农村信用社改革进程与前景探讨

刘社建

（上海社会科学院 经济研究所，上海 200235）

一、引 言

农村合作金融组织产生于19世纪中叶的德国，以后发展成了各具特色的德国模式、美国模式、法国模式、日本模式与荷兰模式。我国农村合作金融组织自20世纪初引入，新中国成立前的解放区农村合作金融组织不断发展，在扶持小农户与小业主发展等方面发挥了积极作用。农村信用社作为我国农村合作金融组织的重要形式，经历了一个逐步发展健全与完善的过程。新中国成立后农村信用社迅速发展，但由于受到长期计划经济体制以及“大跃进”、“文革”等影响，农村信用社难以发挥应有的作用。改革开放以来，农村信用社先后经历了由中国农业银行管理以及中国人民银行代管的阶段，受管理体制运行机制以及人力资源等因素的影响，农村信用社需要深入推进改革。2000年在江苏省试点农村信用社体制改革，2003年在全国范围内推进农村信用社改革，重点实施将农村信用社交由省级政府管理并重新构建符合经济社会发展需求机制的改革。至2005年在全国范围内顺利完成农村信用社改革以来，农村信用社在推进经济社会发展尤其是扶持“三农”等方面发挥了不可替代的重大作用。近年随着经济体制改革的深入推进与经济社会的不断发展，农村信用社继续深入改革，当前重点是推进县域机构股份制改革。从中长期经济社会发展以及更有效地发挥农村信用社的作用而言，在条件成熟时及时构建全省统一法人农村商业银行，从体制机制上全面推进农村信用社改革。

农村信用社改革是不断放权有效提升农村信用社自主权的过程，从中国农业银行管理到中国人民银行代管，直到下放由省级政府管理，农村信用社自主权不断提升，较好发挥了农村信用社扶持“三农”与促进经济社会发展的作用。随着金融体制的不断变革以及经济社会发展产业结构变动，当前农村信用社面临着要求按现代化股份制金融机构规范而原有基础较为薄弱的矛盾，面临着省联社管理过宽而缺乏有效服务的矛盾，面临着缺乏有效变革动力与要求不断深化改革的矛盾，有待根据经济社会发展实践与经济体制改革进程，进一步深入推进农村信用社改革，及时构建全省统一法人农村商业银行。

农村信用社发展问题一直是理论界研究的热点问题。就农村信用社改革体制而言，范静［1］、周脉伏［2］、蒋定 之［3］、都本 伟［4］、脱明忠 等［5］与 穆 争 社［6］等深入考察了农村信用社改革中存在的体制问题，指出了农村信用社从完善公司法人治理结构、明晰产权关系等方面需做出的努力，以及有待完善的重点与方向。有研究对省市农村信用社包括农村商业银行进行了深入的探讨，如王松奇等［7］对天津农村合作银行、王俊芹等［8］对河北省农村信用社、胡滨等［9］对江苏江阴农村商业银行在深入调研的基础上，研究了相关农村信用社的发展路径并提出了如何发展的有益建议。农村信用社作为农村合作金融结构的主要组成部分，部分研究是从农村金融制度的角度考察了农村信用社的绩效，如成思危等［10］、刘锡量［11］、张 杰［12］、汪 小 亚［13］、巩 云 华［14］等 ，这 些 研 究 对农村信用社作为主要农村金融结构的发展道路进行了深入的考察，并提出了进一步发展的方向。相关研究对探讨农村信用社改革进程以及考察农村信用社在经济社会发展中发挥的作用有积极意义，当前，在农村信用社积极推进改革的进程中，有待深入探讨农村信用社改革中存在的问题，提出进一步有效推进农村信用社改革的措施与途径。

二、农村信用社改革概况

（一）新中国成立至2003年前农村信用社发展概况

新中国成立后农村信用社①农村信用社是经中国人民银行批准设立，由社员入股组成，实行民主管理，主要社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对债务承担责任，农村信用社社员依法享有民事权利，其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。迅速发展，1956年农村基本实现信用合作化，绝大多数地区实现了“一乡一社”，农村信用社在改造小农经济、实现农村合作化和集体化以及发展农村生产力等方面发挥了应有作用。到1956年全国共有农村信用社10.3万个，吸收入股农户近1亿户，存款达4.32亿元［11］。1958年后在“大跃进”与“文革”时期，农村信用社经历了较大波折，并受到了一定的负面影响。“文革”期间农村信用社业务受到更进一步的影响，规章制度遭到破坏，业务一度停顿。

