论对联合国安理会权力的限制

戴春涛

（郑州大学西亚斯国际学院法学院，河南郑州，451150）

2011年10月4日俄罗斯否决涉及叙利亚局势的安理会决议后，俄罗斯总统梅德韦杰夫在同俄罗斯安全委员会成员举行定期会晤时强调，“俄罗斯不允许将联合国变成推翻各国现政权的工具”。梅德韦杰夫的讲话反映出近年来一些国家对安理会行使职权时可能存在权力滥用的担忧和警惕。

一、对安理会权力进行限制的必要性

联合国安理会是联合国体系内唯一有权采取行动的机构。根据《联合国宪章》，安理会最重要的职能是维持国际和平与安全。而安理会行使这种权力最主要的手段是做出并执行决议。根据《宪章》第二条确立的集体协助原则，联合国各会员国对于安理会的行动亦有协助之义务，因而事实上任何一个安理会决议都对全体国家产生约束力。随着安理会在国际事务中的作用日益重要，对安理会决议合法性及正当性的质疑时有发生①最近的1973号决议就有这样的措辞：“……认定阿拉伯利比亚民众国局势继续对国际和平与安全构成威胁……”。诸多具有争议的决议表明了国际社会对安理会滥用权力倾向的担忧，这不仅反映出国际社会已经开始关注安理会的职能范围与权力的行使等问题，更说明了限制安理会权力的必要性。

二、现有的限制手段及其缺陷

（一）实质性限制——《联合国宪章》对安理会权力的限制

《宪章》本身对于安理会权力几乎没有具体的限制性规定。究其原因，并非联合国的初始会员国认为安理会权力不应受到限制，而是相信安理会一定会依照正义及国际法之原则行事。在维持国际和平与安全的有效机制和侵害小国主权的潜在威胁之间，联合国的初始会员国选择了前者。

由于《宪章》中存在一定的模糊性且并未规定任何国际组织或国家有权解释《宪章》，实践中通常认为联合国各机构可以自行判断其职权范围，特别是在《宪章》没有明文规定的情况下。［1］虽然安理会权力的行使明确受到联合国宪章的限制，但《宪章》的这种模糊性却使得安理会通过实践不断扩张其依《宪章》规定所具有的职权范围。布朗利将这种解释的权力称之为“隐含权力”，［2］安理会通过这种隐含权力，扩大解释了“对和平之威胁”，使之由《宪章》起草之初的“国际冲突导致的威胁”扩大到“国内冲突而造成的威胁”，并有权根据《宪章》第七章之规定采取强制措施。①因此，在实践中，除了安理会本身之外没有任何机构有权认定安理会的决议是否超出宪章的授权范围，这就使得通过联合国宪章对安理会权力进行实质性限制不具有可操作性。

（二）程序性限制——安理会表决机制对安理会权力的限制

正如上文所述，对于安理会权力的外部限制手段十分有限，安理会权力更多受到安理会表决机制的制约。根据《宪章》，现阶段对于安理会权力的限制，一是通过安理会常任理事国以动用否决权的方式实现，二是非常任理事国以行使集体否决权②集体否决权是指每一个决议，无论是程序性事项还是其他一切事项，都需要至少九个国家的同意才能通过。因此即使在某一个事项上五大国一致表示同意，也存在其他非常任理事国以集体否决的方式对抗大国以阻止决议通过的可能性。的方式实现。然而安理会表决机制并非完美无缺：首先，大国在安理会所投出的每一票，除了考虑表决事项本身以外，还不可避免地（甚至有些时候首要地）要考虑本国利益。大国间的博弈，利益至上的政治考虑或多或少地影响了安理会职权的行使。其次，是做出决议的程序缺乏透明度，一些安理会决议是在安理会外以“磋商”并不进行任何记录、不允许非安理会理事国旁听的形式下做出的。因此，某一决议的做出，可能并非完全出于对该局势的考虑，也没有给予当事国以充分的程序上的救济。

