皖江示范区建设的问题及对策

吕连生 解新为

一、皖江示范区的建设成就

经历了2010年“打基础”之后，2011年到2012年皖江示范区承接产业转移的集聚效应已经初步显现。

1.招商引资总额持续增大

2011年皖江示范区实际引进1亿元以上省外投资项目2981个，同比增长42.4%，占全省66%；实际引进资金2874亿元，同比增长51.4%，占全省68.8%。吸引外商直接投资总额562358.2万美元，同比增长77.4%，占全省77.6%；其中外商投资320080万美元，同比增长56.7%，占全省75.2%。2012年1-7月份,示范区在建亿元以上省外投资项目2745个，实际到位资金1965.7亿元，同比增长17.3%，占全省66.7%，其中新建项目750个，占全省67.4%。

2.单个项目投资额增长

2011年皖江示范区新建内资1亿元以上项目1218个，同比增长22.5%，单个内资项目平均实际引进资金同比增长23.6%；新批外资项目173个，虽个数比上年略有下降，但单个项目平均投资额、外商投资额分别增长89.7%、67.6%。2012年1-7月份，皖江示范区10亿元以上省外投资大项目共计335个，占全省10亿元项目数的66.1%，实际到位资金792.0亿元，占示范区实际到位资金的40.3%。其中广东祥能集团在全椒县总投资300亿元的高铁站南现代服务产业园项目、合肥京东方光电科技有限公司（北京）在合肥新站综合试验区总投资285亿元的第8.5代薄膜晶体管液晶显示器件 （TFT-LCD）项目、湖北百盟投资集团有限公司在芜湖鸠江区总投资80亿元的南翔万商物流园项目。另外有南京高速传动设备制造集团在江北产业集中区总投资50亿元的蓝宝石衬底材料项目、浙江高创投资管理有限公司在江北产业集中区总投资26.5亿元的同创2.5产业园项目、马鞍山数字硅谷科技有限公司（广东投资）在马鞍山经济技术开发区总投资25亿元的数字硅谷国际产业园项目。福建省客商方金在当涂县投资45亿元的绿色装饰材料产业园项目、北京神华集团有限责任公司在合肥包河工业园区投资32.26亿元的中国神华安徽区域总部项目。

3.工业及战略性新兴产业招商逐渐成主角

2011年，皖江示范区吸引亿元以上省外项目中二产项目到位资金占全部到位资金的69.8%，三产项目到位资金占27.9%。围绕我省的支柱产业项目到位资金比重占总量近七成，其中，装备制造类项目占16%；家电及电子信息项目占16.4%；农副产品深加工类项目占6%。皖江示范区吸引外商直接投资项目三次产业比重为0.01：82.56：17.43。一产项目1个，投资总额46万美元，其中外商投资11万美元；二产项目116个，投资总额464005万美元，其中外商投资271857万美元,分别占皖江示范区的67.1%、82.5%和84.9%；三产项目56个，投资总额97945万美元，其中外商投资48208万美元。2012年1-7月份，皖江示范区实际利用省外资金三次产业比为2.48:67.66:29.86，一产、三产比重同比分别上升0.70和3.75个百分点，二产比重同比下降4.45个百分点。其中，一产项目87个，到位资金48.8亿元；二产项目1999个，到位资金1330.0亿元；三产项目659个，到位资金587.0亿元。引进资金较多的行业有：装备制造业315.8亿元、家电及电子信息业290.6亿元、商业232.2亿元。

2012年1-7月份，皖江示范区省外投资1亿元以上战略性新兴产业项目192个，实际到位资金206.4亿元。其中新能源产业35个项目，到位50.6亿元；高端装备制造产业39个，到位资金43.3亿元；新材料产业34个，到位资金38.8亿元；节能环保产业28个，到位资金30.6亿元；电子信息产业47个，到位资金30.1亿元。

