国际法视域下图们江国际通航问题解决路径探析

刘亚娜，高英彤，王在亮

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130024）

国际法视域下图们江国际通航问题解决路径探析

刘亚娜，高英彤，王在亮

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130024）

图们江国际通航问题是长吉图开发中不可回避的、急需尽快解决的一个现实难题。其解决路径的探究既要追溯历史，又要放眼世界。以国际法律实践为视角，对国际河流通航的相关国际法内容进行历时性考察，并深入剖析了几种解决国际河流通航问题的具体实践模式，以从中获取解决我国图们江国际通航问题的建设性方案及可行性对策。

图们江；国际河流；国际通航；国际法

图们江是东北亚地区一条重要的国际性河流。它连接中、朝、俄三国，在入海口处形成闻名于世的图们江三角洲，与日、韩隔海相望，具有极大的经济价值。早在20世纪80年代末，中、俄、朝三国就对“开发图们江”达成基本共识，并且得到联合国开发计划署（UNDP）的支持。UNDP计划用20年时间，投资300亿美元将图们江三角洲打造成亚洲的“鹿特丹”［1］，然而直到今天，图们江仍然没有实现国际通航，不能不说是一个遗憾。实现图们江国际通航是图们江国际合作开发的题中之义，没有图们江航运开发，图们江国际合作开发就失去了其最核心的内容。2009年11月17日，国务院正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，长吉图开发上升为国家战略，这标志着图们江国际合作开发在新世纪、新时期上升到一个新高度。我们认为在国际法视域下诠释图们江的法律地位，借鉴国际河流航行利用的国际法律实践，通过国际法律合作最终解决图们江国际通航问题，开辟一条东北亚区域海陆联系的大通道，对于当前的长吉图开发开放具有重要的意义。

一、国际法关于国际河流航行利用具体内容的历史考察

国际河流航行利用的国际法律实践主要通过相关的国际习惯（主要是国际案例）、双边和多边条约、国际条约和“软法”文件来体现。具体内容主要涉及以下5个方面：

（一）确立国际河流的法律地位

确立国际河流的法律地位，是充分开发利用国际河流的前提和基础。它主要通过在主权国家间签订双边或多边条约的方式实现。由于自然地理条件的差异和政治、经济、社会发展水平的不同，不同国际河流具有不同法律地位，同一条国际河流在不同的历史时期也具有不同法律地位。影响国家签订国际河流航行条约的因素有很多，其中战争影响不可避免。近代战争频发，不断改变国家间的力量对比，直接影响国际河流沿岸国在航行利用问题上的态度。同时相关国际河流利用理论也影响国家签订国际河流航行条约，具体包括：绝对领土主权论、绝对领土完整论、有限主权论和沿岸国共同体论四种理论［2］。在近代早期，国际河流条约一般将“自由航行”范围限定在河流的干流河道或可航行河道，直到18世纪末，美洲国家的一些条约才开始提出“流域”概念，将开放范围扩大到国际河流的支流河道。翻阅欧洲历史，我们还会看到：在1618年，当时的波兰和勃兰登堡签订了《关于奥得河及其支流的航行条约》，这个条约已经将支流包括在内。这种双边条约方式对我们今天解决图们江国际通航问题有极大的启发。

（二）设置多元的国际河流管理机构

建立国际河流管理机构是沿岸国家合作和管理规范化、制度化的开始。这些国际河流管理机构虽然在名称上多种多样，但一般都使用“国际河流委员会”这个通称。根据性质、职能和权限的不同，国际河流委员会“基本上可分为：技术机构、行政管理机构、综合开发机构以及经营机构，亦即采用公司的形式”［3］223。由于国际河流开发程度的不同，不同的国际河流委员会都有着自身特征。在国际河流委员会成员组成上，通常由沿岸国组成，也有个别委员会有非沿岸国成员，甚至还有国际组织的参与。根据国际河流条约的内容规定，国际河流委员会主要有管理职能、监督职能、调查研究职能、协商职能、交流信息职能和调节职能［3］221－222。