（三）其他限制手段

有学者认为，安理会有义务按照国际法、人权规则和国际强行法行事。③Dapo Akande,Are there limits to the powers of the Security Council,Journal of International Law&Policy,Vol.V笔者赞同这样的观点。但实践中，也存在联合国安理会以决议的形式要求会员国履行与条约义务不符的先例。比如1992年安理会通过的要求各国敦促利比亚引渡涉嫌制造1988年洛克比空难的利比亚特工的“731号决议”本身就与《蒙特利尔公约》的规定①《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》第七条：在其境内发现被指称的罪犯的缔约国，如不将此人引渡，则不论罪行是否在其境内发生，应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。该当局应按照本国法律，以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式作出决定。将此人引渡，则不论罪行是否在其境内发生，应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。该当局应按照本国法律，以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式作出决定。相冲突。更何况近年来联合国安理会的若干决议甚至具有造法性质②详见S/RES/1373(2001)&S/RES/1540(2004)，因此很难得出安理会决议的效力低于国际条约法或习惯法的结论。

对于联合国安理会应受人权法的调整这一问题，但是，由于世界各国国情不同，经济发展不均衡，对待人权的态度也不一样，使得即使是两大人权公约这样重要的人权法规，也因缔约国数量相对有限而难以具备普遍拘束力。现阶段世界范围内具备普遍拘束力的人权法恐怕只有基本人权这个相对狭窄的范围。

国际强行法作为国际公法之最高规范，约束全体国家，当然也包括联合国本身，任何国家或国际组织不得以任何方式予以损抑。但对于强行法的范围，国际法学界和国际社会存在分歧。因此虽然可以明确安理会受国际强行法的调整，但具体受到那些规则的拘束目前尚无定论。

总而言之，安理会做出的每一个行为都应当受到实质上（即是否属于安理会权限）和程序上（如是否涉及权利滥用）的双重限制，但目前国际法体系最大的漏洞在于没有一个明确的主体对这样的问题作出判断。

三、建立对安理会的司法审查机制

在国际法体系中，是否应当建立对安理会决议与行动的司法审查权这一问题早在1945年的旧金山制宪会议上就被提出。尽管后来因当时的初始会员国无法达成一致而致使该提议未获通过，但确立对安理会的司法审查权，可以加强对于安理会行动的法律监督与制衡，对于国际和平与安全，具有重要意义。

（一）对安理会进行司法审查的国际实践

1.国际法院对安理会的司法审查

《联合国宪章》和《国际法院规约》中均没有直接涉及国际法院是否有权对安理会进行司法审查的规定，有的学者据此认定联合国的创始者拒绝赋予国际法院这种权力。［3］尽管缺少明确的授权，但这并不意味着国际法院无权进行司法审查。审查安理会决议合法性的权力产生于如下推理：安理会权力受《宪章》以及国际法的限制，《宪章》效力高于安理会决议，如果国际法院需要在安理会决议和《宪章》之间进行选择时，必须选择适用《宪章》规则。③Dapo Akande,Are there limits to the powers of the Security Council,Journal of International Law&Policy,Vol.V因此，如果案件的争议是一方当事国要求实施安理会决议而另一方当事国主张该决议违法，国际法院就必须对决议的合法性做出裁判。

在讨论国际法院对安理会进行司法审查这一问题上，1992年的洛克比案是不可回避的。洛克比空难发生后，美英两国向利比亚当局引渡两名嫌疑犯的要求被拒绝后，将案件提交安理会，要求安理会敦促利比亚将嫌犯引渡。同年3月，利比亚向国际法院提起诉讼，主张利比亚作为《蒙特利尔公约》缔约国，有权拒绝引渡，并请求国际法院根据《国际法院规约》第四十一条采取临时保护措施。在国际法院尚未决定是否采取临时措施前，安理会通过了“748号决议”，要求利比亚将两名嫌犯引渡，否则将对利比亚实施制裁。随后国际法院在两项命令中拒绝了利比亚的上述请求。本案中国际法院需要解决安理会决议所要求的义务与一国之条约义务发生冲突时谁优先的问题。国际法院最终认为：安理会依照《联合国宪章》第七章规定做出的决议优先于一国基于其他条约所拥有的权利义务。事后时任代理院长的欧达法官专门就此发表声明，他指出：利比亚是否有义务引渡嫌犯，一方面涉及《蒙特利尔公约》的解释，另一方面也是一个一般国际法问题——“本国国民不引渡原则”。因此它既是一个公约法问题，同时也是一般国际法下的主权权力问题。欧达法官暗示，如果利比亚请求临时保护措施的依据是一般国际法，则国际法院可能会行使司法审查权，对决议的合宪性进行审查。［4］

