新疆乌珠牛录村社会保障体系建设的调研报告

姜 晔 纪 阳

(1. 中央民族大学 经济学院，北京100081;2. 太平养老保险股份有限公司北京分公司，北京100082)

笔者在对新疆伊犁州察布查尔县爱新含里镇乌珠牛录村调研过程中，着重从医疗卫生、养老、残疾人福利及抗震安居工程等方面了解其社会福利与保障的现状和发展情况。通过分析调研结果，乌珠牛录村的社会保障体系主要呈现以下特点:医疗卫生制度的变革与国家各时期的政策基本相一致，新农合制度迅速地得到推广和普及;老年人福利和保障在政府引导和其传统习俗的共同作用下日趋完善，老年人的各类活动机构逐步健全;残疾人教育、就业和社会保障的工作呈现出加快发展的良好势头;抗震安居工程能够及时妥善有序地开展。虽然各项福利措施日趋完善，但仍存在一些问题和矛盾。本文有针对性地提出加快村域社会保障体系建设的建议，为我国社会主义新农村建设工作提供参考。

一、乌珠牛录村社会保障体系建设的基本情况

(一)医疗卫生

建国后，乌珠牛录村由于缺乏资金等原因一直没有村级卫生院，与爱新舍里镇其他三个村共用爱新舍里镇中心卫生院。爱新舍里镇中心卫生院始建于1956年，为满足村民就医需求，察布查尔锡伯自治县政府在财政资金困难的情况下，自筹配套资金132.33 万元，在2009年10月初，建成建筑面积为1200 平方米的高标准乡镇卫生院，并购置了血球仪、半自动生化仪、麻醉机、手术床、无影灯等医疗设备以及医院垃圾处理等附属设施，改善了医院工作人员的工作环境和患者的就医条件。

1. 医疗制度

(1)合作医疗

2002年10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》出台后，乌珠牛录村的新型农村合作医疗基金的筹集标准为每人每年160 元，其中:中央财政补助60 元;自治区财政补助60 元;县财政补助10 元;农民自缴30 元。截至2009年底，乌珠牛录村新型农村合作医疗参合率达到99%以上。没有参合的人员，部分是因为户口在乌珠牛录村，而本人长期居住在外地，还有部分是因为其他原因，不愿意参保。

(2)城乡二次医疗救助

2007年，乌珠牛录村开始实行城乡二次医疗救助政策。其资金审批发放程序是:村民本人递交申请，经乌珠牛录村村委会、爱新舍里镇、察布查尔县民政局三级审查，民政局审批签字后报县财政局审核后将救助金转入爱新舍里镇账户，爱新舍里镇再进行社会化发放。目前，乌珠牛录村城乡医疗救助工作稳步推进，仅2009年对经新农合、居民医保报销后仍有困难的人员给予二次医疗救助的村民达26 人，累计发放资金43974.2 元。二次医疗救助初步缓解了群众看病难、看病贵的问题。

2. 计划生育

乌珠牛录村对具备《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度》中规定的扶助条件的村民实行的奖励标准是:对初婚或再婚家庭给予一次性3000 元的奖励金，对丧偶家庭给予一次性3000 元的扶助金，对离婚家庭给予一次性1500 元的扶助金。此外，在乌珠牛录村，对于本人和父母均为农业户口、所在家庭按规定已领取《光荣证》的高考考生也有一定的优惠政策。

(二)养老制度

改革开放以来，乌珠牛录村的养老制度从无到有，不断完善，始终紧密结合新疆改革发展稳定的实际与经济发展水平相适应。乌珠牛录村老年人口总数为289 人，占全村人口总数的9.5%，已经成为人口老龄化村，这对乌珠牛录村老龄工作提出了新的更高的要求，同时，人口老龄化趋势的加快也给农村的经济社会发展带来一系列深刻影响，这种影响将随着人口老龄化的继续发展而加剧。乌珠牛录村从2010年起全面实施新型农村社会养老保险制度，扩大医疗服务覆盖面和提高其可及性，以及城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的筹资水平和政府补助标准，逐步扩大参保覆盖面。每位参保人员可得到30 元/年的补贴和55 元/月的基础养老金。

