治理城中村燃煤污染的法治对策

史 敏，曹 霞

（山西财经大学，山西 太原 030006）

治理城中村燃煤污染的法治对策

史 敏，曹 霞

（山西财经大学，山西 太原 030006）

城中村环境保护是我国环境保护的重要组成部分，有效治理城中村燃煤污染，对和谐社会的建设有着重要的现实意义。实践中，由于城中村管理常常游离于法律的边缘，燃煤污染治理目前还存在许多问题，如相关针对性法律法规缺失，燃煤污染的环境监管体制存在缺陷，村民环保意识薄弱，公众依法参与程度较低等，因此，治理我国城中村燃煤污染，必须完善城中村燃煤污染防治立法，健全执法机制，保障高效执法，建立健全地方绿色环境标准制度，强化城中村燃煤污染治理的公众依法参与程度，努力寻求政府政策的支撑，从而使城中村燃煤污染得到根治。

城中村；燃煤污染；立法现状；问题；法律对策

燃煤污染是中国最严重的大气环境污染问题，据统计，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物的67%、二氧化碳的70%均来自燃煤过程排放出的大量污染物，〔1〕它导致了大气污染和酸雨污染，使我国城市空气质量严重恶化。2001年世界银行发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中，中国占了16个，太原市是其中之一。世界银行根据我国目前发展趋势预计，在2020年,中国燃煤污染导致的疾病需付出的经济代价将达到3900亿美元，占国内生产总值的13%〔1〕。

在城市环境污染中，城中村的燃煤问题是不容忽视的。目前学界对城中村的关注主要侧重于土地管理与工商行政管理方面，对其环境污染管理方面的研究，特别是从法律规制方面进行研究的并不多见。本文拟以此为切入点，分析城中村燃煤污染法律规制方面存在的问题，并以本人所在的太原市为个案研究，继而提出治理城中村燃煤污染的法律对策。

一、城中村燃煤污染治理的立法现状及存在的主要问题

我国自1978年实行改革开放以来，城中村就伴随着农村城市化的进程而从无到有，不断扩大。在这一进程中，大量耕地甚至是优质耕地被占用转化为非农用地，用于工程和技术开发。同时，在城中村的形成和改造过程中，国家或集体也会因公共利益而征用大量农用地用于乡镇企业、学校及其他公用设施的新建、扩建等，而原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来。城中村居民没有机会参与新的城市经济分工和产业布局调整，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源〔2〕。城中村作为我国城市化变迁过程中的一种特有现象，其实质是在城乡二元结构背景下农村被动城市化的产物。城中村的共性特征是：土地被纳入城市规划区内但尚未完全实现向城市转型，人口结构复杂，收入来源多样化，村内环境问题突出，常常游离于法律边缘。从全国来看，自20世纪90年代中后期以来，在城镇化高度发展的进程中，城中村环境问题日益突出，在我国北方地区以燃煤污染尤甚。

（一）城中村燃煤污染治理的立法现状

1.国家层面的法律法规。目前，我国针对燃煤污染在法律层面的规定主要见于《大气污染防治法》（2000年4月29日修订），其中，第27条规定，国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉大气污染物排放标准，在锅炉产品质量标准中规定相应要求，达不到规定要求的锅炉，不得制造、销售或者进口；第28条规定，城市建设应当统筹规划，在燃煤供热地区，统一解决热源问题，发展集中供热。在集中供热管网覆盖的地区，不得新建燃煤供热锅炉；第31条规定，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料，必须采取防燃、防尘措施，防止污染大气；同时，第46条规定，对违反相关法律规定的，环保及法律授权部门可以责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以五万元以下罚款〔3〕，这些规定为治理城中村燃煤污染提供了重要依据。

此外，2002年国家环保总局批准发布了《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》，鼓励研究开发脱硫副产品处理、处置及资源化技术和装备，建设烟气脱硫装置时，应同时考虑副产品的回收和综合利用，减少废弃物的产生量和排放量〔4〕，这就从技术上对城中村燃煤污染防治提出了具体的政策措施。