（三）吸纳国际组织的参与

这些国际组织主要包括联合国的一些部门，如世界银行和粮农组织、区域经济合作委员会和区域开发银行等等。在国际河流航行利用的历史进程中，国际组织发挥了独特作用，特别是在非洲、拉丁美洲和亚洲的国际河流开发利用早期，国际组织发挥的作用更为显著。国际组织主要为国际河流的利用开发提供资金、技术、建议以及咨询意见等帮助，其中美洲开发银行积极参与拉丁美洲国际河流利用开发即为典型范例。

（四）维护国家主权与河流国际化的博弈互动

在国际河流航行利用的历史进程中，维护国家主权与河流国际化的矛盾一直存在，在不同历史时期有着不同体现。总结起来，主要表现为三组矛盾：第一，国际河流沿岸国之间的矛盾。国际河流沿岸国往往因为本国所处地理位置不同而有着不同立场。上游国家认为，对在其境内的国际河流，它们拥有不受任何外部限制的自主使用权；而下游国家认为，它们应获得不受上游国家任何影响的自然水流。上下游国家之间的这种矛盾和博弈一直贯穿于国际河流航行利用的整个开发进程当中。第二，沿岸国家和非沿岸国家之间的矛盾。这对矛盾主要集中在“自由航行”问题上。近代早期，有些国际河流长期面向一切国家的船只开放，完全“自由航行”，然而，这一原则从来就不是国际法上的普遍原则。即使某条河流长期“自由航行”，其沿岸国也有权重新作出选择，修改原来的河流航行制度。在经济全球化的今天，非沿岸国要想自由航行通过国际河流，必须得到沿岸国的同意。第三，国际河流沿岸国与国际河流委员会之间的矛盾。这对矛盾主要是围绕国际河流的管辖权问题展开的。沿岸国认为它应对在其境内的部分国际河流航道拥有完全管辖权，而国际河流委员会在客观上限制了沿岸国的管辖权。当这两种管辖权发生对立时，现今趋势是充分保证沿岸国的管辖权，弱化国际河流委员会的管辖权。

（五）建立和完善国际河流航行利用争端解决机制

国际河流沿岸国拥有平等的航行利用权是国际法早已承认的原则之一。但在历史上也曾发生过下游国封锁出海口而引起争议的实例，例如，17世纪的“海上马车夫”——荷兰封锁斯海尔德河的出海口，18世纪北美洲的圣劳伦斯河和密西西比河也发生过关于航行权的争端，后来都是通过签订航行条约，再次确认沿岸国的航行权。非沿岸国的航行权也会引发争端。总体上看，解决国际河流航行利用争端的途径主要有以下三种：政治协商谈判、国际仲裁和调停以及国际司法解决。

第一，政治协商谈判。长期的国际河流航行利用实践证明，政治协商谈判是解决沿岸国之间矛盾和争端的最直接有效的方式。周鲠生先生指出：“在国际生活中，国家间许许多多的问题经常是通过直接谈判方式协商解决的，这是正常的处理国际争端的方法。”［4］许多国际河流都在条约中明确规定在发生争端时由缔约国通过政治协商谈判解决。

第二，国际仲裁和调停。当河流沿岸国之间的争端无法通过直接政治协商谈判达成一致时，就需要由共同承认的第三方进行国际仲裁和调停。但有些国际条约也规定，可将争端直接提交第三方仲裁，只不过这种规定极为个别。因此，可以将国际仲裁和调停视为解决河流沿岸国家之间争端的第二道程序。

第三，国际司法解决。国际司法解决主要是将争端提交到国际常设法院或国际法院，它是河流沿岸国家最不愿意使用的解决争端的方式，也很少将这一方式明确写入条约中。但是，在国际河流航行利用的国际实践过程中，也有相关的国际司法实例，如1929年奥得河国际委员会管辖范围案。该案例主要是围绕国际河流“奥得河”的通航权利问题展开的。波兰认为奥得河在其境内的主河道和支流不应对下游国家开放，而下游国家认为波兰的这种做法剥夺了他们在奥得河航行自由的权利。最后双方各自将对方诉讼至国际常设法院。1929年，国际常设法院做出判决，其主要内容是“所有沿岸国对整条河流的使用享有完全平等的权利，任何一个沿岸国都不能要求优先享受任何特殊权利”［3］45。这是通过国际司法途径解决国际河流航行利用争端的典型案例。

