我国农业保护政策的现状分析及对策探讨

李福华

（郑州大学公共管理学院，河南郑州，450001）

我国农业保护政策的现状分析及对策探讨

李福华

（郑州大学公共管理学院，河南郑州，450001）

农业问题是我国加入WTO以后最直接最敏感的问题，因此在我国农业保护政策的发展历程和现状分析的基础上，提出了我国农业保护政策的几点建议。

农业支持；农业保护政策；建议

农业保护政策是在国民经济运行过程中，为了实现农业持续健康发展而对其采取的一系列保护政策的总和。农业是国民经济的基础，对其在政策上和资源上给予的保护，有利于为农业生产者创造和提供良好的市场环境，保护农业生产者的根本利益。

一、新时期我国农业保护政策的发展历程

我国历来重视农业及农村经济的发展，在各个历史时期都提出了一系列的农业发展政策，本文就社会主义市场经济体制确立以来我国农业保护政策发展的历程做简要阐述。

（一）第一阶段：1997年—2003年

1997年我国正式实行农业保护政策。这一时期对小麦、玉米和水稻实行粮食保护价格，保护价高于市场价，对农业生产资料进行补贴，并由国家粮食收储企业负责执行国家政策。这些政策的主要目的是防止粮价下划，增强农民的积极性。但是此种政策也有其弊端：种粮补贴给了中间的流通环节，没有直接发到农民手里，惠农补贴变成了某些人的吃喝款，农民受益有限。

（二）第二阶段：2004年—至今

2004年国家逐步降低农业税税率，并在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点工作。2005年国家废止农业税条例，2006年全部取消农业税，与此同时又增加了对农民的生产资料价格综合补贴。国家还实施了生猪粮种补贴、蛋鸡补贴等畜禽养殖补贴、农业保险补贴以及劳动力转移培训补助、新型农民培训补助等其他补贴。根据农业发展需要，在直接保护的同时，加大了间接保护的力度。对农村中小学义务教育免除学费，进行农民技术培训，加大农村基础设施建设的资金投入。同时，国家还增强了对农业生产大县的奖励政策，增加对粮食主产区的资金投入，促进了高效优质农业的发展。另外，国家实施临时收储制度，逐年提高粮食最低收购价。这一系列支农惠农政策，使农民利益得到有效保障，农民种粮和地方政府抓粮的积极性提高，国家粮食安全问题得到进一步解决，我国农业产业支持和保护的政策体系初步形成。

二、我国农业保护政策的现状分析

（一）国内支持总量不足

近几年，虽然中央财政支农资金绝对数量呈现增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高。国家财政支农的低水平状况与农业发展面临的形势和任务的矛盾，农业发展水平远远落后于经济发展水平的矛盾是当前我国农业生产的实际状况。《农业法》规定应逐步提高农业投入的总体水平，地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。有研究表明，当前我国农业国内支持总量约占农业增加值的15%，而农业生产者支持水平极低。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%—50%，美国和欧盟分别为50%和60%，日本更是高达70%以上；巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家也在20%以上。虽然财政支农资金总量逐年增加，但从其支出结构来看，重点投向农村社会领域的同时，对农田水利建设投入较低，大型灌区续建配套和节水改造工程任务艰巨。农业科研和科技推广服务的投入很低，农业经济向知识经济转型困难；基层卫生防疫力量薄弱，动植物防疫体系不健全；农业支持和保护政策的不健全，影响了整体效能的发挥。

（二）农业发展面临的国际竞争压力全面加大

近年来，我国农产品市场开放程度大幅提高，优势农产品出口增加的同时，进口也不断增加。2011年我国农产品进口额为948.7亿美元，同比增长30.8%。国产奶粉问题频频曝光，国内消费者对国产乳品的消费信心受到沉重打击，虽经过几年的行业整顿，但是国内乳企的失信容易重塑难，导致乳制品进口额一直处于大幅增长水平。2008年我国奶粉进口量为14万吨，2009年则猛增到31万吨，同比增长121%；2010年进口量为48万吨，同比增长55%。农产品进口的持续刚性增长，在满足国内消费者需求的同时，也给国内生产和市场稳定带来巨大冲击。进口增加将带来以下福利效应：种植业和畜牧业产品的消费者剩余将增加，畜牧业产品生产者剩余将增加，种植业产品生产者剩余将下降。我国农村绝大部分从事种植业生产，国际贸易的不利影响会使农民收入问题的矛盾更加突出。另外，外商通过控股—独资—垄断的方式来控制我国的农业，尽管近期内不会危及到我国的农业安全，但有可能形成的垄断局面不利于我国在国际上的竞争。

（三）农产品市场开放和准入度高，重要农产品关税保护功能偏低

加入WTO以来，我国较大幅度地开放了国内农产品市场，对一般农产品的进口实行单一关税措施管理，同时降低进口关税，增加配额额度。近年我国农产品关税一再降低，在关税保护功能偏低的同时，新型的保护措施还没有建立起来。入世后我国撤销了与WTO规则不相符的非关税措施，而符合WTO规则的贸易保护措施作用有限。从进口的角度来看，农产品市场开放程度高，保护程度已非常低，难以有效抵御国外产品对我国优势农产品的冲击。特别是随着WTO新一轮谈判和我国与有关国家自由贸易区谈判的推进，农产品的保护水平还会进一步降低。从出口的角度来看，市场的高开放必定会带来一定的风险和经济损失，我国90%的农业及食品出口企业受国外技术性贸易壁垒影响，每年损失约90亿美元。近年来国外通过增加检疫项目，提高检验标准来实施技术性贸易壁垒，反倾销和特殊保障条款，对我国农产品国际贸易的影响不断加大，已成为制约我国农产品出口的主要障碍。