(三)残疾人福利制度

乌珠牛录村的残疾人总数为81 人，其中具有残疾人证的人数为72 人。乌珠牛录村残联逐步实行《察布查尔县残疾人优惠政策》，其中涉及到农村残疾人的优惠政策具有较强的针对性和可行性。例如在2010年3月，乌珠牛录村根据爱新舍里镇下发的文件《关于爱新舍里镇减免残疾人农业水费的函》，本着关心和照顾贫困残疾人的生活，有效减轻其生活负担的原则，同意45 名符合减免条件的残疾人分得农地共计152.5 亩，并获现金补贴3500 元。

(四)抗震安居工程

2004年，乌珠牛录村实施了“扶贫抗震安居”工程。随着工程的逐步推进，农民居住条件也明显改善。从2007 和2008年统计数据看，全村新建抗震安居房45 幢，发放补助资金22.5 万元;完成自建新居舍25 幢、3875 平方米，乌珠牛录村人均占有住房面积已达到18 平方米。截至2009年底，抗震安居房已经累计达到245 座，农户有砖混结构房屋达到85%以上，乌珠牛录村人均占有住房面积已经达到30 平方米。

2010年乌珠牛录村遭受自然灾害，灾后重建情况良好。对于受灾村民，房屋重建间数不少于倒塌间数，且重建面积要多于倒塌面积至少10 平方米，最多达50 平方米。2010年初至今，乌珠牛录村新建的抗震安居房有23户。

目前，乌珠牛录村正以建设经济繁荣、规划合理、设施配套、交通便利、环境优美村庄为总体目标，加快促进新农村建设。

二、乌珠牛录村社会保障体系建设中存在的问题

从乌珠牛录村的医疗卫生、养老、残疾人福利以及救灾救济等方面的调查情况来看，其社会福利与保障制度正在逐渐从不完善、不健全的初期发展阶段向成熟稳定期过渡。但与此同时，村内的公共设施较为薄弱，市场体系不健全，农业面临着自然风险和市场风险。

(一)农村养老保障基本制度尚不完善

当前，相当一部分村民对农村社会养老保险、合作医疗以及农村最低生活保障等知识并不了解。尤其在缺乏全国性基础制度的农村社会养老保险方面，存在更多问题。据乌珠牛录村村委会反映，20 世纪90年代，按照国家民政部1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及本地区实施办法，开展了以个人缴费为主，集体补助为辅的“老农保”，先后经历了试点、逐步推进、全面铺开和清理整顿阶段，而目前这项工作处于停滞状态。对于新型农村社会养老保险，还缺少一个全国性的指导意见。虽然乌珠牛录村渐渐探索开展新农保制度，制定了相应的实施办法，但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法欠妥，与一些发展程度较快的农村地区相比差别较大。乌珠牛录村村民总体收入比较低，个人养老能力较差，老人对家庭的依赖正在显著增加，但是由于本地区经济基础薄弱，自治区养老方面财政投入不足，导致农民参保能力有限。此外，乌珠牛录村的小富即安观念始终影响人们的积极性、创造性和进取心，最终会导致农民收入增长缓慢、家庭养老能力弱化和农民参保率下降。

(二)农村低保问题突出

尽管随着五保供养标准的进一步提高，五保对象的生活得到改善，但从爱新舍里镇劳动保障所了解到乌珠牛录村的五保工作仍存在一系列问题:一是低保对象家庭收入核实难，动态管理难度大。村民家庭收入的核实工作非常困难，尤其是隐性收入的核实更是难以入手。在入户调查中，有相当一部分居民不能如实提供实际、隐性收入情况，给审批工作和补差标准的确定带来困难。二是从财政转移支付资金中安排的农村五保供养经费明显不足，很多地区的各级财政对农村社会保障的投入较少，而且由于县级财政困难，缺少开展农村社会保障工作的资金。乌珠牛录村集体经济来源相当有限，社会保障体系建设中要求集体负担的部分很难落实。三是由于管理体制的原因，五保供养经费在乡镇一级大都由财政所或农经站发放，被挤占挪用的现象比较普遍;四是农村五保“应保未保”问题比较突出。

