改革开放以来我国高等教育集权与分权的周期性变革

许 锐

（浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华321004）

一、高等教育行政体制的生成

（一）相关内涵界定

教育管理体制系一个国家在一定的政治、经济和文化制度基础上建立起来的对教育事业进行组织管理的各项制度的总和。教育管理体制包括政府宏观的教育行政管理体制以及学校微观的内部管理体制。它涉及教育系统的机构设置、职责范围、隶属关系、权力划分和运行机制等方面，其外延包括以教育领导体制、办学体制和投资体制为核心的一系列教育制度。教育管理体制不仅是整个教育体制得以构成和运行的保障，而且直接影响着学校内部管理体制改革和发展的方向、速度与规模。

在研究过程中，部分学者认为教育行政体制是教育管理体制的下位概念［1］；有的学者则认为教育行政体制与教育管理体制是意义基本相同的概念［2］。萧宗六曾在《中国教育行政学》中提到：“通俗地说教育行政体制就是一个国家领导教育的方式。”［3］现代国家的教育行政体制分为三种基本类型：中央集权制、地方分权制和“混合型”体制。前两者是长期存在于教育管理领域中基本的教育行政体制，后者属中央与地方合作的教育行政体制。

改革开放以来，随着经济、科技、政治等多领域的发展，我国高等教育事业得到了逐步恢复，教育行政体制也几经变革，呈现出具有中国特色的变化趋势。中央重新确立了对高等教育实行统一领导、分级管理的高等教育行政体制，我国高等教育管理体制逐步完善。从总体上来看，我国实行的是中央集权制的教育行政体制，但这一体制又与严格的中央集权制有所不同，是中央行政和地方行政相结合的体制。它除了由中央集中管理外，还着重强调地方的参与，采用多层负责制。

（二）集权高等教育行政体制的形成

1949年，中国共产党在马列主义的指导下夺取了政权，中国社会由半殖民地半封建社会演变为新民主主义社会。到1957年第一个国民经济五年计划完成的时候，社会主义改造基本完成，建立起了公有制占绝对统治地位的计划经济体制，市场要素完全从经济领域淡出。中央政府为了适应计划经济体制，将高等教育的改革也纳入其集权管理的框架之内，作为推动社会主义制度改革的一部分。1950年5月，中央政府政务院在颁布的《各大行政区高等学校管理暂行办法》中规定：“除华北地区高等学校由中央教育部直接领导外”，“各大行政区高等学校暂由中央教育部或文教部代表中央教育部领导”［4］。7月，政务院通过《关于高等学校领导关系的决定》，指出：“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”［5］。这一政策明确了教育部对高等学校的领导职责，强调了中央的集权。

由于受到苏联教育管理模式的影响，中央政府对高等学校的管理不仅涉及立法、规划、评估等宏观领域，甚至对院校的制度与学科专业设置、培养与招生分配计划以及人事安排与调整等方面都进行了严格的规定。例如1953年政务院通过的《关于修订高等学校领导关系的决定》中要求“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划……财务计划、财务制度……人事制度……教学计划、教学大纲、生产实习教程，以及其他重要法规、指示或命令，全国学校均应执行。其有必须变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。”［6］1953年的这一修改文件，继续强调了对全国高等学校的集中和统一领导。按照苏联的办学经验，中央政府开始重点发展单科性院校，或成立新的工、农、医、师范、财经、政法等专门学院，或合并同类院校，为的就是培养对口经济建设部门所需要的专门人才。至此，高等学校直接服务于计划经济建设，大量培养实用型人才或社会主义事业所需的干部，成为政府部门实现国家发展目标的工具。集权高等教育行政体制形成于我国的建国初期，这对短期内保证教育事业按照有计划的比例发展，服务社会主义建设，实现党对教育事业的统一领导起到了重要的作用。但是，高等学校有它自身的运行规律和发展使命，政府过于集权的管理体制，只会使其背离学术组织的特性，压抑高等学校自主创造的动力和长远发展。