2.其他法院（法庭）对于安理会的司法审查

既然国际法院可能会面临对联合国安理会决议进行司法审查的问题，那么其他法院（法庭）也可能面临同样的问题。

前南战犯法庭在对Duško Tadić④塞尔维亚民主党地区领导人，因犯有反人类罪被前南法庭判处25年监禁。进行初审时，被告在答辩中质疑前南法庭的合法性，理由是安理会作为一个行政性机关，无权创设具有审判职权的机构。前南法庭的初审庭认为其无权对安理会是否有权设立法庭进行审查。而上诉庭认为它有权回答该问题：认为安理会有权设立前南法庭，依据为《联合国宪章》第七条第二款和第二十九条，并解释第四十一条中的“得决定所应采取武力以外之办法”中的办法包括设立司法机关。虽然前南法庭并没有否定联合国安理会拥有建立司法机关的权力，但值得注意的是，这种结果的认定是建立在对《宪章》进行解释的基础之上。

至于区域性国际法院和各国国内法院对联合国决议进行司法审查的例子也并不鲜见。在2006年Al-Jedda v Sec⁃retary of State for Defence⑤本案原告为英国臣民，在伊拉克被英军拘留，原告认为尽管英军的拘留权符合安理会对在伊多国部队的授权，但因侵犯了他基于欧洲人权公约而享有的权力而违法。案中，英国法院拒绝为原告提供救济，但值得注意的是，英国法院是在审查原告是否享有其所声称的权力并确定安理会决议优先于《欧洲人权公约》之后才做出上述裁判。

（二）赋予国际法院对安理会的司法审查权

既然对安理会进行司法审查在某种程度上已经不可成避免地成为客观事实（尽管尚未出现宣布安理会决议违反《联合国宪章》的案例），有必要将这种司法审查权从法律上正式确立并加以规范。若允许国内法院作为司法审查权的主体，以司法审查的方式推翻安理会决议并阻止其本国政府履行该决议的话，以决议拘束力为根基的集体安全制度和宪章体系将被彻底打破。因此笔者更赞同将这种对安理会的司法审查权赋予国际法院而非其他任何司法机构。建立以国际法院为权力主体的司法审查体系，可以有效弥补对于安理会权力限制不足的现状。

然而从法律上确立国际法院对安理会的司法审查权绝非易事，需要从两个方面进行修改：

一是赋予国际法院对国际组织的诉讼管辖权。根据《国际法院规约》第三十四条第一款，“在法院得为诉讼当事国者，限于国家”。法院对于国际组织，只有无强制拘束力的咨询管辖权。如果不赋予国际组织在国际法院的主体地位，司法审查权即使确立也会大大受到限制。赋予国际组织在国际法院的诉讼主体资格，可以为司法审查的确立奠定基础，扫清程序法上的障碍。

二是在宪章中正式赋予国际法院司法审查权。联合国宪章并未明确授权国际法院以解释宪章并对联合国（当然包括安理会）行为进行司法审查的权力，因而需要通过修正案的方式变更宪章相关规定。而通过宪章修正案的难度非常之大——任何对于“宪章之修正案必须经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二、包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力”。只有通过修改宪章，才可以使国际法院从宪章这一层面正式拥有司法审查权，从而扫清实体法上的障碍。

