区域旅游合作中的政府主导作用

李小勇

（中共南平市委党校，福建南平353000）

区域旅游合作中的政府主导作用

李小勇

（中共南平市委党校，福建南平353000）

我国旅游业高速发展得益于区域旅游合作，区域旅游合作是旅游业发展的必然选择。旅游业的特点和旅游业发展模式决定了政府在区域旅游合作中应发挥主导作用。区域旅游合作三大行为主体是政府、旅游企业以及旅游企业行业协会，三者关系中政府居于主导层面，成功的区域旅游合作必是三者各司其职、各就其位，实现利益多赢格局。区域旅游合作中必须坚持政府主导原则，政府应努力实现区域共同利益最大化，规范旅游市场和竞争秩序，真正成为区域旅游经济发展中最有效的调控主体。

区域旅游合作；政府；主导作用

我国旅游业在2008年金融危机中受到冲击，但在2010年重回高速增长的轨道。世界旅游组织预测，到2015年我国将成为世界第一大入境旅游接待国和世界第四大出境客源国。我国旅游业高速发展得益于区域旅游合作。我国区域旅游合作起步于20世纪80年代，各地自发协作行为是区域旅游合作的最初形式，进而又发展到共同规划合作方案。“江浙沪旅游年”主体旅游活动开始于1988年，标志着区域旅游合作进入整合期发展阶段。2001年国务院颁发的9号文件指出，“加强横向联合，大力发展区域旅游，各地在发展当地旅游的同时，要加强与周边地区协作配合，互通信息，客源共享，实现优势互补，形成跨地区的旅游联合”，并强调“研究和推广粤港澳地区旅游协作和一体化发展经验”。在国家宏观政策鼓励和地方政府的大力推动下，区域旅游合作迎来前所未有的高峰期。“大旅游、大产业、大市场”的思维理念深入人心，并付诸实践，两个互为（互为旅游目的地和旅游客源地）区域旅游合作方式方兴未艾。

一、区域旅游合作是旅游业发展的必然选择

区域旅游是指在旅游资源分布相对集中的空间内，依托中心城市，依据历史联系、自然地域和一定的社会、经济条件，根据旅游者的需求，经过人工的开发和建设，形成有特色的各种类型的旅游区，以吸引旅游者在一定的区域内旅游。随着区域旅游业的发展，必然会与相邻区域、相关区域进行旅游互动，形成更大规模和深度的区域旅游联系格局，进而演化到一种高级形态，这便是区域旅游合作。

区域旅游合作是旅游业发展的必然选择，其原因基于：一是旅游业的综合性和开放性要求区域旅游合作。综合性体现为旅游业横跨农业、工业、服务业三个产业层面，是集行、游、住、吃、购、娱等六要素服务于一体的综合性产业，需要方方面面的投入才能办好旅游业；开放性体现为旅游流通常是跨行政区域流动的，经济越发展，旅游流就越大越频繁，这就客观上要求旅游资源要素必须跨区域进行合理的配置，来满足旅游消费者的需要。实行区域旅游合作最大益处在于能避免区域割据和地方保护主义，避免景点重复建设，实现合作方多赢。二是政府、企业和旅游者要求区域旅游合作。随着国内区域经济联系、文化交流的不断加强，无论是政府、企业还是旅游者，都希望旅游资源要素在区域间有效整合，从而降低配置成本。三是旅游活动内在要求形成区域旅游合作。旅游活动的本质是一种以审美为突出特征的修闲活动，是综合性的审美实践。旅游者只有跨区域无阻碍流动，才会有美的体验。旅游者内心希望旅游决策不受到行政区划的约束，能自由行动。可见，旅游者的内在要求必然会对区域旅游经济产生影响，它要求不同区域之间必须开展合作。

二、区域旅游合作中应采用政府主导型发展形式

区域旅游合作的三大行为主体是政府、企业和旅游行业协会，合作形式既可以是政府间的合作，也可以是企业间的合作，还可以是旅游行业协会间的合作，甚至是三方相互间的合作；合作内容多种多样，既有统一规划，统一开发，还有统一营销等，其中，政府之间的旅游合作是我国区域旅游合作的主导层面。