（三）分权高等教育行政体制的形成

美国当代最杰出的高等教育学者伯顿·R·克拉克教授曾指出：“高等教育是个 ‘总体矩阵’、‘复杂’、‘独特’、‘无序’的系统，和其它系统相比，高等教育系统更容易‘过于集权’而运转失灵。”［7］我国政府早期对高等教育集权垄断的弊端印证了这一点——高等教育的低质和低效、人财物的巨大浪费以及对社会需求的漠视。随着政府自身的改革和市场经济的融入，教育分权已成为各国对公共教育体制的官僚科层组织进行重构和再造所达成的共识。与此同时，我国高等教育的对象日益广泛，社会各界对教育的期望值逐步提高，国家及地区经济对高等教育的依赖性也不断增强。高等教育系统内外环境的复杂化和专业化，使得传统的高等教育体制已无法解决管理权力结构日益失衡的局面，高等教育不得不实行分权管理。

我国政府对高等学校管理权力的下放始于上世纪50年代。由于受到地方权力盲目下放的错误思想指导和“教育大跃进”的影响，我国曾出现过大办教育的高潮，致使高等教育的规模越来越大。此后，直到1985年颁布了 《中共中央关于教育体制改革的决定》，我国教育分权才正式开始。决定明确提出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行减政放权，扩大学校的办学自主权”。这意味着建国以来中央政府集教育的举办者、投资者和管理者于一身的垄断地位开始发生松动，由集权走向分权。1998年《高等教育法》的颁布，首次以国家法律形式明确规定了高等学校依法自主办学，实行民主管理，这为我国高等教育依法办学和治教提供了良好的基础，也为我国高等教育进一步分权管理提供了保障。［8］

二、高等教育集权分权变革的30年历史回溯

（一）调整恢复阶段（1977—1984年）

1978年12月党的十一届三中全会，揭开了我国改革开放的序幕。而我国教育领域的转折与变革早在十一届三中全会之前就已发生，其标志性事件是1977年10月国务院发文宣布当年立即恢复高考。自1977年起，我国的教育事业在正本清源、拨乱反正的脚步中逐渐得到了恢复和发展，政府对高等教育的管理转由中央统一领导，中央与地方两级管理。1978年2月，国务院转发《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》指出：“根据有利于党的领导，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于在教学和科学研究工作中早见成效的原则，对全国重点高等学校要实行统一领导、分级管理。”［9］这意味着国务院对全国重点高校开始恢复统一领导、分级管理的管理体制。1979年9月，中央批转教育部《关于建议重新颁发＜关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定＞的报告》，重新恢复了1963年“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的《决定》。“中央领导、两级管理”体制，实际上是在计划经济体制下建立起来的一种国家集中计划、中央政府各部委和地方政府分别投资办学和直接管理的体制。［10］其中，属于中央各部委的高校直接面向全国，为本行业、本部门培养人才；属于各省、自治区、直辖市的高校，为地区社会经济发展服务。

改革开放初期，高等学校在政府纵横条块的直接管理下，出现了办学积极性降低、资金来源单一化等一系列阻碍高等教育事业发展的问题。由于经济建设急需大量人才，高校开始渴望改变政府对其管理过死的局面，并在全国范围内产生了扩大办学自主权的要求。1979年12月，复旦大学校长苏步青等几位著名大学校长率先联合呼吁，并在《人民日报》刊出《给高等学校一点自主权》的文章，此篇文章引起了高等教育界对高等教育管理体制改革的关注，扩大高校自主权成为了大势所趋。截至1984年，浙江、湖北、黑龙江以及山东等省，纷纷出台了有关高教改革的规定和措施。