（三）国际法院司法审查权的行使

除从法律上明确国际法院司法审查权外，还必须设计出能为全体国家所接受的司法审查模式。笔者认为，可以从以下三个方面对国际法院司法审查权的行使加以规定：

1.国际法院司法审查的范围

国际法院院长希金斯大法官曾经表示：安理会在“法律范围内行事”，而国际法院“根据法律行事”。［5］二者之间在权力行使上存在重叠，但安理会的实际权限要大得多。因此应当明确国际法院对于安理会的司法审查应仅限于合法性审查。即国际法院发挥其法律理解运用方面的优势，从国际法角度评价联合国安理会行为。从《联合国宪章》的设置来看，安理会的首要职责是维护国际和平与安全，这一职责必须也只能由安理会而非其他任何一个机构来完成，这种设置并不是出于法律的考虑而更多是国际政治的需要。国际法院只能从《宪章》、国际法、基本人权规则和国际强行法的角度去衡量联合国安理会行动的合法性而非合理性。诸如一个局势是否构成危及和平、破坏和平甚至侵略等价值判断，世界各国乃至国际法院只能选择遵从安理会的决定。

2.国际法院司法审查权的具体实施

首先，应该明确只有实际受决议影响的国家才有权请求国际法院对该决议进行司法审查。其次，应该假定安理会的每个行动都是合法的，并采用举证责任倒置——即主张决议违法的当事国有义务证明决议违法。如果无法证明或相应证据不被国际法院接受，诉讼即告失败，并且诉讼不影响决议的实施。对于当事国基于《国际法院规约》第四十一条之规定向国际法院申请临时保护措施以对抗安理会决议的实施时，国际法院可以建立一个评估办法来分别对实施决议和暂缓实施决议进行综合评价，只有在实施决议可能给当事国带来不可挽回的损失且暂缓实施的后果并不严重时，国际法院方可赋予当事国临时保护措施。这样的设置把国际法院置于一个消极的裁判者的地位，可以最大限度避免司法审查可能给安理会带来的消极影响。

3.国际法院司法审查的限度

建立一个具有可操作性的，以国际法院为权力主体的司法审查制度是防止安理会滥用权力并保证其高效运行的关键。正如上文所述，安理会旨在维持国际和平与安全，因而必须保证安理会能对局势迅速作出反应。过度束缚安理会的权力只能是适得其反。通过首席大法官马歇尔在马伯里诉麦迪逊案中的精妙解释，美国联邦最高法院成功取得了宪法原本未赋予的司法审查权，使最高法院成为分权制衡体制中举足轻重的角色。然而在随后的若干年内，美国最高法院的大法官们极少动用这一权力，他们深知司法对行政过分干涉的危害有时会远远大于行政权力的滥用所带来的危害。因为在处理社会事务特别是遇紧急情况时，行政解决的效率要远远高于司法解决。同样道理，在联合国体系中，安理会的作用和地位无法被其他任何机构替代，正是由于安理会的存在，创建联合国的目的——“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”才得以实现。因此尽管安理会的权力应当受到限制，但是这种限制必须是有限度的。

安理会作为联合国体系中最重要的机关，对于维护世界和平与安全有着不可替代的作用。本文的目的并非在于呼吁削弱安理会权力，相反笔者认为，赋予国际法院对安理会有限的司法审查权，既可以保证联合国安理会的高效，又可以确保其在国际法范围内行事。一个守法、高效的安理会对于人类的和平与发展至关重要。

［1］ 王秀梅，李小玲.国际法院对安理会的司法审查权刍议——以国际组织宪政为视角［J］.河南省政法管理干部学院学报，2011（2）.

［2］ 伊恩·布朗利.国际公法原理［M］.曾令良，余敏友，等，译.北京：法律出版社，2003：759.

［3］ KR Cronin-Furman.The International Court of Justice and The United Nations Security Council Rethinking a complicated Rela⁃tionship［J］.Columbia Law Journal，2006，106：435-445.

［4］ Declaration of Acting President Oda See［EB/OL］.http://www. icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&k=82&case= 89&code=lus&p3=4.

［5］ Rosalyn Higgins.The Place of International Law in the Settle⁃ment of Disputes y the Security Council［J］.American Journal of International Law，1970，64（1）.