二、国际法框架下解决国际河流航行利用问题的几种实践模式

多瑙河和莱茵河是欧洲最古老、最具代表性的国际河流。它们在国际河流航行利用制度的发展过程中形成独特的“多瑙河模式”和“莱茵河模式”，对图们江国际通航问题的解决具有极为重要的借鉴价值。与此同时，湄公河作为亚洲主要的国际河流之一，它在国际河流航行利用方面所形成的独特的“湄公河模式”也值得参考，其现实意义也更为突出。

（一）多瑙河模式

多瑙河是世界上最重要的国际河流之一。它在国际河流航行利用中的国际法律实践被称作“多瑙河模式”，主要有以下三点内容：

1．通过签订条约确定多瑙河的国际法律地位。多瑙河的国际法律地位主要分为五个阶段：1815年以前、1815—1856年、1856—1919年、1919—1939年、1948年至今。其国际法律地位的变化主要受战争的影响，突出表现是俄国通过1812年、1826年和1829年的三次战争从土耳其手中完全得到了多瑙河三角洲，从而一举成为多瑙河沿岸国家中为数不多的几个大国之一。正是因为战争的巨大破坏力，多瑙河沿岸国家力求通过签订条约，确定其国际法律地位，使多瑙河航行最大程度地免受战争影响。目前，多瑙河的国际法律地位是在1948年确立的，规定多瑙河实行在沿岸国直接管辖下的航行自由。

2．通过设置国际管理机构明确沿岸国的权利义务。在国际河流管理机构方面，多瑙河航行利用历史上依次出现过多瑙河沿岸国委员会、多瑙河欧洲委员会、多瑙河国际委员会、多瑙河口委员会以及多瑙河委员会五个管理机构。这些管理机构有着不同的职权范围和法律地位。多瑙河国际委员会在历史上曾拥有过最大化的权力。1921年的多瑙河国际委员会不仅拥有立法、司法、行政和管理权，还享有外交特权和豁免权，是一个名副其实的“国中之国”。目前，“多瑙河委员会”发挥着实际作用。它仅由沿岸国家组成，并且该委员会只有协调监督作用，立法、司法、行政和征税等权都归沿岸国拥有。在多瑙河委员会之外，沿岸国之间还签订各种技术协定，成立各种混合委员会。

3．通过公约构建争端解决机制，以解决河流通航国际争端。1921年的《制订多瑙河确定规章的公约》规定：如果沿岸国认为国际委员会有违反公约规定或者越权的行为，则可以提交国际常设法院审理；如果缔约国不履行委员会根据公约授权做出的决定，由此而引起的争端也可以提交国际常设法院［3］270。但是，1948年的《多瑙河航行制度公约》有了新的规定：有关公约的实施或解释的任何争端，如不能直接谈判解决，则组织调解委员会予以解决［3］374。这反映了多瑙河沿岸国尽量不采用司法途径来解决航行利用争端的趋势。

（二）莱茵河模式

莱茵河也是最早实行国际化的欧洲河流之一。与多瑙河在航行利用上的复杂性相比，莱茵河简单些，形成独特的“莱茵河模式”。

1．通过签订条约确定莱茵河的国际法律地位。在莱茵河的国际化进程中，主要有四个重要的条约：1815年的《维也纳公会最后议定书》、1831年的《莱茵河航行公约》、1868年的《曼汉姆条约》和1963年的《斯特拉斯堡公约》。通过这四个条约，最终确立了莱茵河今天的国际法律地位，即在对一切国家的船只自由通行莱茵河水道的总前提下，对不同的对象国制定了不同的航行制度。

2．设立莱茵河航运中央委员会，作为管理莱茵河的主要管理机构。与多瑙河在不同历史时期建立不同的管理机构相区别的是，莱茵河只建立了莱茵河航运中央委员会一个管理机构。它在不同的时期发挥着不同的作用，而且其成员国只包括莱茵河沿岸国，这也是与多瑙河的不同之处。