（一）旅游业发展特点决定必须采用政府主导旅游发展模式

旅游业特点决定了必须采用政府主导型旅游发展模式，其原因：一是旅游者在旅游过程中吃、住、行、游、购、娱六要素的消费需求，涉及多个职能部门业务管理，需要政府有关部门的积极支持与配合；二是旅游产品具有跨地域性，客观上要求政府积极协调，开发旅游市场，构筑一个利益共享、相得益彰的区域合作的大旅游区；三是旅游业是一个包含面广、关联度高、综合性强的经济产业，它渗透到众多部门和行业之中，并与其相融合，如果只由旅游部门抓旅游，很难在短时期内见效，必须调动方方面面的力量，形成发展旅游的整体合力，这些都必须靠政府的支持才能完成；四是部分旅游产品如风景名胜区、历史古迹等是全中国的共同遗产，具有不可分性和非排他性特征，是典型的公共产品，根据公共产品理论，旅游公共产品的保护、开发、利用只能依靠政府为主来完成，单靠旅游企业和市场是无法完成的。

（二）旅游业发展模式决定政府在合作中应发挥主导作用

政府主导型旅游发展战略是在1997年由国家旅游局提出的，此后在十几年的实践中，逐步形成了具有中国特色的“政府主导，企业主体，市场化运作”的地方旅游产业发展模式。关于现阶段旅游业发展模式，有的学者认为，旅游业发展应采用政府主导模式，即在以市场为基础来配置资源的前提下，充分发挥政府的主导作用，全面发动社会力量，进一步加大旅游发展的力度，加快旅游发展的速度，使旅游为经济、社会、文化发展作出更大贡献。有的学者认为，随着市场经济体制逐渐完善，政府主导模式弊端日渐显现，市场应成为旅游业主导力量。但从我国目前的实际情况看，由于政府转型尚需时日，市场经济体制尚未完善，政府主导旅游业发展模式还将继续。区域旅游合作是旅游业发展到一定阶段的产物，是旅游业发展的有机组成部分，政府主导着旅游业发展，同样也主导着区域旅游合作，政府在区域旅游合作中应发挥主导作用。

三、充分发挥区域旅游合作中政府的主导作用

政府主导原则是区域旅游合作中必须坚持的原则。相对独立的行政区，客观上很容易造成各自为政现象，负作用就是形成区域旅游合作障碍，而政府主导区域旅游合作可以避免此类负面影响。

（一）明确角色定位是政府发挥主导作用的关键

区域旅游合作中，包含多重行为主体的关系，既有政府间的关系、企业间的关系、行业协会间的关系，还有它们相互间的关系，这些关系错综复杂，利益相互交织，构成合作的有机整体。理顺行为主体之间的关系，明确行为主体的角色定位，是政府发挥主导作用的关键。政府有效作为空间集中在旅游基础设施建设、生态环境保护和制度、政策、法规制定方面，而企业之间的合作关系则更多地表现为产业内部价值链条上的合作关系，主要表现为企业规模或产权关系的扩张。旅游企业通常扮演着主体行为的角色，是区域旅游合作的执行者，旅游企业间的合作是区域旅游合作顺利进行的重要保证。旅游行业协会通常发挥着政府与企业、企业与消费者之间桥梁纽带作用，可通过明确自身的责任和义务，行使行业服务、行业自律、行业代表和行业协调的职能，以适应新形势下旅游业发展需要。在合作中，政府要做到不越位、不失位、不错位，在区域旅游合作三大行为主体相互配合中发挥主导作用，共同搭建旅游合作平台，实现多方利益共赢。

（二）政府应努力实现区域共同利益最大化

政府是地方整体利益的代表和相对独立的行为主体，特别是在现行“垂直控制、财政分权、地方问责”的制度框架中，在旅游市场激烈而复杂的竞争形势和强大的外部压力下，地方政府通过推动区域旅游合作，来扫清制度障碍、市场障碍、区域障碍、交通障碍，是一种很明智的抉择。但在实际合作过程中，由于受到旅游资源非均衡性、独特性及国家财政有限性的约束，合作内部展开竞争博弈，按各自最优决策行事，以达到利益最大化，往往导致区域理性未能达到各自预期目标。因此，为谋求区域共同利益最大化，区域间必须相互合作，不仅要考虑自身优势发挥，还要考虑与其他主体合作，以实现共赢。政府可通过三个途径，实现区域共同利益最大化：一是要密切关注合作的行为主体及其价值取向；二是要关注博弈的“游戏规则”；三是要尽可能探讨如何有效协调政府、旅游企业、旅游行业协会及当地居民利益关系，实现多方利益共赢格局。