2.地方性的法律规范。目前，专门针对燃煤污染提出相关政策和措施的省市甚少。作为我国北方燃煤城市，太原市先后出台了一系列遏制燃煤污染的政策、规定，主要包括：《太原市燃煤污染防治规定》（2004），规定在太原市建成区内划定原煤散烧控制区和无燃煤区；《太原市绿色转型促进条例》（2008），第15条规定，“在经济、社会、生态建设、政府管理等领域应当执行国家标准和行业标准。尚无国家标准、行业标准的，市人民政府可以组织拟定地方绿色标准。已有国家标准、行业标准的，市人民政府可以组织拟定严于国家标准、行业标准的地方绿色标准”；第24条规定，“营业性炉灶、茶（浴）炉、土小锅炉以及产热量在规定标准以下的锅炉禁止燃用原煤，推广使用太阳能、天然气、煤气、液化气、型煤等清洁能源，在农村积极推广使用沼气”〔5〕；《加快解决城中村燃煤污染实施方案》（2009）是直接与城中村燃煤污染防治有关的规定，它强调，以全面落实科学发展观为指导，创建宜居城市为目标，通过实施集中供热和区域供热，彻底解决城中村燃煤土小锅炉采暖污染；依托省市电力、煤制品资源等优势，推动城中村使用电、气和洁净型煤，解决暂时不能搬迁改造的城中村燃煤污染问题，有效改善市区环境质量〔6〕。

从上述地方性立法和政策措施来看，太原市对治理燃煤污染着手较早，且制定了相关的法规和政策,但实施步伐缓慢，成效并不显著。就目前太原市供暖情况而言，城中村燃煤土小锅炉仍然随处可见，市区尚未完全实现集中供暖，农村也未使用沼气，城中村燃煤污染防治任重而道远。

（二）城中村燃煤污染治理存在的主要问题

1.立法层面——相关针对性法律法规的缺失。尽管我国已经出台了关于大气污染防治的相关法律法规及政策措施，但燃煤污染问题具有区域性，在我国北方省市较为突出，因此，总体上，目前我国对燃煤污染的法律规范尚不成体系。

首先，有关燃煤污染的部分规定过于原则和模糊。现行法律法规对燃煤污染对象并未做出明确规定，导致在实践中难以有效落实，缺乏可操作性。如《大气污染防治法》第27条规定，国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉大气污染物排放标准，在锅炉产品质量标准中规定相应要求，但对大气污染物的排放标准及其相应要求均未做出明确具体的规定；另外，第31条规定，在人口集中地区存放煤炭、煤灰、灰土等物料，必须采取防燃、防尘措施，防止污染大气，却对如何采取防燃、防尘措施以及如何防治大气污染没有做出明确规定；又如《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》对如何鼓励和开发脱硫装置以及鼓励和开发的优惠政策并未做出具体规定；同样，对我国东、中、西部经济发展水平不平衡问题，各应采取怎样的优惠政策亦未进行明确规定。这种大而化之的规定势必会造成人们对法律规定的多重理解，也给违法行为留下可乘之机。

其次，缺乏对城中村、农村、城市的燃煤污染的分类规定。城中村环境不同于城市环境，又有别于农村环境，且环境问题的根源也不尽相同，应当进行分类规制，而现行的规范与政策，主要是针对工业污染和城市污染的防治，对城中村的作用具有一定的局限性。因此，制定专门针对城中村燃煤污染的规范对于改善城中村的环境意义重大。

2.执法层面——燃煤污染的环境监管体制存在缺陷。首先，由于《大气污染防治法》中燃煤污染防治部分的立法空白导致执法过程中无法可依，致使相关政策法规在城中村得不到落实，政府环保工作的成本和难度加大，降低了环保工作效率，长此以往，就在客观上加重了城中村环境状况的恶化。加之现有立法比较原则，多是一些“应该”、“鼓励”、“限制”等原则性用语，在实践中很难掌握尺度，缺乏可操作性，执法难度大。如《大气污染防治法》第46条只授权环保机关责令停止违法行为，并未做出具体执法要求和标准。

其次，由于我国没有一部大气污染防治行政程序法约束相关行政机关及其工作人员的行政行为，其自由裁量权的滥用也会导致权力腐败，使大气污染防治行政执法的监督力度明显不足。目前，对城中村的环境执法手段仍然沿用传统的专项突击检查，辅之以“强拆”，这种非长效、简单的一刀切做法，只会加速社会矛盾，加剧城中村的环境问题。同时缺乏有效事前监督机制，实践中有不少大气环境违法问题源于决策不当。

第三，行政执法人员素质不高，导致在执法过程中出现不能正确运用法律法规、不能对案件进行准确定性、适用法律不当等诸类现象，尤其在最基层，这种情况更为突出。执法人员执法水平的落后，严重制约了我国大气污染防治行政执法整体水平的发挥和法律法规的有效监督实施。