改革开放后，根据当时经济社会发展状况与实际需要，1978年农村信用社交由中国农业银行管理，这对农村信用社提高业务能力和管理水平发挥了一定的作用，为农村信用社的持续发展奠定了一定的基础。但是，由于中国农业银行用行政方法管理信用社，统得过多管得过死，混淆了集体金融组织和国家银行的界限，使农村信用社失去了自主权成为银行的附属物，农村信用社呆账坏账不断增加。

1996年国务院决定农村信用社与中国农业银行脱钩，由中国人民银行代管。农村信用社由中国人民银行代管直到2003年新一轮农村信用社改革把农村信用社下放至省政府管理为止。中国人民银行代管时期致力于恢复农村信用社的合作性质，重点把农村信用社逐步改造为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。但农村信用社由中国人民银行代管仍存在体制不顺障碍，而且没有涉及农村信用社产权体制的转变等核心问题，未能有效解决农村信用社长期存在的内部人控制问题，农村信用社需要进一步改革。

2000年7月中国人民银行和江苏省政府在江苏省进行农村信用社改革试点。试点内容为江苏省农村信用社以县为单位构建统一法人，明晰产权关系，完善法人治理结构，并在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行，在县（市）联社入股基础上组建了江苏省联社。江苏省农村信用社改革试点为全国范围内推进农村信用社改革奠定了基础，此后改革方案也是在江苏省试点改革实践的基础上逐步推进。

新中国成立后受到不同经济发展阶段以及不同经济体制的影响，农村信用社的发展经历了一个较为曲折的进程。从新中国成立后农村信用社快速发展，到“大跃进”以及“文革”时期的波动发展，再到由中国农业银行管理到由中国人民银行代管，在不同发展阶段农村信用社虽然一定程度上发挥了支持“三农”的作用，但是和经济社会的要求还有相当的差距，而且由于农村信用社自身存在的管理体制、资产质量、人力资源等方面的问题，农村信用社迫切需要深入推进改革。

（二）2003年以来的农村信用社改革概况

随着经济体制改革的不断深入以及四大国有商业银行逐步从县域范围撤退，农村信用社肩负着支持“三农”的重大作用。改革开放以来农村经济迅速发展，农业生产对资金的需求越来越强烈，四大商业银行支持农业发展的资金有限，而本应有效支持农业生产的农村信用社却因为体制、机制等问题难以有效支持农业发展。在这种背景下，随着经济社会的不断发展以及经济体制改革的深入推进，亟需深入推进农村信用社体制改革，通过理顺农村信用社管理体制与健全完善农村信用社法人治理结构，有效提高农村信用社支持“三农”能力。在2000年江苏省先期试点的基础上，农村信用社进行了更大范围的改革。

2003年第一轮改革中试点单位共8个省（直辖市）②吉林、浙江、山东、贵州、江西、重庆、陕西、江苏。。2004年进一步扩大改革试点范围，将其他21个省（市）纳入改革试点之中。2005年海南省参加改革试点。2005年除海南省外均建立了省联社③西藏无农村信用社。，2007年海南省成立省联社。这一轮改革的重点是“化钱买机制”与交由省级政府管理。

改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，重点推进以管理体制与产权制度为核心的农村信用社改革。改革中深入改革信用社产权制度，全面改革信用社管理体制，努力转换机制，增强服务功能。农村信用社通过设立资格股与投资股以实现其股份合作制的产权性质。合作制是通过农村信用社的资格股实现，一人一票。股份制是通过投资股体现，依据投资股股权大小决定投票权。

国家出台了一系列扶持农村信用社的政策，其目的是“化钱买机制”，即通过国家资金支持解决农村信用社历史包袱，通过中国人民银行资金支持、财政补贴、税收减免三方面对农村信用社予以政策支持，实现农村信用社明晰产权、强化约束、增强服务，进而构建可持续发展的农村信用社体制。