4.“双核”吸引投资能力日渐突出

2011年，作为皖江示范区“双核”的合肥、芜湖两市吸引外商直接投资项目115个，投资总额448710万美元，外商投资254406.3万美元，分别占全省的49.9%、61.9%、59.8%。2012年1-7月份,示范区新建亿元以上省外投资项目超过100个的市有：合肥市（143个）、滁州市（126个）、马鞍山市（125个）；新建亿元以上省外投资项目总投资超过500亿元的市有：合肥市（901.7亿元）、滁州市（544.7亿元）；实际到位资金超过200亿元的有：合肥市、芜湖市、宣城市、马鞍山市，其中合肥市（499.3亿元）高居全省榜首。

5.基础设施建设加快推进

合肥新桥机场、九华山机场、京福高铁、马鞍山长江大桥、北沿江高速以及宁安城际铁路、扬绩高速、芜申运河等在建项目加快推进。望东长江大桥年前正式开工，宁宣杭高速、池州大桥、芜湖二桥等项目前期工作顺利推进。和县郑蒲港、池州港工程建设快速推进。江南、江北天然气连接线工程、皖江示范区输配电网升级计划启动实施，皖江示范区能源保障水平将明显提高。总投资53亿元的青弋江、水阳江、滁河三条重要河道治理工程，已获国家批复并补助27.3亿元。区域信息一体化建设步伐加快，为承接产业转移提供完善的基础设施支撑。皖江示范区各类开发园区已达95家，其中国家级开发区11家、省级开发区39家、省级筹建开发区45家，总占地面积1962.4平方公里，已建成面积968.5平方公里。

二、皖江示范区建设存在的问题

1.示范效应有待提高

皖江示范区规划已实施两年多，本应在大规模承接产业转移、转型发展、加快发展上为全省乃至整个中部地区做出表率，但目前状况仍有不小的差距。尽管，安徽省政府已要求合肥市、芜湖市、马鞍山市分别与阜阳、亳州、宿州对接支持，合作共建开发园区，但其带动作用也尚未显现。2011年皖江示范区的经济增长仅比全省经济增长略快。皖江示范区2011年销售收入、工业总产值、工业增加值、进出口总额、财政收入等主要经济指标的增速总体上要比2010年增速慢10个百分点左右，且从2012年上半年的发展情况来看，2012年区内开发区发展速度有下滑的可能性。更为担忧的是，部分区内开发区还停留在依靠资源与环境消耗来扩大总量的层面上，对投资强度、资源利用把关不严的现象依然存在。2011年区内开发区每平方公里实现的工业增加值达到3.1亿元，与发达地区有较大差异。

2.规划引领作用有待加强

皖江示范区各市开发园区在成立时，都编制了较为完善的总体规划、产业发展规划、环境影响评价等工作，并与当地的土地利用总体规划、城市（镇）总体规划进行了充分衔接。但是，部分开发区在实际建设过程中将主要精力都放在了招商引资上，开发区总体规划、产业规划、控制性详规等重要规划执行不到位，生产性和生活性服务设施，人力资源、社会化服务体系等配套设施不够完善，造成开发区产业优势不明显，产业特色不鲜明，不利于产业集群的培育和发展。

3.主导产业有待继续培育

按照安徽省开发区“十二五”规划要求，每个开发园区应选择2－3个主导产业，明确1个首位产业。然而，皖江示范区中有些开发园区笼统地将先进制造业、现代服务业列为主导产业，实际上等于没有确定主导产业，从而导致各个产业集中区、开发区、工业园区无序招商，主导产业不突出，产业特色不鲜明，低水平重复建设，以及相互间恶性竞争，不顾一切地抢夺投资商。

4.要素制约问题有待破解

一是开发园区发展空间严重不足。绝大部分开发区已将国家核准的面积开发完毕，有些开发区的实际建成区面积已经是国家核准面积的几倍。二是土地指标十分紧缺。开发区更多地注重规模的扩张，急于承接更多的产业，往往以廉价的土地为筹码吸引更多的企业落户开发区，很多地方出现了用地紧张与粗放用地并存的现象。三是建设资金不足。开发区基础设施投入较大，融资渠道不宽，建设资金紧张，一些开发区负债率较高。