（四）没有形成完善系统的农业支持保护体系

实现农业支持保护的目标，需要根据不同的发展阶段设置相应的条件和政策措施，这样不同政策之间相互联系就构成了农业支持保护体系。目前，我国农业产业化没有形成规模，且小规模农户缺乏引入现代化生产要素的内在动力，农业科技推广、病虫害防治、检验服务、农产品市场促销服务等政策的补贴标准和补贴规模不到位，促进农业生产结构优化、提高农业生产经营组织发展等政策缺位，出现了政策“短腿”。农业保护政策主要依靠财政的直接投入，对价格干预、种粮补贴、控制进口等作用的研究和运用不够。就现在的农业保护措施来说，不论是一般农业支出的“绿箱”措施还是对农产品直接干预和补贴的“黄箱”措施，相互之间缺乏协调，实施保护措施的相关部门也缺乏必要的监督和协调，这些问题导致了无法形成一个完善系统的农业支持保护体系。

三、我国农业保护政策的几点建议

（一）提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全

粮食安全是我国的第一大计，这是由13亿人口的国情决定的。粮食安全始终是关系国计民生、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。“十二五”规划指出，要稳定粮食播种面积、优化品种结构、提高单产和品质，广泛开展高产创建活动，粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上。为此，首先要加大耕地资源的保护力度，严格控制非农占用耕地。切实加强基本农田保护，确保耕地总量的动态平衡，才能始终把握粮食生产的主动权。其次，完善粮食主产区投入和利益补偿机制，在政策、技术、资金上给予重点扶持。进一步加大“四项补贴”和“农业生产大县奖励”等政策的投入，完善各种补贴内容，将粮食主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。最后，加强宏观管理，建立有效的国家粮食安全调控体系。支持粮食产区和销区建立长期稳定的产购合作关系，自觉服从中央宏观调控。加强粮食物流、储备和应急保障能力建设。保护粮食收购价格，调动粮食主产区政府和种粮农民生产的积极性。

（二）确保农业产业安全，提高农业参与国际竞争的能力

近年来，由于世界各国农产品价格变化，农产品进口不断冲击国内市场，同时检疫项目增加，检验标准提高，我国园艺、养殖等优势农产品出口阻力越来越大。因此，我国有必要发展农业产业化经营，推进农业和农村经济结构的战略性调整，确保农业产业安全，提高农业参与国际竞争的能力。政府要在稳定生产能力的前提下，大力发展优质、专用粮食等大宗农产品。同时培育壮大龙头企业，推动龙头企业集群发展，完善扶持政策，增强龙头企业辐射带动能力，全面提高农业产业经营化水平。另外大力发展园艺业，在多边贸易中，保障战略性农产品的国内市场需求，积极推进农业“走出去”，提高优势农产品出口的份额。

（三）加大绿箱政策扶持力度

1993年乌拉圭回合签订的《农业协定》，奠定了世界农业协议的基本框架。根据生产和贸易的扭曲程度把农业国内支持措施分为“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”政策。“绿箱”政策是指政府通过服务计划，提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴。这些政策实用空间大，只产生极小的市场负面影响，因此我国应大力发展绿箱政策。一方面，增加农业基础设施建设投入，为农业生产提供良好的道路交通、邮电通讯、能源、市场信息等方面的服务，以间接减少农民用于生产农产品的成本支出；另一方面，加快农村社会事业发展，健全农业社会化服务体系。“十二五”期间要在推进农村基本公共服务均等化水平上取得重要进展，培育多元化的农业社会化服务组织、农民专业合作经济组织、农产品行业协会等多种形式的生产经营服务。大力发展农村义务教育，加强职业技术培训，进一步完善新型农村合作医疗制度，基本建立农村新型社会养老保险制度。

（四）逐步完善农业支持保护体系

一要抢抓国家政策机遇，加大项目申报，积极推进以项目为载体的涉农资金整合，加大支农资金投入力度，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。二要逐步提高政府土地出让收益用于农业的比重、继续实施耕地占用税新增收入全部用于农业的措施，重点支持农业土地开发和农村基础设施的建设。三要注意吸收社会资本参与农业农村开发，完善乡镇企业发展的支持保护措施，优化发展结构，加强技术培训，提高技能。四要健全农业政策性保险制度，对农产品的生产、需求、库存和市场行情进行动态监测，加快乡镇自动气象站建设，不断完善重大动植物疫病虫害预测预报和预警应急体系，提高农业趋利避害的能力。

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［1］中华人民共和国国家发展和改革委员会.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［Z］.2011-03-16.

［2］郭建军.“十二五“期间我国农业产业支持和保护政策体系［J］.中国改革论坛，2010（9）.

［3］吴越.发达国家农业保护政策对我国的启示［J］.经济天地，2009（3）.

［4］张兰英.关于我国农业保护政策研究［J］.农业经济，2006（3）：23-24.

［5］姜国刚.关于我国农业保护政策的几点建议［J］.佳木斯大学社会科学学报，2007，25（3）.

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李福华（1987-），女，硕士研究生，研究方向为公共政策分析。