（二）改革深化阶段（1984—1997年）

1984-1985年，中共中央作出《关于经济体制改革的决定》和《关于科学技术体制改革的决定》，并指出经济和科技体制的改革必然带动教育体制的改革。1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确了教育管理体制改革的方向是国家及教育管理部门要加强对高等教育的宏观管理和指导，改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在中央、省（市、自治区）和中心城市三级办学的体制下，扩大高等学校的办学自主权，使之具有主动适应经济社会发展需要的积极性和能力，拉开了新时期我国高等教育体制改革的序幕。1986年3月，国务院根据教育体制改革决定的精神，颁布了 《高等教育管理职责暂行规定》，分别对国家教育委员会（1985年，教育部改建为国家教育委员会）、国务院有关部门、地方政府以及高等学校的管理职责和权限做出了具体规定。此外，规定还涉及教学、科研、人事、经费和外事工作等八个方面的高校自主权内容。从此，我国高等教育的管理体制进入统一领导、分级管理的重大变革时期。

到90年代初期，为了适应社会主义市场经济体制的需要，1993年1月国务院批转国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》指出：“高等教育管理体制和改革方向是，逐步实行中央与省（自治区、直辖市）两级管理、两级负责为主的管理体制。”［11］1993年2月，中共中央、国务院正式印发了《中国教育改革和发展纲要》，不仅总结了前一段的成绩，确定了高教改革的战略、方向和目标，而且还提出了新的要求：“初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制改革、科技体制改革相适应的新的教育体制”。“高教体制改革，主要是解决政府与高校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”［12］此后，我国高等教育基本上形成了中央和地方政府两级管理，学校面向社会自主办学的新体制。

1994到1996年间，国家教委在上海、南昌和北戴河共召开了3次高等教育管理体制改革座谈会。1994年，李岚清副总理在上海主持了“全国高等教育体制改革座谈会”，明确了今后高等教育体制改革的重点是改变条块分割的管理体系。1995年7月，国务院办公厅又转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，提出“共建、联合、合并、协作、划转”等五种高等教育管理体制改革形式，同时还提出要加强省级人民政府的统筹，经费投入要以财政拨款为主渠道，淡化学校单一的隶属关系观念等要求。到1997年末，全国已有30个省、自治区、直辖市和48个中央部委不同程度地进行了高等教育管理体制改革。［13］

（三）全面推进阶段（1997年至今）

为落实党的十五大精神，全面推进高等教育管理体制改革，国家教委于1998年1月在扬州召开了全国高教管理体制改革经验交流会，会上李岚清副总理提出高教管理体制改革要实行“共建、调整、合作、合并”的八字方针。［14］在八字方针的指导下，我国基本形成了中央与地方政府共建共管学校和部分中央院校划转地方管理的体制［15］，在对有关部门和单位所属普通高等学校管理体制调整的同时，还调整了学校布局结构，优化了教育资源配置。1998年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》，首次以法律的形式明确了高等学校实行民主管理、依法自主办学的方针，同时巩固了前一阶段高等教育体制改革的成果。同年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，要继续按照八字方针基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理并以省级人民政府管理为主的新体制。

经过改革，截至2000年全国共有普通高等学校1018所，其中由教育部直接管理71所，中央有关部门管理50所，由地方政府为主管理896所。2002年，我国共对517所高校进行了管理体制调整，实行了以地方为主、中央和地方共建的体制；对29所重点高校实行了以中央为主、中央和地方共建的体制；在317所高校开展了校际间的合作办学，形成了227个合作办学实体；先后将637所高校合并组建成70所多科性和综合性的高校。截至2006年底，全国2286所普通高校中，教育部和其他部委主管的普通高校仅剩107所，其余的2179所普通高校全部为地方高校。［16］

改革开放至今，通过各种形式的改革和共建，高等教育行政体制经历了由高度集权到集权与分权相结合，再到全面规划与因地制宜相结合的多个时期，并呈现出周期性变革的趋势。经过历史的沉淀，高等教育已经摆脱了政治上的过分束缚，基本扭转了条块分割、重复办学和资源浪费的状况。在高校办学自主权不断扩大的进程中，教育资源得到了优化配置，也使学校逐渐充满生机和活力，能够积极主动地适应经济建设和社会发展的需要。