3.法律意识层面——村民环保意识薄弱，公众依法参与程度较低。首先，现阶段我国缺乏对农民包括城中村村民的环保教育，农民环保意识淡薄，自然不会履行其对环境的知情权、参与权和监督权。这就要求国家在制定、实施管理制度的过程中必须依照法治原则予以公开，保证相对人获得必要的环境信息，普及环保知识，加强对农民的环保教育，使农民积极参与到环境保护的队伍中来，履行其职责，维护其环境权益。其次，大气污染防治工作不但需要强有力的政府支持，还要有广泛的公众参与。近年来，我国法律也有不断增加公众参与的规定，但力度有待加强，制度性、可操作性措施尚待进一步完善。

二、完善我国城中村燃煤污染治理的法治对策

（一）完善城中村燃煤污染防治立法

立法完善是有效执法的前提，一个国家或地区对燃煤污染立法的关注程度直接反映了这个国家和地区对环境保护的重视程度。我国现阶段对城中村环境管理侧重于土壤、水源等污染的防治，对燃煤污染的控制和治理重视不够。城中村虽然是城市化过程中的一个特有现象，但适时制定有针对性的法律法规，才能有效遏制特定区域的燃煤污染。基于此，国家有必要加快有关燃煤污染防治立法的补充和完善，尽快制定关于城中村燃煤污染防治的宏观性文件，省、自治区、直辖市可以根据本地实际情况，因地制宜，出台符合本地区特点的规定，使本地区城中村燃煤污染问题得到更好的解决。

首先，基于生态文明和可持续发展理念修订完善《大气污染防治法》，以建设资源节约型、环境友好型的社会为目标，解决现有燃煤污染防治的法规和法律制度滞后、过于原则和可操作性差等问题。明确规定相关标准及防治燃煤污染措施要求，从根本上解决立法中关于燃煤污染防治的实体法空白问题。

其次，注重国内与国际有关燃煤污染防治法律制度立法的接轨。燃煤是造成全球气候变化的元凶，因此，燃煤污染防治法律制度的完善必须突破本土利益，开展国际合作，注重协调国内法与国际法，认真履行大气污染防治方面的国际义务，真正实现全球范围内各重点区域的燃煤污染防治，有效遏制气候变化。

第三，加强地方性大气污染防治法律制度的建设。囿于我国城市、农村及城中村经济发展的不平衡性，环境问题也具有区域性和地方性差异。就城中村而言，应当依据其特殊性，结合其自身特点，将城中村燃煤污染从整个环境立法中独立出来，构建完整的、有针对性的、具有可操作性的燃煤污染防治法律制度。应当鼓励城中村燃煤问题突出的地区“先行先试”，推出因地制宜的政策及措施，待得到成效之后，在全国普及并由国家以法的形式予以确立，从而使这些地方性的大气污染防治法律制度立法既能弥补国家立法的不足，又能通过局部的实践、突破、示范，推动我国大气污染防治法律制度的整体创新。

（二）健全执法机制，保障高效执法

执法是实现立法目的的根本途径，完善的执法机制将有助于法律法规落到实处。城中村燃煤污染防治的高效执法需要从以下几方面进行推进：

首先，通过加强对执法人员的业务培训，提高执法人员的业务素质和职业道德水平，使执法人员树立正确的价值观念，防止腐败滋生，从而建立一支政治素质好、业务水平高的燃煤污染防治执法队伍。

其次，建立完善的环境执法监督体系，强化对执法的监督力度。通过设立城中村燃煤污染防治管理机构，以明确责任分工，通过完善环保部门的统一监管和各部门分工负责协调机制，健全联合执法机制，做到权责明确、行为规范、监督有力、高效运转。同时，可以通过群众和社会监督环境执法，以保证执法过程的公平和透明。

第三，强化环保执法监督能力建设，要建立先进的环境监测预警体系，以预防为主，加强事前监督。各级政府和有关企业要制定应急预案，切实提高突发环境事件的处置能力，有针对性地推进本区域的“碧水蓝天”工程。

（三）建立健全地方绿色环境标准制度

环境标准是环境管理的基本内容之一，是环境执法的主要技术依据。科学的环境标准是环境法的重要组成部分，是国家、地方行使环境管理权力、进行环境规划和环境执法的主要技术依据，在环保工作中有着极其重要的地位和不可替代的作用。近年来，世界各国依大气污染状况纷纷将P M 2.5纳入环境空气质量标准，作为重点大气污染物进行控制。国内也有选择性地展开了P M 2.5监测试点。对传统煤烟型污染的太原市城中村而言，在燃煤污染尚未得到控制的情况下，以P M 2.5为特征的区域性大气污染日益突出。因此，完善城市绿色环境质量标准，加大城中村环境空气质量监测与治理力度，及时发布监测结果，让城中村居民对此形成最直观的认知，进而提高其对大气环境的保护意识。这不仅符合我国国情及政策导向，同时对促进和改善城中村环境状况意义重大。