5.体制机制有待创新

一是审批授权不充分。开发区清理整顿后，国家对工商、税务、技术监督、安全、食品和药品监督等管理机构先后实行了垂直领导，原来相关文件法规赋予开发区的权限上收，在一定程度上制约着开发区管理与服务创新。二是社会管理事务繁重。开发园区普遍存在政策优势弱化、管理权限上收、社会事务繁重、体制回归压力较大等深层次问题，制约开发区的长远发展。同时，环境保护、劳动保障及各项社会事务管理执法主体不明，部分内部机构职能交叉，有政府化趋势。三是省管集中区管理体制不顺，特色不突出。2010年初安徽省按《皖江城市带承接产业转移示范区规划》在长江北岸和长江南岸分别成立了两个省级直管的产业集中区管委会。两年运作后发现管理体制不顺，2012年初，安徽省委省政府为进一步加快集中区建设，对集中区管理体制进行了调整完善，成立了高规格的管理体制调整工作领导小组，并专门出台相关文件政策，把集中区摆在优先发展的位置。江北、江南产业集中区名称不变，管理体制由省市共建、以省为主调整为省市共建、以市为主，集中区管委会仍为省政府派出机构，分别委托行政区域所在地的芜湖市、池州市管理，调整后的效果有待观察。四是先行先试未达到预期效果。皖江示范区规划中赋予安徽省在实施规划中先行先试的权利。2011年安徽省十一届人大常委会第二十五次会议通过 《促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例 (草案)》，进一步使国家赋予皖江示范区的先行先试权将得到立法保障。但是，我省尚未用好这一权利，并以此来促进大规模承接产业转移。

三、皖江示范区建设的对策建议

目前，皖江示范区建设已到了初见成效的关键阶段。为了进一步放大皖江示范区的品牌效应和示范作用，把皖江示范区建设推向新高潮，特提出如下发展对策建议：

1.完善和实施发展规划，培育更多具有特色的专业化园区

两年来，皖江示范区编制出台基础设施、开发区、职业教育、城镇体系、人力资源、系统性融资、环境保护7个专项规划，安徽省政府已印发实施。皖江示范区的工业园区要将基础设施、公共服务设施、商住设施纳入城市建设规划，加强城市现有道路、供排水、供电、供气、集中供热、污水垃圾处理、通信网络等基础设施与工业园区的共享和相互衔接。今后任务是加强皖江示范区园区品牌化建设。依托特色产业园区和特色产业基地，积极实施品牌输入和培育战略。在重点领域、重点行业加快打造一批在全国乃至世界上有一定影响力的品牌产品，探索主导产业的入园企业使用统一品牌的路子，提高特色园区的影响力和竞争力。各开发园区按照争创全国性或地方性品牌园区的要求，进一步强化产业特色，发挥比较优势，集中力量发展产业基础好、工艺技术和产品先进、拥有自主知识产权、具有较强竞争力的主导产业，努力打造特色明显、功能集成、竞争力强的特色产业园区品牌。要鼓励和支持骨干企业通过兼并重组等市场化手段，积极向产业链上下游延伸，培育和壮大龙头企业集团。