本次农村信用社改革重点之一是管理体制改革，即把农村信用社由中国人民银行代管交由当地省政府管理。农村信用社管理职能交由省级政府负责，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，并在省级人民政府的领导下具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。在改革中北京与上海构建了全市统一法人的农村商业银行①农村商业银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同入股组成的股份制的地方性金融机构。农村商业银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人资产独立承担民事责任。农村商业银行的股东以其所持股份享有所有者的资产受益、参与重大决策和选择管理者等权利，并以所持股份为限对农村商业银行的债务承担责任。，天津构建了全市二级法人的农村合作银行②农村合作银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股，在合作制的基础上，吸收股份制运作机制组成的股份合作制的社区性地方金融机构。股份合作制作为合作制与股份制的有机结合，其特点是“社员入股、一人一票、服务社员”。，其他省份均为农村信用社联合社。在进一步改革进程中，重庆农村信用社联合社于2008年改制为农村商业银行，并于2010年底在香港成功上市。宁夏农村信用社联合社于2008年改制为宁夏黄河农村商业银行。天津农村合作银行于2010年改制为天津农村商业银行。

为顺应经济发展需求，当前改革中要求农村信用社全面取消资格股，加快推进股份制改造，不再组建农村合作银行，符合农村商业银行准入条件的机构应直接改制为农村商业银行，暂不具备条件的要尽快将资格股全部转换为投资股，并改制组建为股份制的农村信用社。

虽然农村信用社改革取得了良好的成效，但受到长期以来计划经济体制、历史包袱较重以及人力资本水平较低等影响，本轮改革仍存在一些问题有待解决，包括尚未真正建立完善的公司法人治理结构，没有形成健全完善的监督制衡机制，缺乏完善的内控体系等。而且某些政策在推进农村信用社改革的同时，由于体制方面的原因已逐步成为进一步制约农村信用社发展的障碍。如当时为了推进改革把农村信用社交由省级政府管理，省级政府管理的途径是成立省联社，而随着农村信用社的进一步发展，如何更有效地发挥省联社服务、指导与协调的作用，是当前农村信用社改革的重点和必须解决的重大问题之一。

三、农村信用社存在的问题

自2003年以来，农村信用社在促进经济社会发展尤其是支持“三农”等方面发挥了不可或缺的作用。但因受到多种因素的影响，当前农村信用社不同程度地存在体制机制不顺、公司法人治理结构不够完善、内控体系薄弱、从业人员素质较低、隐性呆坏账较多、经营方式难以适应现代经济社会发展的要求等突出问题，在新的历史条件下农村信用社面临进一步的改革要求。

首先，省联社管理体制需要根据实际情况尽快予以调整。2003年农村信用社改革最突出的特征是把农村信用社交由省级政府管理。为有效加强对农村信用社的管理与领导，省级政府均采取了成立农村信用社联合社、农村商业银行、农村合作银行这样的管理机构，以代替省级政府实施管理。由于这种省级政府管理的方式是在已有区县联社的基础上再成立的省级农村信用社联合社，并由省级联合社来行使对区县联社的管理，在先天上存在不足。这种管理体制在先天不足的基础上，而且在成立后的管理中自身定位不清，本应发挥有效服务的职能难以有效发挥，而更多的是以行政管理的方式加强管控，下属区县联社自主权极为有限。这种省联社的管理体制如不能及时变革，农村信用社发展将受到较大的影响。

其次，农村信用社公司法人治理结构与内控体系有待不断完善。2003年那一轮改革中农村信用社从省级联社到县级联社普遍构建了由社员大会、理事会、监事会与经营层构成的公司法人治理结构，但在实际情况中这种法人治理结构并没有发挥应有的作用，尤其是缺乏对理事长的有效约束机制。在公司法人治理结构有待健全完善的情况下，农村信用社内控体系存在制度不健全、缺乏不同主体间有效制衡、各种系统性风险与人为风险较多等问题，农村信用社爆发的高风险事件时有发生，内部隐性坏账较多。公司法人治理结构不健全导致内控体系有待进一步完善，内控体系不完善又进一步加剧了公司法人治理结构的失衡。

