新形势下水利工程建设监理工作的思考

李创团

（广西壮族自治区水利科学研究院，530023，南宁）

一、新形势下水利工程建设监理面临的主要问题和挑战

1.监管机制不健全

目前对监理单位资质、从业人员资格的管理制度比较完善，监管比较到位,但对工程建设阶段监理活动的监督管理仍然比较薄弱。不仅没有建立起有效的动态监督管理机制，县级以上地方人民政府水行政主管部门、流域管理机构和项目法人对工程建设阶段监理活动的监督管理机制也尚不健全，缺乏有效、有力的动态监管手段，存在监理单位超范围承揽监理业务、监理分包、总监理工程师或者监理工程师不到位、不按照监理合同承诺投入监理力量、监理工程师或者监理员监理活动超越授权范围、监理人员同时在两个及以上的工程项目中从事监理活动、施工实施阶段的监理工作不力导致工程质量和安全事故发生等行为，违反《水利工程建设项目施工监理规范》《建设工程安全生产管理条例》《水利工程建设监理规定》的问题时有发生。

2.监理活动范围不适应工程建设发展需要

目前业主委托监理单位的监理活动，绝大多数仅限于工程建设施工阶段的监理工作,对工程项目前期工作开展监理的较少。工程建设前期工作的质量、进度和投资规模的控制与工程建设施工阶段同等重要,对于对经济社会发展有重大影响、涉及公共利益的重大民生项目前期工作甚至比工程建设施工阶段的工作更加重要。近年，由于前期工作不到位、工作深度不够，造成项目建设计划受阻、资金浪费等问题越发突出，也导致施工阶段设计变更增多，给施工阶段的质量、进度及投资控制、合同管理造成更多困难和压力。因此，对项目前期工作进行监督和管理显得十分重要和迫切，处于第三方独立公正地位的社会监理单位应当承担起对项目前期规划、勘察和设计工作的监理活动，使监理活动的业务范围贯穿到工程建设项目全过程，真正实现工程建设项目全过程的监督和管理，适应工程建设发展的需要。

3.监理资源及监理活动能力总体不足

根据中国水利工程协会最新统计，截至 2010年年底，水利工程建设监理从业人员总计50 570人，即使按2009年水利工程施工项目总数10 715个计算，1个项目平均也只有4.7个监理从业人员；从监理从业人员结构看，2010年具有总监理工程师资格的有7141人，仅占14.1%，1个项目平均0.67个总监理工程师，还达不到1个施工项目1个总监理工程师的基本要求；具有监理工程师资格的40 199人，占79.5%，监理员3 230人，占6.4%。具有总监理工程师资格的人员较少，具有多专业技能、较高组织领导能力、协调能力及丰富的工程建设管理经验等综合能力的高素质总监理工程师更少，从业人员素质总体不高，不能满足当前和今后水利工程建设发展的需要，监理资源及监理活动能力总体不足。

4.监理单位社会性、独立性和公正性未能充分体现

水利工程建设监理中具有真正意义上独立的社会监理单位很少，有不少监理单位依附于以水行政管理部门、科研院所、勘察设计院等为母体的企事业单位中，缺乏市场竞争主体和法人实体地位。此外，在工程建设活动中，项目法人对工程的建设管理与委托的工程建设监理共存，业主往往高度关注工程进度，在工程进度控制方面给监理施加过多压力，而由于监理处于业主委托的从属位置，在处理工程质量和进度矛盾关系方面，以及在投资控制和合同管理上造成较大的处理障碍，从某种程度上削弱了监理单位在监理活动中的独立性和公正性。

5.制约监理活动良性发展的因素依然存在

我国工程建设监理制度的推行虽然走过了20多年，但有序竞争的市场环境还没有形成。2010年，中国水利工程协会组织开展了首批水利建设市场主体信用评价工作，但采取的是工程施工和监理市场主体自愿申请参加的方式，仅有137家水利建设市场主体自愿申报进行信用评级。其中监理市场主体只有67家自愿申报进行信用评级，信用评级是在市场主体申报材料的基础上，由全国性行业自律组织——中国水利工程协会进行初审、复审和组织评审委员会终审，信用评价缺乏强制性和约束性，信用评价结果缺乏公信力，实际的信用监管效果还不够理想，优胜劣汰的市场准入和清出机制没有形成，制约监理活动良性发展的因素依然存在。