(三)残疾人事业困难诸多

尽管乌珠牛录村残联对当地残疾人教育、就业和社会保障的工作做出很大努力，并取得一定实效，但是，与广大残疾群众的迫切愿望之间仍然存在很大差距，残疾人教育、就业和社会保障工作还面临着许多困难和问题。一是残疾人入学率和教育水平还很低;二是受金融危机影响，残疾人面临着更为严峻的就业形势，残疾人技能水平低和创业能力差的矛盾仍很突出，就业服务能力和水平亟待提高;三是残疾人参加城乡社会保险率不高，参保困难问题比较普遍，社会救助水平低，特殊保障需求难以有效满足。

(四)就业形势严峻

就业和社会保障是紧密相连的，就业问题解决不好，直接影响社会保障的水平和质量。十一五期间，随着城市化进程的加快，乌珠牛录村周边的土地逐年减少，现有的土地已不能容纳更多的新增劳动力就业。而且现有的乡办、村办企业大都成立于20 世纪70年代末80年代初，设备陈旧，产品落后，基本上处于勉强维持状态，已无吸纳劳动力的能力。而且不少企业减员，造成劳动力回流。回流劳动力绝大多数年龄偏大，文化素质和技能水平偏低，参与市场竞争的能力差，更加大了就业难度。部分人员择业好高骛远，不愿从事苦、脏、累的职业。所有这些，都使得乌珠牛录村的农村富余劳动力逐年增多，从而增加了农村社会保障的压力。

(五)抗震安居工程建设水平有待提高

近几年乌珠牛录村抗震安居工程建设存在以下问题:一是上级补助资金不能及时到位，对农民自觉建抗震安居房的促进作用不大;二是村委会自身资金匮乏，无法更多帮助农民规范建房;三是专业技术人员少，对质量检查验收工作有一定的困难;四是由于交通不便，偏远地区不能及时统计上报数据。

三、加快乌珠牛录村社会保障体系建设的建议

(一)加快乌珠牛录村社会保险体系建设

第一，继续深化养老保险制度改革。乌珠牛录村应探索建立新型农村养老保险制度，通过发挥农保养老的作用，最终减少农村低保人数。在缴费方式上，可设计多种方式供农民选择，如按月按年缴费，一次性缴费，或丰年多缴、欠年少缴、灾年不缴等。对在城市化建设中因失去工作和土地、缴纳保险确有困难的农民，可通过各级财政部门给予一定的经济补助和补偿，使其能够入保，且投保基数能够达到养老的标准。

第二，扩大农民可参加保险的范围。在扩大农村社会养老保险范围的同时，乌珠牛录村应视具体情况允许村、队集体或个人参加商业保险。同时，乌珠牛录村农村信用合作社等金融机构要建立个人账户，按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准，让农民既有安全感，又有自豪感。

第三，积极完善新型农村合作医疗制度。按照“大病统筹，兼顾门诊”的原则，逐步扩大慢性病补偿种类，提高慢性病门诊治疗报销标准;适当提高计划生育家庭奖励扶持金、农村独生子女死亡、残疾家庭成员住院费报销比例;取消特殊群体(五保户、特困户、优抚对象)在各类定点医疗机构的住院门槛费。坚持自愿原则，逐步建立以农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制和以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。

(二)加快乌珠牛录村社会救助体系建设

第一，完善最低生活保障制度。要注重推行分类施保，并将低保制度与教育、医疗、住房、司法等专项救助制度和促进就业的政策相结合，使生活困难的村民得到更多的政策保障和社会援助。应拓宽农村低保覆盖面，重点保障孤老残幼、贫困家庭、贫困人口基本生活。对低保对象而言，应保证有进有出，进一步完善低保评议、动态管理和信访督察制度，真正做到动态管理下的应保尽保、应退尽退。另外，在各级财政允许的情况下，应继续提高最低保障标准，扩大低保范围，使特困户也能解决养老问题。