（三）湄公河模式

与多瑙河和莱茵河相对成熟的航行利用制度相比，湄公河的国际化进程相对较晚，而且不够成熟，还处在发展变化过程中。

1．湄公河的国际法律地位最早确立于19世纪中期，是为了适应早期殖民者发展资本主义的需要。这一时期的湄公河航行开放是不平等的，是违背湄公河沿岸国家根本意愿的。二战后，湄公河沿岸国家于1954年签订了平等的《关于湄公河航行制度的条约》。此后，湄公河沿岸国又先后签订了《下湄公河流域研究协调委员会章程》（1957年）、《下湄公河流域水域利用原则联合声明》（1975年）和《湄公河流域可持续发展合作协定》（1995年）三个条约文件，使湄公河成为亚洲地区国际化程度最高的国际河流。而且，中国、老挝、缅甸和泰国四国于2000年签订《澜沧江——湄公河商船通航协定》，实现四国国际通航。自此，湄公河航行利用进入一个新阶段。

2．国际组织的直接参与是最大特点。湄公河航行利用开发是在联合国地区组织的推动和指导下进行的，无论从实地调查到规划制定，还是从选定实施开发项目到筹集资金，甚至连成立湄公河管理机构都是在亚洲和远东委员会（1987年改称亚太经委会）的直接支持下进行的。湄公河国际委员会由沿岸国组成，但实际上它接受各国政府和亚太经委会的双重领导，由此可见国际组织对湄公河航行利用开发的参与程度与影响范围之深远。

3．宝贵的“湄公河精神”。“湄公河精神”是指在强调各国共同利益的前提下，在联合国机构推动的基础上，不受地区政治形势恶化和连年战争的影响，在几十年时间里持续开展工作，经过长期协作而形成的一种不折不挠的合作精神。“湄公河精神”的核心价值就是坚持、合作和共赢。坚持是保障，合作是途径，共赢是目标。

三、国际法视域下图们江国际通航问题的解决路径构想

中国享有在图们江航行的权利，既有历史依据，又有现实的国际法基础。中国商船曾经数年可以通过图们江入海口出入日本海。而且，中俄、中朝就此达成基本共识，中俄还将此共识明确写入1991年的《中华人民共和国和苏维埃社会主义共和国关于中苏国界东段的协定》中。因此，图们江国际通航问题的焦点不是论证我国为什么享有权利，而是探讨我国如何行使权利。由于东北亚复杂多变的地缘政治局势，各国间政治互信不足以及不同国家利益上的冲突等原因，中国当前未能实现图们江通航权。国际河流航行利用的国际法律实践证明了国际法在解决河流国际通航问题上有着其独特的优势。国际法为国际行为提出明确的规范，遵守国际法并不会实质上违背各国的长远利益，所以国际法是维系正常国际关系之必要保障［5］。我们认为从国际法角度分析，通过国际法律合作解决图们江国际通航问题是可行的。具体可以从以下几个方面来操作：

（一）进一步制定《图们江国际通航战略规划》，作为《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》的子部分，将图们江国际通航上升到国家战略高度。国家战略主要包括战略理念、战略利益和目标、战略资源与力量等三要素［6］。申言之：

1．在战略理念上，重视海洋对一国发展的影响力。入海口作为海洋的一部分，对一国的发展更是起到不可估量的作用。我们认为中国应当在推动中国自身理念（包括政府和民间两方面）转变的基础上，通过各种正式与非正式场合向俄罗斯政府和朝鲜政府阐明中国在图们江国际通航问题上的立场，并且通过不同国家间的民间学者的互动研究来影响俄罗斯民众和朝鲜民众在此问题上的观念，从而推动相关国家政府间的接触和合作。

2．在战略利益和目标上，国家利益是根本，是国家制定战略的出发点，国家的战略目标应建立在国家利益基础上。实现图们江国际通航，中国将会是最大获益者，俄朝获益相对较少。新现实主义的“相对收益”理论认为，由于国家对收益分布的敏感性，国家更关心相对收益。“面对共同获益可能性的时候，有不安全感的国家关心的是获益如何分配。它们提的问题不是‘大家都会获益吗？’而是‘谁的获益更多？’。”［7］这种思维成为阻碍中、俄、朝三国在图们江国际通航问题上进行合作的主要因素。因此，笔者认为中国应当把自己界定为图们江国际通航的“推动者”，而非“主导者”。作为亚洲地区大国和图们江三个沿岸国中实力较强的国家，中国应当在图们江国际通航的利益分配机制中实现“利益共享”，并主动“让渡利益”，让俄朝两国获得更大、更多利益，从而夯实三国间的信任基础，保证图们江国际通航的顺利实现。