（四）强化城中村燃煤污染防治的公众依法参与程度

公众参与和监督应当成为社会主义法治体系的重要组成部分，其广度和深度决定了人民当家作主参政议政的能力和水准。城中村燃煤污染防治涉及整个城市居民的切身利益，城中村居民有意愿也有能力关心政府的环保状况和法律法规现状，政府应当最大限度地鼓励公众参与到燃煤污染防治法律制度的构建与完善进程中来，增强城中村居民保护环境的自觉性和能动性。

首先，建立并形成公众参与机制以畅通城中村居民利益诉求渠道。对村民和公众反映的生活、生产困难及燃煤污染问题，通过建立信访制度，通过明确的程序进行受理、论证和决定，增强政府决策的科学性、合理性、公开性，同时，引导公众参与监督环保执法人员的执法过程，让公众了解执法、拥护执法、参与执法，以提升公众对大气污染防治环境执法的信任度，形成公众关心和参与管理大气污染防治的良好氛围，不断推进大气环境保护目标实现的进程。

其次，要充分发挥舆论导向作用，制定具体宣传方案，采取多种形式大力宣传相关法规、政策，切实使广大城中村居民增强文明意识和环保意识，提高其守法的自觉性。教育和引导外来人口关注环境卫生，通过合适手段鼓励其参与环境卫生维护和管理，形成人人关心、支持、参与环境建设的良好氛围。

第三，要建立健全志愿服务队伍，加强环卫工作的社会监督和评估。动员社会力量保护环境，让社会工作者介入到燃煤污染防治中来，通过运用社会工作者的专业知识、技巧和方法，帮助处于污染困境中的弱势群体解决燃煤污染所带来的一系列问题。

（五）努力寻求政府政策的支撑

鉴于我国目前城乡经济二元结构现状，政府还应当在不降低城市生产力的前提下，加大对城中村的转型支持力度，从政策引导、物质扶持、资金倾向和项目带动等方面全方位对城中村进行反哺，加快这些村落的城市化步伐。政府应当加大对城中村燃煤污染防治投入，通过财政政策、税收政策的创新，鼓励和支持城中村改变供暖方式，做到从源头上减少空气污染。政府要对引进国外先进低碳技术的企业予以财政支持，鼓励企业对无碳能源技术、减碳技术、去碳技术的开发，使这些技术早日惠及城中村居民。政府对不同类型的“城中村”可以采取不同的措施，以人为本，争取做到“一村一策”。

三、结语

城中村是城市化进程中的特有现象，实践证明，人本的政策措施、完善的法律制度和有效的执法将大大缩短这种“代用城市”融入大城市的进程，缓解城乡社会矛盾和环境问题。从现阶段来看，治理城中村燃煤污染环境问题是我国、特别是北方城郊地区一项艰巨的工程，遵循政府引导、公众参与、生态优先，经济、社会、生态效益相统一的原则，从本地城中村环境污染的实际出发，以解决燃煤污染为前提，制定相应的法律法规，使城中村的燃煤污染问题有法可依；采取有效环境管理手段，以保障燃煤污染防治工作的顺利进行；在大力发展环保科技，推动环保产业的基础之上，加强公众参与燃煤污染防治的开放性，鼓励公众参与，提高城中村居民的环保意识，兼顾其根本利益，从而使城中村燃煤污染得到根治。

〔1〕国家环保总局中国环境规划院课题组.2020年中国能源与环境面临的挑战与对策〔E B/O L〕.中国国土资源网，2012-03-17.

〔2〕张红霞.城中村环境问题与对策之探讨〔J〕.科技文化，2008（1）.

〔3〕全国人民代表大会常务委员会.大气污染防治法〔L〕. 2000-04-29.

〔4〕国家环保部.燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策〔L〕. 2002-01-30.

〔5〕太原市第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议.太原市绿色转型促进条例〔L〕.2008-10-30.

〔6〕太原市人民政府.加快解决城中村燃煤污染实施方案〔L〕. 2009-03-15.

责任编辑 雨 文

D 92

A

1009-1203（2012）05-0085-04

2012-08-20

史 敏（1988-），女，山西大同人，山西财经大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。

曹 霞（1963-），女，山西太原人，山西财经大学法学院教授，法学博士，博士研究生导师。