再次，当前农村信用社科技水平与人力资本水平有待进一步提升。农村信用社由于受其自身发展历史进程的影响，科技水平较低，人力资本水平有待进一步提升，影响到农村信用社深入推进改革与发展业务。由于农村信用社人力资源水平整体较低，严重阻碍农村信用社业务创新与提升资产质量，某些规章制度缺乏深入调研，不具备良好的可操作性，坏账风险较大。

四、农村商业银行发展概况

为有效促进农村信用社发展，2000年在江苏省进行农村信用社改革试点，并于2001年成立了三家县级农村商业银行①县级农村商业银行也包括县级市农村商业银行。为方便计，统称为县级农村商业银行。。2003年改革进程中在北京与上海采取了农村商业银行这种形式，在天津采取了农村合作银行这种形式，在其他省（直辖市、自治区）采取了省级农村信用社联合社的形式。在进一步的改革进程中，重庆、宁夏从农村信用社直接改制成全省统一法人农村商业银行，天津从农村合作银行改制为农村商业银行。除了在省级层面上，在部分副省级城市、地市级城市尤其是在县域构建农村商业银行的力度不断加大。

农村商业银行作为农村合作金融机构的一种产权形式，成立农村商业银行较成立农村信用社与农村合作银行有着更高的要求。农村商业银行这种符合现代化股份制商业银行要求的产权组织形式，通过构建健全完善的公司法人治理体系与内控体系，在不断提升资产质量的基础上，将有效减少坏账风险与对金融机构的冲击，并将进一步发挥支持“三农”的作用。但是受到农村信用社整体发展质量以及肩负的支持“三农”重大作用等因素的考虑，决策层在构建全省统一法人农村商业银行方面极为慎重，当前是着力推动构建县级农村商业银行。自2011年起重点推进农村信用社股份制改革，不再审批农村合作银行，农村合作银行要全部改制为农村商业银行，其他农村信用社符合条件的要尽快向农村商业银行改制。但是从中长期而言，如果仅在县域一级构建农村商业银行，由于受县域范围的影响，在做大做强农村信用社与发挥规模效应等方面将存在一定的问题。随着经济社会的不断发展尤其是随着农村信用社法人治理结构体系的不断完善与资产质量的不断提升，构建全省统一法人的农村商业银行应为农村信用社改革的中长期目标。

决策层当前对构建全省统一法人的农村商业银行持谨慎态度有其重要原因。一是担心省级农村信用社联合社改制为农村商业银行后，存在的坏账等问题暴露后对金融体制会造成较大的冲击。二是担心省级农村信用社联合社改制为农村商业银行后，影响其发挥支持“三农”的重大作用。正是出于这两种理由，使得决策层对推进全省统一法人农村商业银行改革极为谨慎。

五、有序构建全省统一法人农村商业银行推进农村信用社全面发展

当前农村信用社运行中存在的问题既有体制机制的问题，也有历史遗留问题，为解决这些问题，需要从更长远的角度进一步推进农村信用社改革。从中长期而言，需要在条件成熟时及时构建全省统一法人农村商业银行，以从体制机制上有效推进农村信用社改革，将农村信用社有效改制为现代化金融机构。构建全省统一法人农村商业银行是农村信用社的发展方向，这既是经济社会发展与金融体制改革的需要，也是农村信用社为解决自身存在的先天性约束与问题所决定的改革方向。

首先，经济社会发展与金融体制改革要求农村信用社更好地发挥作用，符合条件的农村信用社要及时向农村商业银行改制。农村信用社的产生与发展有其特殊的历史背景与经济社会发展环境，虽然农村信用社在成立之初与发展的过程中对推进经济社会发展与促进“三农”发展发挥了一定的积极作用，但不良贷款巨大与历史欠账等问题使农村信用社不堪重负，这才直接催生了2003年以来的农村信用社改革。随着经济社会的进一步发展与产业结构的演进，农村信用社需要从更高层面、更大范围、更高水平上发挥作用，而受农村信用社自身的体制机制以及人力资本等方面的约束，农村信用社难以更加有效地发挥应有的作用。随着经济社会的持续发展，省级农村信用社联合社改制为全省统一法人农村商业银行属于历史必然。