2.进一步推进体制机制创新，提高科学承接水平

国务院赋予了皖江示范区先行先试权，明确要求皖江示范区在科学承接产业转移过程中大胆进行体制、机制、制度创新，不断创造和积累经验。一是创新开发区管理体制。按照精简、统一、高效的原则，合理设置开发区机构，优化职能配置。2012年初，安徽省政府主动将原省直管的江南、江北集中区两个管委会，直接下放到产业集中区所在地的芜湖市和池州市，既调动了地方政府的积极性，又理顺了管委会与属地基层政权的关系，促使基础设施建设和招商引资等方面工作顺利完成。体制调整后，产业集中区要集中精力、综合优势，推动了集中区的大建设、大招商、大发展。二是创新皖江示范区发展模式。建议皖江示范区采用政府调控与市场运作相结合型，综合运用政府与市场两种调节手段来发展经济，政府主要负责制定工业园区经济社会发展的宏观政策制度，企业通过市场机制自主发展。三是创新园区合作共建模式。要抓住沿海部分开发区“腾笼换鸟”的机遇，鼓励具备条件的开发区采取合作共建方式，整体承接产业转移。合作共建双方应按照市场导向、自愿合作，优势互补、利益共享的原则，结合各地实际，探索采取多种合作共建方式。在皖江示范区的开发园区建设各类国别（地区）园区，积极吸引国外大企业或机构兴办专业园区，提高合作共建的国际化水平。认真总结省内外合作共建园区的经验，研究制定合作共建园区的政策措施，重点推进中新苏滁现代产业园的规划建设。四是创新执法模式，为皖江示范区发展创造良好的法制环境。对于皖江示范区的行政执法等社会管理职能，建议由所在地市县政府及其部门行使，或者在皖江示范区各产业承接园区管理机构成立一个综合行政执法机构来履行执法职能。这样可以为产业承接园区管理机构节省人力、物力，以便集中主要精力发展经济。

3.严格准入标准，逐步实现招商引资向挑商选资的转变

近年来，沿海产业和资本正呈现加速向内地转移的势头。随着投资环境的改善，凭借资源禀赋的优势，皖江示范区在相关产业承接上正面临许多难得的机遇。机遇不容错过，项目确需争取，但我们再不可粗放式招商，而应招“大商”，招“好商”。 “挑商选资”，关键是设立“高门槛”的准入标准。对引进的项目，要在科技含量、资源消耗、环境保护和土地利用等方面设定“门槛”，不达标的，投资额再大也坚拒门外。招商引资要更加注重引进符合主导产业导向、能够发挥本地资源优势的企业；更加注重引进产业层次高、有利于产业升级的企业，特别是带动力强的大企业。项目引进实行严格的环境准入制度，对不符合产业政策、有关规划、重要生态功能区要求、清洁生产要求和总量控制指标的项目，一律不给予备案、核准或审批。对新建项目实行项目联审制度，从技术含量、产业政策、环保要求、污染强度等方面对项目进行会审。项目一旦进入审批程序，则严格执行环境影响评价和“三同时”制度，确保项目引进符合产业结构调整、循环经济理念、污染集中治理的要求和方向，切实做到增产不增污，将环保、能耗和效益准入要求作为工业用地出让的前置条件，实行三个“一票否决制”。