二、水利工程建设监理工作的思考

1.创新监督管理机制，加强和提高监管力度和水平，促进监理单位管理水平和服务水平全面提高

各级水行政管理部门必须创新监督管理模式，以新机制、新方法、新举措加强对监理工作的监督管理。对监理活动的监督管理，要全部贯穿到准入前的资格考试、资质审查、准入后的从业管理等全部的监理活动中。重点加强工程建设阶段监理活动的监督管理，要从制度上和机制上形成高效有力的监督管理手段。要加强工程建设阶段监理活动跟踪监管的政策措施研究，建立工程建设阶段监理单位派出的驻地监理部人员组成、人员身份核查和现场监理活动规范性及成效性等日常监督检查制度，并建立检查结果信息发布平台，对监理单位和监理人员在工程建设阶段监理活动的质量和信誉进行跟踪监管和评价，以创新的监督管理方式，全面加强监理工作的监管，规范监理行为，促进监理单位管理水平和服务水平的全面提高。

2.完善规范制度，创新监理模式，建立适应工程建设发展需要的现代监理制度

现行的《水利工程建设项目施工监理规范》（SL 288—2003）仅针对施工阶段的监理活动，没有涵盖到项目前期阶段的规划及勘察设计阶段，缺乏全面、系统、完善的水利工程监理法规体系。真正意义上的工程建设监理包括从项目立项到工程建成的全过程，随着经济社会的快速发展，水利工程建设规模的不断加大，制定项目前期阶段监理活动约束性规范和相关规定十分迫切和必要，强制推行项目前期阶段监理工作的时机和条件已经具备，应大力推进、全面实现从项目立项到工程建成的全过程监理。此外，监理活动是一项高智能综合性的技术活动，除了对从业人员有较高的业务能力要求外，需要采取必要的高科技设备进行必要的检查和检测，同时，要积极推进工程建设管理和监理一体化模式，将业主管理和监理单位的监理统一委托监理单位进行，建立适应工程建设发展需要的现代监理制度。

3.创新管理模式，全面促进监理人员业务水平和职业素质提高

新形势下，水利工程建设监理工作对监理从业人员业务水平和职业素质提出了新的更高要求。政府监管部门和监理单位有责任和义务共同促进和提高监理从业人员的业务水平和职业素质，推动建设监理工作能力和水平的全面提升。必须创新管理模式，以提高从业人员业务素质和能力水平为目的，通过加强对监理单位的管理能力指导、提高从业人员准入条件、完善从业人员后期继续教育机制，创新后期继续教育方式，以在建工程为基地，以监理工作经验交流为平台，着重提高监理人员现场解决关键问题、重点问题、难点问题和组织协调能力，全面促进监理人员业务水平和职业素质的提高。

4.建立政府引导、政策扶持的机制和体制，加快推进建立适应市场经济发展要求的社会监理单位

监理单位社会化、咨询化是市场经济发展的必然要求，也是监理单位确立其市场主体地位，适应市场经济发展要求的必由之路。我国推行建设监理制度虽然走过了20多年，但总体上监理行业的市场主体地位还比较脆弱，监理工作的社会化、公正性和独立性还没有得到充分的尊重，需要认真总结经验，深入分析面临的问题和挑战，建立政府引导、政策扶持的机制和体制，制定引导监理单位确立、巩固和发展市场主导地位的政策措施，加快推进建立适应市场经济发展要求的社会监理单位的步伐，促进监理工作的社会化、公正性和独立性。

5.加强收费监管力度，加快推进信用体系建设，建立适应市场发展规律的市场环境和优胜劣汰机制，促进市场良性发展

加强监理服务收费的管理和监督力度，严格项目法人和监理单位执行《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（〔2007〕670 号），将扰乱建设监理市场秩序、违反规定、以压低监理服务收费的恶性竞争手段承揽监理业务的行为纳入诚信管理体系，并制定相应的处罚措施。建立完全由政府主导的、强制性的水利工程建设市场主体信用评价体系，加快编制统一的水利建设市场主体信用信息标准，积极推动信用信息平台互联互通和资源共享；进一步完善信用评价办法、程序和指标体系，全面开展水利建设市场主体信用评价工作；建立监理单位和从业人员行为信息共享系统，以动态透明的信息管理措施和手段建立和完善信息公开制度、激励制度和惩戒制度。研究制定信用信息采集、审核、发布、更正和使用的相关管理规定，加强对评价结果的动态管理，促进信用信息在水利工程建设领域诚信体系建设中的共享应用；完善市场准入和退出机制，加强守信激励和失信惩戒，共建诚信监理社会氛围，建立适应市场发展规律的市场环境和优胜劣汰机制，创建有序、公平的市场环境，促进水利工程建设监理市场良性发展。