高邮湖管理成效与发展方向研究

魏强林，樊 旭

（江苏省江都水利工程管理处，225200，江都）

2004年8月20日江苏省十届人大常委会第十一次会议审议通过了《江苏省湖泊保护条例》（以下简称《条例》），并于2005年3月1日起施行。《条例》的颁布实施明确了水行政主管部门作为湖泊主管机关的主体地位，并规定了包括高邮湖、邵伯湖在内的13个重点湖泊由省水行政主管部门直接管理。2006年，江苏省政府批复了省管湖泊保护规划，进一步明确了省管湖泊的保护范围、湖泊功能区划，明确了省管湖泊管理与保护的总体要求与实施计划，省管湖泊管理与保护工作逐渐步入正轨。通过对高邮湖湖区水文、水质和管理现状进行分析研究，探索湖泊管理与保护体制，为实现湖泊资源的可持续利用和经济社会的可持续发展提供有力的支撑。

一、湖泊概况

高邮湖地处苏皖交界，北与洪泽湖水系相连接，南与长江水系相连通，东临江苏高邮，西接安徽天长，跨安徽省天长市和江苏省高邮市、宝应县、金湖县。高邮湖湖区主属江苏省，是江苏省第三大湖，水域总面积为760.67 km2，在高邮市境内水域面积392.82 km2，占高邮湖总水域面积的55.32%。高邮湖属浅水型湖泊，由古泻湖经长期淤积和人类活动影响而成。

高邮湖的入湖河道属于淮河入江水道水系，淮河大部分上游来水经三河闸，过入江水道进入高邮湖。高邮湖区间来水，主要来源于安徽省天长市境内，其余来源于淮安、扬州境内。高邮湖入湖主要河道有上游入江水道、利农河、涂沟河、铜龙河、老白塔河、白塔河、王桥河、秦栏河。

二、高邮湖管理成效

《条例》出台前，江苏省湖泊实行的是多区域、分部门的松散管理模式，湖泊管理处于无序状态，缺乏统一的湖泊流域水资源决策和管理机制。2008年江苏省水利厅印发了《关于增加省属工程管理单位相应职责的通知》，赋予省江都水利工程管理处等厅直属单位协助做好相关省管湖泊的保护、开发、利用和管理工作的职能。同年，省水利厅下发《关于加强湖泊管理与保护工作的意见》，要求各有关市水利局和省属有关管理处要充分认识湖泊管理与保护工作的重要性，组建湖泊管理机构，加强湖泊管理与保护工作。至2011年，省管湖泊管理与保护工作取得了显著成效。

1.建立了新的湖泊管理体系

《条例》第五条规定：县级以上地方各级人民政府水行政主管部门是本行政区域内湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作。县级以上地方各级人民政府环保、渔业、交通、建设、规划、国土资源、林业等有关部门，应当按照职责分工，做好湖泊的有关管理和保护工作。由此可以看出，在《条例》明确规定下形成的新的湖泊管理体系是以水行政主管部门为统一主管机关，其他涉及湖泊的主管部门为各行业主管机关的统一管理体系。高邮湖涉湖各市县水行政主管部门积极争取地方政府的支持，成立了专门的湖泊管理单位，配备了专职湖泊管理工作人员。形成了从省水利厅到流域性管理单位（各厅直属单位）到市、县水行政主管部门到各基层湖泊管理单位的四级管理体制。

2.建立了省管湖泊联席会议制度

江苏省政府2011年8月召开了高邮湖邵伯湖管理与保护联席会议成立大会。省水利厅、环境保护厅、海洋渔业局、林业局，涉湖市、县级人民政府共同组成联席会议，建立省管湖泊联席会议制度。其主要职能是在省政府的领导下，贯彻落实《江苏省湖泊保护条例》《江苏省环境保护条例》《江苏省渔业管理条例》等法规，组织高邮湖保护规划的实施；向省政府及省水行政等主管部门提出高邮湖管理与保护的政策和措施建议；研究提出高邮湖管理与保护的规范和标准，对高邮湖管理和保护进行技术指导和服务；协调各地区、各行业涉及高邮湖规划；建立高邮湖保护管理效果评估机制；协调解决高邮湖管理与保护工作中涉及跨地区和跨部门的重要问题；协调各有关部门按照职能分工开展高邮湖管理与保护联合行动；参加高邮湖保护范围内中重大建设项目及重要开发利用项目的研究；协调高邮湖保护范围内重大以上级别污染事件的处理；督促指导有关地方和部门的高邮湖管理和保护工作；省政府交办的有关高邮湖管理与保护的其他工作。

3.建立了省管湖泊巡查网络体系

各地湖泊管理单位根据自身情况建立了相应的高邮湖湖泊巡查网络，完善巡查制度，湖泊巡查工作有序开展，为维护湖泊良好的水事秩序，对控制涉湖违法水事案件的发生起到了积极显著的作用。