第二，完善教育救助制度。应适当提高农村贫困家庭寄宿生生活费补助标准，继续落实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育和中等职业学校国家奖学金、助学金制度。

第三，扩大就业渠道。应强化就业援助制度，开展多层次的就业职能培训，实施创业税费减免，扩大小额担保贷款，大力推进就业再就业工作。与此同时，要正确处理发展经济与扩大就业的关系，在优化产业结构中扩大就业，在深化改革中扩大就业，实现发展经济与扩大就业的良性互动，实现全区再就业工作的新突破。尤其要充分利用鼓励发展服务业的优惠政策，大力发展第三产业，逐步建立和发展幼儿园、养老院、保安、保洁和以新农村建设为基础的新型物业管理等公益性组织。建立特困人员弹性就业机制，创造更多的就业机会，最大限度地做好农村劳动力的就业安置工作，为农村社会保障工作减轻负担。

第四，完善法律援助制度。还应健全法律援助机构，对经济困难的低保对象、优抚对象、残疾人、老年人、未成年人在法律咨询、代理、刑事辩护等方面提供无偿咨询、适当免费的法律服务。而且，有必要完善困难群体的社会救助机制。例如建立健全临时救助制度，帮助群众解决突发性、暂时性困难，并加强对流浪未成年人的救助。

(三)加快乌珠牛录村社会福利体系建设

第一，健全社会福利发展机制。应把社会福利作为一项全民化的工程，积极发动社会力量参与社会福利事业，逐步形成政府主导、民政部门具体牵头、相关部门协作配合、民间组织积极参与、市场化福利服务供给，覆盖全体村民、惠及外来人员的新格局。

第二，努力提高机构福利服务水平。应加大公共福利设施投入，加快综合性社会福利院、老年福利院、农村敬老院、儿童福利院等基础设施建设，切实提高保障和服务能力。

第三，完善公共福利制度建设。一是健全残疾人福利政策，落实残疾人优惠待遇。二是加快抗震安居工程和农村廉租住房建设，逐步解决乌珠牛录村贫困户、低保户住房问题。

(四)建立社会保障体系的资金保障机制

第一，推进农村社会保障资金的稳定机制。应尽快建立农村社会保障资金的稳定机制。扩大土地出让金用于农村社会保障的比重，探索建立农村土地承包经营权和住宅的质押、流转换保障、换救助的机制。

第二，缩小城乡间社会保障水平的差距。建立和完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平，逐步缩小城乡差距，关键是政府要增加农村社会保障投入。应加快公共财政改革步伐，将建立新型农村社会养老保险制度作为投入的重点，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重。此外，在重点推动新型农村社会养老保险的同时，视财力状况逐步提高农村最低生活保障、新农合、农村五保供养、农村社会福利事业的保障水平。

第三，拓展农村社会保障资金来源的渠道。乌珠牛录村农村社会保障资金的来源应由三部分构成:一是农村居民个人的缴费。将农民个人的缴费与将来享受的社会保障联系起来，使农民产生自我保障意识。二是集体资助。即从发展乌珠牛录村集体企业所创造的积累中拿出一定比例用于农村社会保障。三是财政拨款。各级财政应从农业税收中返还一定比例用于农村社会保障，取之于民，用之于民。同时，要大力发展区域经济，增强乌珠牛录村经济实力，努力提高农村社会保障水平。

［1］《察布查尔锡伯自治县概况》编写组. 新疆察布查尔锡伯自治县概况［M］.北京:民族出版社，2009.

［2］察布查尔锡伯自治县史志编纂委员会. 察布查尔锡伯自治县县志［M］. 乌鲁木齐:新疆人民出版社，2007.