3．在战略资源与力量上，中国中央政府和地方政府应当积极协作，充分调用各种“力量资源”。在“硬力量资源”基础上，主要运用自己的“软力量资源”，通过说服、诱导相关国家接受自己的主张［8］，以实现图们江国际通航。

（二）尽快签订《中国、俄罗斯和朝鲜关于图们江国际通航协定》，确定图们江的国际法律地位，在图们江国际通航方面建立统一的法律制度，将图们江国际通航问题的解决纳入到国际法的范畴之内［9］。《中国、俄罗斯和朝鲜关于图们江国际通航协定》应当主要包括三方面的具体内容：

1．确定图们江开放范围、开放程度及向谁开放。图们江开放范围应当是图们江主河道及其可航行河道，不包括支流河道。开放程度由图们江沿岸国通过具体协商谈判，由其共同意愿决定。图们江在“国际化”之后，原则上只向沿岸国平等开放。但是，沿岸国可以通过具体协商，制订一套单独的航行制度，非沿岸国在经过沿岸国同意后，可以无害航行通过图们江。

2．建立图们江委员会。综合开发利用图们江必须建立常设机构，特别是在相关国际法规不完善和东北亚地区形势不稳定的情况下，图们江委员会的建立更有十分重要的作用。

（1）图们江委员会的基本特征

图们江委员会应根据《中国、俄罗斯和朝鲜关于图们江国际通航协定》而建立，它的组成成员、职权范围等都由此协定规定。图们江委员会属于政府间的常设机构，参加成员是沿岸国政府所指定的代表。待条件成熟后，可以允许非沿岸国或国际组织作为观察员参加、列席会议。图们江委员会也可以同相关国际组织建立固定联系。图们江委员会是专门性机构，它的主要任务是协调沿岸国在图们江上的活动，并监督协定的实施情况。此外，中俄朝三国之间还可以签订各种技术协定，成立各种更为灵活机动的混合委员会，以方便在不同领域进行合作。

（2）图们江委员会的基本职能

参照其他已有国际河流管理委员会的主要职能，图们江管理委员会的首要和基础职能是管理职能。即在航运、捕鱼、灌溉以及防治污染等领域进行管理，根据实际情况制订并修改相关的规章制度。其二，监督职能。即监督成员国在图们江开发利用上的具体执行情况，定期向成员国政府递交报告，对违反条约的行为及时向沿岸国有关部门提出并要求制止。其三，协商职能。图们江委员会是沿岸国进行经常性会晤的最佳场合，有利于协调沿岸各国的相关政策，在国家间关系或地区局势比较紧张的时候发挥其独特的沟通和纽带作用。其四，调节职能。在沿岸国对图们江航行利用产生争端时，必须首先提交到图们江委员会处理，在委员会无法处理的情况上再提交政府处理，或者是由第三方仲裁，及时、有效地处理争端，避免矛盾激化或造成不必要的损失。其五，调查研究职能。包括图们江可航行水道本身以及影响其正常航行的工程设施，特别是收集水文、气象、资源等方面的数据，并提出报告和建议。其六，信息交流职能。收集和交换信息数据是预防争端的关键因素之一，应进一步强化图们江委员会的作用，建立充分的信息交换、共享体系。

3．构建和完善图们江国际通航争端预防与解决机制。

（1）构建和完善图们江国际通航争端预防机制。其一，建立专业机构——图们江委员会进行管理。既起到管理图们江航运的作用，又可以尽量预防争端；其二，充分发挥“人”的作用。既包括专家学者的咨询建议，也包括普通民众的积极参与。专家学者无论在图们江日常管理，还是冲突争端解决中都起到关键作用。同时，图们江日常航运的管理不仅是政府的责任，也需要民众的积极参与。