其次，农村信用社存在的先天性的体制机制等方面的问题，要求省级农村信用社联合社向全省统一法人农村商业银行改制。为有效解决相关问题与应对挑战，省级农村信用社联合社必须深入改革，通过体制机制转换来解决问题。这些问题虽然通过自身的修修补补也可以在一定程度上予以解决，但从更为根本的角度而言，这些问题只有通过深入的体制机制改革方能予以解决。这种体制机制改革就是通过构建农村商业银行来实现体制机制的转换，更好地发挥现代股份制银行法人治理结构的重大作用，通过理顺产权关系，有效发挥省级与县级农村商业银行的积极性，努力推进金融体制改革，有效控制金融风险，提高资本充足率与降低不良贷款率，切实发挥推进经济社会发展与扶持“三农”的重要作用。

再次，省级农村信用社联合社受当时历史背景与经济发展阶段的影响，公司法人治理体系不够完善，存在过度放贷冲动，自身难以有效控制不良贷款与风险，省联社对县级联社管理过多，人员素质需提升等问题，有待通过向农村商业银行的改制有效解决农村信用社存在的相关问题。与其他股份制商业银行相比，虽然可能存在资产总量与存贷款等方面的优势，但公司法人治理结构、内部管理、人员素质、科技水平等方面仍存在一定的差距，蕴含着较大的风险。这些存在的问题只有通过改制为全省统一法人农村商业银行才能从根本上予以解决。

此外，构建全省统一法人农村商业银行将更有效地发挥促进经济发展的作用。在农村信用社体制下，原先在不同地区间的资金调配难以有效完成，而在构建全省统一法人农村商业银行后，将更有效地通过全省范围内的资金调配来促进全省经济社会的均衡发展，这对有效支持经济社会发展以及推进农村金融体制改革具有重要作用。

构建全省统一法人农村商业银行虽然在短期内条件并不成熟，但从中长期而言，这是农村信用社努力的方向。经济不断发展，“三农”问题不断缓解，农村信用社本身公司法人治理结构不断完善以及资产质量的持续提高，县级农村商业银行的不断构建，尤其是产业结构中第一产业比重的不断下降，这些将为构建全省统一法人农村商业银行奠定坚实的基础。预计“十三五”期间可能逐步放开构建全省统一法人农村商业银行，逐步在经济比较发达的东部以及农村信用社资产规模较小的西部省份率先推进构建全省统一法人的农村商业银行。

深入推进农村信用社改革，组建全省统一法人农村商业银行，要求通过完善体制理顺体制，真正构建符合现代股份制商业银行要求的内在机制，切实推进股份制改革，不断加强公司法人治理结构建设，持续完善内控体系，深入防范各种风险，深入推进流程银行建设，有效提升运行效率，不断降低潜在风险，努力消减坏账，积极发展中间业务，切实提升科技管理水平与人力资本水平。

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［1］ 范静.农村合作金融产权制度创新研究——以农村信用社为例［M］.北京：中国农业出版社，2006.

［2］ 周脉伏.农村信用社制度变迁与创新［M］.北京：中国金融出版社，2006.

［3］ 蒋定之.探寻农村信用社改革发展之路［J］.中国金融，2008（19）.

［4］ 都本伟.农村信用社法人治理结构研究［M］.北京：中国金融出版社，2010.

［5］ 脱明忠，李煦燕.再造信用社——农村信用社改革报告［M］.北京：法律出版社，2009.

［6］ 穆争社.农村信用社改革政策设计理念［M］.北京：中国金融出版社，2006.

［7］ 王松奇，等.天津农村信用合作社考察［M］.北京：经济管理出版社，2009.

［8］ 王俊芹，夏吉云，等.河北省农村信用社发展问题研究［M］.北京：中国农业科学技术出版社，2010.

［9］ 胡滨，等.江苏江阴农村商业银行考察［M］.北京：经济管理出版社，2010.

［10］ 成思危.改革与发展：推进中国的农村金融［M］.北京：经济科学出版社，2005.

［11］ 刘锡良.中国转型期农村金融体系研究［M］.北京：中国金融出版社，2006.

［12］ 张杰.中国农村金融制度调整的绩效：金融需求视角［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.

［13］ 汪小亚.农村金融体制改革研究［M］.北京：中国金融出版社，2009.

［14］ 巩云华.创新和完善农村金融服务支持体系研究［M］.北京：中国金融出版社，2009.