三、高等教育体制改革的走向

综观改革开放以来我国高等教育集权与分权变革的历史进程，无论是集中领导还是分散管理，二者之间的有机统一都是一个普遍的发展规律。集权的高等教育行政体制，在传统的计划经济时代，有利于国家对高等教育事业的总体规划和直接干预，保证高等教育政策的统一，调节全国高等教育发展的总体水平，但从长远角度来看，不仅会压抑高等学校自主发展的积极性，使其违背自身作为学术组织的特性，而且也会产生地方政府缺乏投入的依赖心理和对中央政策的僵化执行。分权的高等教育行政体制，在国家经济体制转变的过程中，顺应了高校发展的实际需要，使教育行政管理更具灵活性，促进了高等教育多元化的发展，然而，由于我国幅员辽阔，地区发展状况和经济实力又悬殊较大，分权的体制也容易造成国家对教育事业领导管理的混乱以及教育发展不平衡等问题。

因此，在建立现代大学制度的过程中，高等教育的改革并不是简单地收权或者放权的问题，国家只有合理地利用集权分权，使中央政府让渡出来的权力在地方政府、市场、高校和社会之间进行合理的配置，才有助于对高校的教育管理。一个国家的教育应该实行中央集权制还是地方分权制，这与本国的政治、经济以及历史文化条件密不可分。教育行政体制的实施并不在于二者中择其一，而在于能否从具体的国情出发。就我国而言，高等教育行政体制的改革应当走向适度分权，即在重视国家宏观调控作用的基础上，强调教育的大政方针由中央统一制定，并辅之以适度的分散、分权管理。对高等教育的适度分权必将带来政府角色和现代学校组织以及教育体制的进一步转变，惟有集权与分权二者相互协调发展，才能理顺计划调节与市场调节、集中领导与分散管理、政府管理与自主办学之间的关系，从而更好地解决我国高等教育现存的问题，实现教育公平和教育质量的提高。

［1］孙绵涛．教育行政学［M］．武汉：华中师范大学出版社，1998．

［2］吴志宏．教育行政学［M］．北京：人民教育出版社，2000．

［3］萧宗六，贺乐凡．中国教育行政学（第 2 版）［M］．北京：人民教育出版社，2004．

［4］中国教育年鉴（1949－1981）［M］．北京：中国大百科全书出版社，1984．776．

［5］关于高等学校领导关系的决定［J］．人民教育，1950，（9）：67．

［6］关于修订高等学校领导关系的决定［J］．人民教育，1953，（11）：66．

［7］ （美）伯顿·R·克拉克主编，王承绪等译．高等教育新论——多学科的研究 ［M］．杭州：浙江教育出版社，2001．12．299．121．

［8］卢勃．试论高等教育的分权管理问题［J］．高教探索，2006，（1）．

［9］国务院转发教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告［DB／OL］．［2008－08－02］．http：／／www．34law．com／lawfg／law ／6 ／1185 ／law＿250934891625．shtml．

［10］周远清．高教管理体制改革和布局结构调整的历史性进展［N］．中国教育报， 2000－12－16（8）．

［11］国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见／／何东昌．中华人民共和国重要教育文献〔1991－1997〕［M］．海口：海南出版社，1998．3451．

［12］中国教育改革和发展纲要 ［N］．人民日报，1993－02－27（2）．

［13］邓晓春．中国高等教育体制改革的回顾与展望［J］．辽宁高等教育研究， 1998，（1）．

［14］严燕．世纪之交的回眸与前瞻：全国高等教育管理体制改革经验交流会述要［J］．扬州大学学报（高教研究版），1998，（1）：3．

［15］纪宝成．中国高等教育管理体制的历史性变革［J］．中国高等教育， 2000，（11）： 6．

［16］刘尧．占全国高校总数超过95%，地方高校该奔向何方［N］．中国教育报， 2007－05－21（2）．