（2）构建和完善图们江国际通航争端解决机制。考虑到沿岸国家的主权可能受到侵犯，政治协商谈判应当成为中俄朝三国在图们江国际通航问题上产生争端时的首要选择。协商不成时，可借助调停和调解等双方都承认的第三方介入方式协调当事国之间的矛盾，缓和局势以期当事国达成解决方案或者重新回到谈判桌上来。最后在当事国同意的情况下，也可以提交仲裁或国际法院。即使在适用法律方法的情况下，也应强调和解精神，给当事国以回旋余地［10］。

（三）积极争取国际组织的参与。图们江国际通航是一项长期性、系统性的工程。在政府发挥主导作用的同时，国际组织也要参与进来，发挥其应有作用。图们江的开发利用需要大量的技术和资金投入。图们江所经过的中俄朝三国地区经济落后，无力投入必要、足够的资金。如果没有国际组织的参与，仅仅依靠当地力量很难在短时间内完成对整个图们江流域的地质、水文等全面调查。因此，积极吸收并充分发挥联合国相关组织和亚洲开发银行等国际组织的作用，成立专门的图们江国际通航基金会和技术机构，为其提供资金和技术支持。同时，国际组织的积极参与还能够在相关国家外交关系不稳定、地区局势严峻的时候，持续地、独立地推进相关基础性工作。即使受到影响和干扰，仍然能够发挥一定的作用。

（四）高度发扬“国际合作”的精神。在图们江国际通航问题上，合作是全方位、多层次的。鉴于东北亚局势的不稳定，应从初步合作逐渐发展到高水平的国际合作。具体来说，在合作初期，中俄朝要多增加经常性接触，消除历史上形成的不信任感，建立互信氛围，初步建立信任体制，达成初步协议，为创造一种新型合作关系迈出关键性的第一步。在初步合作的基础上，中俄朝三国应当朝更高层次的合作前进，主要是签订更具有约束力的条约，使图们江国际通航在任何时候（包括战争状态）都不受影响和干扰，以逐步实现图们江国际通航的理想状态。

［1］王树春．论恢复图们江通海航行权的法律依据［J］．当代法学，1993（3）：76－78．

［2］胡文俊，张捷斌．国际河流利用权益的几种学说及其影响评述［J］．水利经济，2007，25（6）：1－4．

［3］盛愉，周岗．现代国际水法概论［M］．北京：法律出版社，1987．

［4］周鲠生．国际法（下册）［M］．武汉：武汉大学出版社，2007：652．

［5］高英彤．朝核问题中美国因素的现代国际法律评析［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2010（1）：20．

［6］李少军．探讨国际战略的研究框架［J］．国际政治研究，2007（4）：14－17．

［7］Kenneth N．Waltz．Theory of International Politics［M］．New York：McGraw－Hill，1979：105．

［8］［美］约瑟夫·奈．软力量：世界政坛成功之道［M］．吴晓辉，钱程，译．北京：东方出版社，2005：6．

［9］陈才．图们江地区国际合作开发的新形势与对策［J］．东北亚论坛，2000（1）：5－7．

［10］叶兴平．国际争端解决中的斡旋与调停剖析［J］．武汉大学学报：哲学社会科学版，1997（2）：18－23．

An International Law Perspective of Searching for the Solution to the Problems of International Channels for Tumen River

LIU Ya－na，GAO Ying－tong，WANG Zai－liang
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

In the process of the Changchun－Jilin－Tumen River Area Development ＆ Openness，the setting up of International Channels for Tumen River Area is an unavoidable and urgent problem to be settled．In order to find the right route，we should not only look back in history，but also think about the future．This article intends to study this problem under the guidance of those international laws，which has connected with this district in many ways in the past years．At the same time，this paper also tries to analyse several ways to give specific models in solving this problem．Thus，this article will extend a practicable blueprint in solving the problems of international channels for Tumen River Area．

Tumen River；International river；International channel；International law

DF933

A

1001－6201（2012）01－0034－06

2011－08－20

吉林省哲学社会科学规划项目重点课题（2010A13）。

刘亚娜（1973－），女，辽宁建昌人，东北师范大学政法学院副教授，法学博士；高英彤（1963－），男，吉林松原人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师，法学博士；王在亮（1987－），男，山东临沂人，东北师范大学政法学院博士研究生。

［责任编辑：秦卫波］