配置，通过水权确定、水权流转促进节水增效工程建设和管理。近年一些地区在水权有偿转让方面已经做了有益探索，既增加了农业节水投入，又促进了农业增产增效，还解决了城市和工业用水指标，一举数得，对其经验应加以总结和推广。

四是要通过水价改革促进节水。一方面，粮食生产的经济效益比较低，难以承受高水价。另一方面，促进节水需要运用价格杠杆。要处理好这一对矛盾，就需要在推进水价综合改革的过程中，对农业灌排工程运行管理费用给予必要的财政补助。一些地区在财政补助的同时实行“按方收费、按亩补贴”，也有些地区实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价。这些办法都取得了好的效果。总之，要按照既促进节约用水、又不增加农民水费支出、还能保障灌排工程良性运行的原则，发挥好水价杠杆的调节作用，促进实现节约用水和粮食增产、农民增收的统一。

中国水利：根据我国目前的缺水形势，您认为应采取什么方式，科学合理地开发水资源？

高俊才：从整体上说，我国北方的资源性缺水和南方的工程型缺水比较普遍，今后要进一步研究地表水、地下水和天上水的资源量和可开发量，科学合理地开发利用水资源。

一是工程建设与制度建设相结合，增加水资源供给。为增加水资源供给，一要尽快完成大中小型病险水库的除险加固，恢复和增加蓄水及其防洪库容。二要在做好移民安置、生态保护等工作的前提下，在水资源较丰富的河流兴建一批大中型水库，增强水资源调蓄能力。三要科学规划和建设调水工程，通过水源置换、水价以工哺农等方式，直接或间接为农业增加供水。四要支持山丘区建设更多的小水池、小塘坝和田头水窖等小型水利工程，提高雨洪资源的利用率。五要在建设水源工程的同时，同步建设渠系配套工程，防止有水用不上的问题。

建设水资源开发工程要依据规划并严守地表水和地下水的控制红线，防止过度开发和无序开发对生态环境造成不利影响。同时要科学制定运行管理制度，处理好供水与防洪、发电、水运、生态等用水的关系，处理好农业用水与其他用水的关系，实现综合效益最大化。水库的汛限水位和调度方案等，要更科学地考虑动态因素和气象因素，把更多的洪水转化为可以利用的水资源。

二是发挥好南水北调工程为农业供水的效益。按照规划，一方面，南水北调东中线一期工程的主要供水对象是城市和工业；另一方面可直接和间接为农业和生态增加供水87亿 m3（为新增调水规模 134亿 m3的 65%），其中：向苏北农业增供16亿m3；向河南刁河灌区增供3亿m3；将沿线受水区多年来被城市挤占的15亿m3偿还于农业；为城市工业增加供水产生的废污水，处理达标后约53亿m3可用于城区外的农业和生态。

南水北调东线一期工程2013年通水，中线一期工程2014年通水。受水区一方面要加快为城市和工业供水的配套工程建设；另一方面，应在完善工程规划的基础上，加快为农业供水的配套工程建设，并按“以城带乡、以工哺农”的原则，在水量水质保证和水价制定等方面，完善法规并制定相关政策。南水北调工程多种方式为农业供水，既可提高粮食等主要农产品产量，也可缓解黄淮海平原农业灌溉严重超采地下水的问题。在保障城市和工业用水的同时，南水北调东中线一期工程为农业供水，可为今后其他大型调水工程的规划和建设提供经验。

三是人工增雨大有可为。我国空中云水资源（含水汽）年均达30多万亿t，平均每年的降水量6.2亿t，降水率平均约为20%（西北地区平均不到15%），云水资源开发利用的潜力很大。

我国实施人工增雨作业已有50多年的历史，取得了很大的成绩，近年平均每年增加的降雨量为500亿m3左右，为农业增产和生态建设等发挥了重要作用。但是，与人工增雨技术先进的国家相比，我国还有很大的差距，大部分地区虽然火箭炮、高射炮等地面作业设备多，但空中作业的飞机少，性能也较差，如能达到设备和技术先进国家的水平，我国每年的人工增雨量可比现在增长4倍多，达到2800亿t左右。

今后要在总结我国实施人工增雨作业经验的基础上，借鉴国际先进经验和技术，加强新技术研发和新装备应用，不断提高我国人工增雨的科技水平和作业效率。近年，中国气象局与吉林、辽宁、黑龙江、内蒙古四省（自治区）积极协商，结合 《国家新增千亿斤粮食生产能力规划》，拟建设以人工增雨为重点的东北区域人工影响天气基地。同时，正在推进西北、华北、西南等区域的人工影响天气基地前期工作。通过建设区域人工增雨基地，形成跨行政区域的人工增雨作业调度运行决策机制，由区域中心统一协调指挥调度飞机，上下联动，区域联合，可更多地实行跨省增雨作业，增强作业效果。同时还应借鉴泰国等好的经验，积极研究人工增雨（雪）作业由抗旱应急作业向常态化作业转变，多增降雨量，更好地为农业增产增效服务。