（三）政府应成为规范旅游市场和竞争秩序的主体

区域旅游合作始于政府先行接触、交流、协商，就分工、协作、利益问题达成统一共识，然后，合作方派出代表，组成行使相应的合作权利、义务的机构，通过协商与对话机制，解决合作中出现的问题，从而更好地贯彻落实国家的制度和政策。各级地方政府通过联动合作，扫清区域性各种障碍，监督旅游企业竞争行为，营造区域企业良好发展环境。在区域旅游合作的过程中，不时会有不计成本的招商引资、地方保护主义、恶性竞争等不正常经济行为发生，造成旅游资源配置效率的降低，行政区经济“壁垒”或市场分割，阻碍旅游要素的流动，影响区域旅游的整体效益，这时，只能通过政府之间的努力和协调，才能加以规范和纠正，政府应成为规范旅游市场和竞争秩序的主体。

（四）政府应成为区域旅游经济发展中有效的调控主体

在现代市场经济中，政府与市场是两种基本的制度安排，是经济运行的两个调节主体，有些学者形象地将其称之为“两只手”。区域旅游经济是国民经济有机组成部分，政府理应成为区域旅游经济的调控主体。政府调控会带来两方面的作用：一方面是对当地旅游业的发展进行调控，另一方面是对合作方的利益进行调控。政府调控的有效和到位，能为区域旅游合作的成功保驾护航。

在强调政府调控作用的同时，并不是否认市场机制的作用，在市场经济的条件下，政府不会也不可能包揽一切，而是要发挥市场对资源配置的基础性作用。因此，我们所要建立的是这样一种体制，既有政府调控，又有市场调节，实现政府主导、市场调控和企业运作相结合、能够与国际接轨的区域旅游管理体制。

推动区域旅游合作是政府对外职能的重要领域和作为空间。实践已经反复证明，市场和政府各自拥有有效的作为空间，当然两者之间作为空间不是一成不变的，在市场经济机制发育不完善的情况下，区域旅游合作的主导角色应该是政府，应充分发挥政府在区域旅游合作中的主导作用。在政府、旅游企业和旅游企业行业协会三大行为主体中，政府居于主导层面，成功的区域旅游合作必是三者各司其职、各就其位，实现利益多赢的格局。

〔1〕易丽蓉.区域旅游产业经济研究〔M〕.南京：南京大学出版社，2009.

〔2〕杨军.旅游公共管理〔M〕.天津：南开大学出版社，2008.

〔3〕李洁，李云霞.旅游学理论与实务〔M〕.北京：清华大学出版社，2008.

〔4〕葛立成，聂献忠.区域旅游合作——理论分析与案例研究〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2009.

〔5〕于晓媛.山西文化旅游业转型跨越发展战略思考〔J〕.理论探索，2011（6）.

A Dominant Part Played by Government in Regional Tourism Cooperation

LI Xiao-yong
（The CPC Nanping City Committee Party School，Nanping 353000，China）

The high-speed devehepment of tourism profits from regional tourism cooperation.The character and pattern of tourism determine the dominant role played by government in regional tourism cooperation.In the cooperation there are three principal sides—government，the tourist industry and the tourist trade association，among which government plays a dominant role.Therefore，government should make efforts to maximize the common profit，to regularize the tourist market and the competition order so as to truly become the most effective regulator and controller for the development of the economy of regional tourism cooperation.

regional tourism cooperation;government；dominant role

D616

A

1009-1203（2012）02-0074-03

2012-03-08

李小勇（1970-），男，福建建瓯人，中共南平市委党校行政管理教研室副教授，福建师范大学公共管理硕士，研究方向为公共管理。

责任编辑 雨文