4.节约集约利用土地，提升园区项目承载力

第一，必须严肃查处低效闲置土地，严格规划控制，依法节约集约用地。对园区已经落地企业的土地利用状况进行调查摸底，逐个建立档案。对于取得土地而没有达到投入建设标准，或没有投入建设，甚至闲置土地的企业，依据相关的法律法规，采取相应的惩治措施或收回土地；对于已经建成投产的企业，根据其生产现状和当初的项目设计产出进行比对，看能否达到预期的产出目标，如果没有达到的，采取措施，限期整改。第二，要积极开展开发区土地节约集约利用评价。依据国家要求，对开发区土地利用状况进行集约利用评价，每年更新评价，并将评价结果与下一年度的年度用地计划指标分配挂钩，对粗放用地的园区减少供地量，将指标主要用于发展较好，土地利用集约度高的园区，提高土地利用效率。对土地节约集约利用程度高，招商力度大，成效显著的工业园区，实行土地利用年度计划指标单列。第三，加强对园区土地使用的监管力度，建立健全园区项目用地约束机制，实行园区供地用地的全程监管，坚持把园区有限的土地资源优先配置给重点项目和优势企业，依法加大对闲置工业用地的处置力度。为充分利用价格杠杆促进产业结构调整，提高土地节约集约利用水平，建立工业项目用地地价调节机制，主要实行“四个挂钩”，即工业用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩。一是按产业类型确定工业项目用地出让最低价标准。在执行《全国工业用地出让最低价标准》的基础上，按产业类型确定最低价标准。在国家颁布的最低价标准基础上，对鼓励扶持类项目减免20%的地价；对限制类和一般类项目增加10%至40%的地价。二是按用地规模确定最低价标准。工业项目用地必须严格执行国家颁布的工程项目建设用地标准，对规划设计、建造施工采取先进工艺和节地措施节省用地的，按节省国家标准定额用地指标率的多少相应修正出让底价，地价最大优惠幅度为下浮10%。三是按土地利用率确定最低价标准。主要考虑容积率因素，对工业项目容积率高于规定标准的，在地价上要给予一定幅度的优惠，最大优惠幅度为下浮10%。四是按土地集约度确定最低价标准。鼓励和引导工业项目向各类工业园区集中，实行区内外差别地价政策。对区外选址建设的工业项目地价上浮10%，以限制工业项目盲目选址和分散建设。其次，推进标准化厂房建设。按照节约集约利用土地原则，重点建设三层以上，单体建筑面积大于3000平方米的标准化厂房。各个工业园区应辟出专门区块，集中规划建设标准化厂房。对多层标准化厂房建设和利用好的工业园区，国土资源管理部门给予用地指标奖励。

5.构建“政产研”实体联盟，推进技术进步与自主创新

政产研“金三角”的技术创新机制，是由企业“出题”、政府“出资”、科研机构“出智”的政、产、研紧密型、实体化、股份制的循环经济技术创新机制。因为企业在循环经济第一线，最知道技术创新应从哪里突破，由他们 “出题”，政府以一部分财政资金“出资”，向高校、科研机构招标，由他们“出智”，同企业一起技术攻关，企业也提供必要的科研条件，研究成果归企业使用，科研机构获得知识产权，政府的投入收益也转化为股权，就可形成有力度、可持续的技术创新机制，从而能培育出一批骨干企业，为现有工业园区奠定产业基础。鼓励企业和其他社会力量建立和完善产业技术平台，为高新技术企业的发展提供技术开发、工具软件、分析测试仪器设备等技术支持。鼓励产业技术平台面向社会，每年为一定数量的企业提供服务，根据开展服务的实际需要，定期给予适当补助。

6.鼓励园区协作，推进共同发展

支持现有工业园区突破行政区划界限，创新合作方式，开展全方位、多领域的合作共建，推动互动发展，开展联合招商。以市为单位，成立工业园区招商引资工作领导小组，加强对区内工业园区招商引资工作的统筹协调。制定规范统一的招商引资政策和奖惩制度，完善利益分享机制，引导工业园区联合招商，统筹按照各自主导产业定位合理布局，避免招商引资的恶性竞争。建立皖江示范区统一的工业园区招商网站，介绍各工业园区发展规划、产业定位、引资重点项目及全省统一的优惠政策，健全全省外来投资客商信息库、招商项目库和外来投资企业库；各工业园区围绕主导产业，建立招商子网站；探索运用招商项目撮合配对系统、远程视频在线洽谈系统等现代先进引资手段。全面推进各工业园区在开发建设、科技攻关、委托加工、服务业外包等方面开展合作。搭建交流平台，引导工业园区通过结对园区、共建园区、合作园区、友好园区等多种形式，加强在规划、产业、项目、基础设施、体制机制等方面交流与合作。

［1］国务院.关于中西部地区承接产业转移的指导意见[Z].2010.

［2］国家发展和改革委员会.皖江城市带承接产业转移示范区规划[Z].2010.

［3］吕连生.泛长三角的形成与皖江城市城市群的东向发展[J].江淮论坛，2009,(1)：35-36.

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［5］肖金成.中国空间结构调整新思路[M].北京：经济科学出版社，2007.66-67.

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［7］肖金成等.中国十大城市群[M].北京：经济科学出版社，2009.111-112.

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