4.建立了省管湖泊水环境监测体系

江苏省水利厅2008年起组织开展省管湖泊监测与评价工作。水质评价参数为溶解氧、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮等共19项。水质评价标准采用 《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）。水质评价方法采用单指标评价法确定综合水质类别，水质达到或优于Ⅲ类水标准的为达标。湖泊营养状态评价标准及分级方法参照 《地表水资源质量评价技术规程》（SL395—2007）。 根据2011年对高邮湖水质监测成果，对各月监测均值进行评价，统计出2011年全年高邮湖水质综合评价为Ⅲ类，超标项目主要为总磷和总氮。

另外还完成了高邮湖勘界设桩、基础资料整编、湖泊健康评价、湖泊功能区划分等一系列基础性工作。

三、高邮湖管理中面临的难题

1.湖泊有序开发利用尚未形成

国家水法规明确规定，湖泊、湖荡等水资源属于国家所有，而沿湖周边的一些村组、单位和个人利用自己的地域优势，竞相圈圩（围）开发，少数人获得利益；随着工业化和城市化建设发展迅速，向湖区排放的工业污水和生活废水排放量越来越大，养殖投放的大量饵料以及排泄物，导致湖区水体富营养化。

2.湖泊管理体制尚未理顺

湖泊的管理除水行政主管部门外，还涉及渔业及湖泊所在地乡镇政府，部门之间的管理职能交叉，特别是利益驱动，无法形成管理合力，有效的统一管理格局尚未形成。

3.湖泊管理科学技术手段尚未运用

湖泊面积大，岸线长，以高邮湖为例，760.67 km2的水域面积，仅仅依靠湖泊管理人员的眼观脚量，不仅成本高、难度大，而且也很难准确掌握湖泊流域的综合情况。

四、高邮湖管理对策

面对当前高邮湖管理与保护工作中存在的问题，应坚持省管湖泊流域与区域相结合的统一管理模式。

1.构建高邮湖管理新体制

目前，高邮湖管理已经形成了从省水利厅到高邮湖流域性管理单位到市、县水行政主管部门到各基层湖泊管理单位的四级管理体制。要深入贯彻落实高邮湖管理与保护联席会议制度，充分利用联席会议的平台，切实加强与环保、渔业等其他行业主管部门的协调沟通，形成管理合力，积极探索综合管理的新模式。

2.建立高邮湖管理长效机制

（1）科技创新

为促进湖泊保护管理的现代化，应加强湖泊保护管理的科学研究工作。通过开展一系列湖泊保护管理重大课题研究、湖泊保护关键技术开发、湖泊保护技术推广项目以及规程规范的制定等提升湖泊管理与保护的整体科技水平。

高邮湖应当充分利用现代化的技术管理手段，建立并加强湖泊的监测和评价制度，建立湖泊监测网络，建立科学的湖泊管理评价体系。充分运用3S 技术，即遥感（RS）、全球定位系统（GRS）和地理信息系统（GIS），这些新的技术手段可以针对湖泊空间分布范围广、常规监测手段难以控制的特点，从区域上及时监测水资源、岸线资源及水域利用变化情况的空间分布范围与发展趋势，为水行政主管部门管理、保护和治理措施的制订提供空间决策依据，进一步提高全省湖泊监测与管理的整体水平。

（2）制度建设

为了有效地管理好高邮湖，充分发挥水利部门的统筹管理职能，切实保护好国家湖泊资源，要修订相关法律法规，完善湖泊各项规章制度，如高邮湖水环境影响评价制度、水行政执法巡查制度、湖泊联席会议制度、排污口设置审批制度、湖泊岸线规划制度、取水许可制度等。同时借鉴国外的经验，建立和完善目前的水功能区划制度、农业及养殖业水资源保护制度、污染事故紧急处理及预警制度、水资源补偿费征收制度等。

（3）经费保证

湖泊管理与保护是一项公益性行为，维护的是社会公共权益，省、市、区政府要加大对湖泊管理与保护工作的公共财政投入力度。地方水行政主管部门要积极探索湖泊管理的新方法和新途经，创新管理模式，规范管理行为，提高管理水平。

（4）管理能力

根据湖泊保护管理的需要，分级制定湖泊保护名录，建立政府负责、分级管理的湖泊管理保护责任体系，实行湖泊管理保护绩效目标管理考核，充实管理人员，对相关人员进行系统的培训，提高人员素质，配备必要的巡查和管理设备，为湖泊的合理利用和高效保护提供必要的支撑和完善途径。

（5）管理远景

一是有计划地推进退渔还湖、退圩还湖。二是开展“数字”湖泊研究。三是湖泊资源可持续利用研究。

五、结 论

湖泊是一个非常脆弱的生态系统，人类的一些不合理利用行为往往会对湖泊造成不可逆转的破坏。水资源的不可分割性决定了必须以流域为单元，遵循自然规律，逐步实现湖泊流域综合管理，实现人与湖泊和谐发展、人与水和谐相处，切实保护湖泊健康，实现湖泊资源的可持续利用。

［1］江苏省人民政府.高邮湖邵伯湖保护规划[R].2006.

［2］徐芳，等.湖泊管理与保护工作的实践与思考[J].江苏水利2011（增刊）.